深圳新形勢下強化建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管的探討

陳毅紅

（深圳市龍崗區(qū)建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督站，廣東 深圳 518172）

0 引言

深圳經(jīng)濟特區(qū)成立 40周年之際，綜合改革試點讓深圳再次邁向改革開放再出發(fā)的新征程。工程質(zhì)量事關(guān)人民群眾最現(xiàn)實、最關(guān)心、最直接的利益，而推動城市建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展是發(fā)揮好深圳在全國改革開放中排頭兵作用的必然要求。站在歷史的新起點，建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管應以永遠在路上的精神不斷探索前行。

1 質(zhì)量監(jiān)督工作的現(xiàn)狀

1983年頒布《建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督條例（試行）》，國家開始建立了工程質(zhì)量監(jiān)督制度，經(jīng)過近40年的發(fā)展，工程質(zhì)量監(jiān)管取得了長足進步，確立了以《中華人民共和國建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》（國務院令第279號）等法律法規(guī)為核心的監(jiān)督執(zhí)法體系，工程質(zhì)量總體形勢向好。由于受到建筑市場、行政體制、城市建設(shè)規(guī)模等因素制約，質(zhì)量問題、質(zhì)量事故仍時有曝光，如福建泉州“3.7”某酒店坍塌事故、各地“樓歪歪”“樓脆脆”事件等，新形勢下質(zhì)量監(jiān)督工作仍面臨許多問題和挑戰(zhàn)。

1.1 質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)定位尷尬

《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令 第5號）規(guī)定：“質(zhì)監(jiān)機構(gòu)對工程實體質(zhì)量、工程質(zhì)量責任主體和質(zhì)量檢測等單位的工程質(zhì)量行為進行抽查、抽測”。2019年10月31日，深圳市第六屆人民代表大會常務委員會第三十六次會議通過《深圳市建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》（第三次修正）仍沿用了以往：“質(zhì)監(jiān)機構(gòu)應當檢查地基基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)和其他涉及結(jié)構(gòu)安全的關(guān)鍵部位以及主要建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備的質(zhì)量；監(jiān)督地基基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)和其他涉及結(jié)構(gòu)安全的分部工程的質(zhì)量驗收以及工程的竣工驗收；監(jiān)理單位應當組織樁基礎(chǔ)、地基基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)、重要結(jié)構(gòu)部位等分項、分部工程和隱蔽工程的驗收，并通知建設(shè)、勘察、設(shè)計單位和質(zhì)監(jiān)機構(gòu)參加”［1］的表述。在社會和政府對工程質(zhì)量的期望值與日俱增和責任追究背景下，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)許多工作仍被迫停留在2003年印發(fā)的《工程質(zhì)量監(jiān)督工作導則》（建質(zhì)〔2003〕162號）“三到位”的階段，作為公正的第三方充當“質(zhì)檢員”把關(guān)的角色，質(zhì)監(jiān)機構(gòu)承擔了許多不該承擔也無法承擔的責任，阻滯了質(zhì)監(jiān)機構(gòu)向監(jiān)督執(zhí)法方向轉(zhuǎn)變的步伐。

1.2 建筑市場與監(jiān)督資源的矛盾日益突出

近年來，城市建設(shè)呈現(xiàn)出跨越式、超常規(guī)發(fā)展態(tài)勢，建設(shè)工程趨向深、高、大、難、近，風險驟增。一方面，建筑行業(yè)急速膨脹但施工隊伍綜合素質(zhì)呈下滑態(tài)勢，“工期緊、造價低、材料劣、檢測假、監(jiān)理軟、施工差、業(yè)主蠻、市場亂”亟待整治。另一方面，由于體制和機制等原因，有限的監(jiān)督資源遠遠無法滿足建筑市場的需求。以龍崗區(qū)為例，自1993年建區(qū)以來，短短的27年間龍崗區(qū)完成了農(nóng)村城市化進程。作為深圳的行政大區(qū)、產(chǎn)業(yè)大區(qū)、人口大區(qū)，圍繞建設(shè)高水平東部中心，龍崗當前開展了大規(guī)模的治水提質(zhì)、城市更新、軌道交通、教育醫(yī)療等項目建設(shè)，幾乎是在重新規(guī)劃城市、設(shè)計城市、修復城市。2019 年全區(qū)受監(jiān)督房屋建筑項目總面積 551.7 萬 m2，總造價 191.5 億元，受監(jiān)市政項目總造價 24.8 億元，治水提質(zhì)項目總造價 162.5 億元。以《廣東省建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)和人員考核管理實施細則》（粵建管函〔2008〕498 號）規(guī)定監(jiān)督機構(gòu)按照受監(jiān)工程每 8～10 萬 m2建筑面積或 8 000 萬元工程造價不小于 1 人配備計算，目前監(jiān)督機構(gòu)人均受監(jiān)面積或工程造價已遠超該標準。“任務重、要求高、壓力大”已成為當前質(zhì)量監(jiān)督工作的新常態(tài)，舊的監(jiān)管方式已不能滿足新形勢的要求。

1.3 質(zhì)量監(jiān)督的規(guī)范性及科學性有待提升

監(jiān)督機構(gòu)對受監(jiān)項目的監(jiān)管仍停留在重要部位和監(jiān)督頻次的控制上，此外監(jiān)督執(zhí)法還受到外界因素的影響，如專項檢查、突發(fā)事件（如舉報、汛期和群體事件等）影響，導致小型單體工程與大型項目、實力雄厚的大企業(yè)與技術(shù)力量薄弱的小企業(yè)施工的項目監(jiān)督執(zhí)法頻次差別不大，監(jiān)督計劃過于簡單、應付，差別化管理僅停留在表面上。由于工程分散、交通擁堵等原因，現(xiàn)場實際檢查時間有限，為確保檢查順利，監(jiān)督執(zhí)法多采用事先發(fā)通知、打招呼的檢查模式，執(zhí)法人員由于各自經(jīng)歷和專業(yè)特長差異，監(jiān)督執(zhí)法關(guān)注點和深度各不相同；執(zhí)法模式單一，監(jiān)督工作效率低，檢查流于形式、不能有效地找出質(zhì)量隱患，質(zhì)量監(jiān)督的規(guī)范性和科學性有待提升。

1.4 責任主體不落實 監(jiān)督執(zhí)法成果沒有得到有效利用

由于行政處罰要求程序嚴謹，手續(xù)比較繁雜，相關(guān)法律法規(guī)定性多、定量少，未能體現(xiàn)過罰相當?shù)脑瓌t。以施工現(xiàn)場經(jīng)常可以遇到不按照工程設(shè)計圖紙施工行為為例，該行為存在可以整改和不能整改、危害結(jié)構(gòu)安全和對安全功能影響不大、普遍和偶發(fā)等情形，而依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》（第二次修訂）規(guī)定：“施工單位有不按照工程設(shè)計圖紙或者施工技術(shù)標準施工的其他行為的，責令改正，處工程合同價款 2 % 以上 4 % 以下的罰款。”［2］由于涉及金額巨大，存在復議和訴訟風險，執(zhí)法人員往往以責令改正和不良行為取代行政處罰。法規(guī)粗放是導致“重檢查、輕查處”的現(xiàn)象在許多地方不同程度存在的一個重要因素。在責任追究的背景下，對執(zhí)法發(fā)現(xiàn)的問題，執(zhí)法人員的關(guān)注點更集中在監(jiān)督記錄閉合上，違法違規(guī)行為沒有受到應有的查處。此外由于機構(gòu)間條塊分割，執(zhí)法發(fā)現(xiàn)的問題缺乏共享、分析和應對，質(zhì)量通病反復發(fā)生；“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，監(jiān)督機構(gòu)定位不清晰，質(zhì)量責任主體責任不落實，加上地基基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)和其他涉及結(jié)構(gòu)安全的分部工程和竣工驗收必須監(jiān)督部門參加，給社會造成“質(zhì)量的好壞質(zhì)檢站說了算”的錯覺，無形中使自己成為“第六方責任主體”。

2 新形勢下強化質(zhì)量監(jiān)督工作的探討

習近平總書記在深圳經(jīng)濟特區(qū)建立 40 周年慶祝大會上的講話指出：“深圳經(jīng)濟特區(qū)要扛起責任，牢牢把握正確方向，解放思想、守正創(chuàng)新，努力在重要領(lǐng)域推出一批重大改革措施，形成一批可復制可推廣的重大制度創(chuàng)新成果。”［3］面對困難和挑戰(zhàn)，唯有勇立潮頭、開拓進取，才能不負重托。新形勢下強化質(zhì)量監(jiān)督工作應從以下幾個方面著手。

2.1 落實主體責任 強化誠信建設(shè)

特區(qū)應充分利用先行先試的政策，在頂層設(shè)計上重新定位工程建設(shè)相關(guān)方的角色，將原本屬于企業(yè)的事務歸還責任主體，以徹底扭轉(zhuǎn)建筑市場“業(yè)主蠻、監(jiān)理軟、施工差”的局面。首先在法律層面上明確監(jiān)督機構(gòu)行政執(zhí)法的定位，讓監(jiān)督機構(gòu)從過去的“三到位”中擺脫出來，將監(jiān)管的視野由項目現(xiàn)場的微觀管理轉(zhuǎn)向建筑市場的宏觀管理，全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管，專項檢查等行業(yè)自律性事務工作交由行業(yè)協(xié)會組織；因建設(shè)單位責任難落實、監(jiān)理單位獨立性差的局面適時取消工程監(jiān)理制度，改由建設(shè)單位履行項目管理職責（有實力的建設(shè)單位可獨立建設(shè)，實力不足的企業(yè)可委托專業(yè)公司或以投保形式由保險公司代建，代建方承擔建設(shè)單位責任）；為落實設(shè)計單位責任，應當建立設(shè)計全過程參與機制；按照“過罰相當”的原則細化行政處罰措施，以扭轉(zhuǎn)“重檢查、輕查處”的局面。在此基礎(chǔ)上強化誠信建設(shè)，將監(jiān)督機構(gòu)的執(zhí)法成果與企業(yè)信用評價、行業(yè)日常監(jiān)管掛鉤，通過“兩場”聯(lián)動機制，讓企業(yè)“一處受罰，處處受限”，從而倒逼相關(guān)主體落實質(zhì)量安全主體責任。

2.2 創(chuàng)新監(jiān)管方式 提升監(jiān)管能效

“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”具有遠程、實時、全天候、可追溯、人為干擾因素少等特點，相關(guān)成效已在道路交通執(zhí)法上得到印證。《國務院關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》（國發(fā)〔2019〕18 號）指出：“應當創(chuàng)新和完善監(jiān)管方式，深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，探索推行以遠程監(jiān)管、移動監(jiān)管、預警防控為特征的非現(xiàn)場監(jiān)管，提升監(jiān)管精準化、智能化水平。“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，探索推行以遠程監(jiān)管、移動監(jiān)管、預警防控為特征的非現(xiàn)場監(jiān)管，提升監(jiān)管精準化、智能化水平。”［4］當前移動通訊邁向 5 G 時代，散布在城市各處的施工現(xiàn)場實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”已成為可能，盡管與現(xiàn)場檢查仍存在一些差距，但作為監(jiān)督執(zhí)法的輔助手段已具備條件，適合對人員履職、危險源施工、作業(yè)面巡視等抽查，有利于實現(xiàn)對重點領(lǐng)域的全過程監(jiān)控，利用遠程監(jiān)控成功對項目違章施工進行處罰在深圳市已有先例，未來隨著 AI 技術(shù)和大數(shù)據(jù)的應用，將極大提升監(jiān)管能效，緩解人手不足的局面。

創(chuàng)新監(jiān)管方式應按照“放管服”的原則，推行“自我聲明+信用管理”模式，落實市場主體首負責任制，執(zhí)法過程時常能夠遇到諸如基坑監(jiān)測超預警未處理、混凝土試塊未按規(guī)定留置、驗收資料嚴重滯后于項目進度等問題，究其原因就是責任主體責任不落實。監(jiān)督機構(gòu)可以通過開放監(jiān)管平臺，引入責任主體管理信息定期申報制度。信息申報一方面可以夯實主體責任，倒逼責任主體認真履職，另一方面讓監(jiān)管人員及時掌握受監(jiān)工程信息，更高效、更有針對性地對涉及安全和重要使用功能實體質(zhì)量進行抽查、抽測。目前深圳市已推出基坑邊坡預警系統(tǒng)、建設(shè)工程質(zhì)量檢測監(jiān)管平臺，有必要進一步推進整合責任主體的信息申報。

創(chuàng)新監(jiān)管方式應重視執(zhí)法成果的運用。執(zhí)法成果是轄區(qū)工程質(zhì)量安全情況的第一手數(shù)據(jù)，檢查成果除了要與企業(yè)誠信掛鉤外，監(jiān)督機構(gòu)可以通過大數(shù)據(jù)比較分析出轄區(qū)質(zhì)量安全走勢、質(zhì)量通病及近期突出問題等情況，及時制訂對策，提高監(jiān)督效能。為實現(xiàn)上述目的，必須打破當前市區(qū)條塊分割、各自為政的局面，合力打造全市統(tǒng)一、開放、共享、智能的質(zhì)量安全監(jiān)管信息化平臺。

創(chuàng)新監(jiān)管方式應強化科技成果的運用。科技日新月異，執(zhí)法者要善于利用科技這個“火眼金睛”讓違法行為無處遁形。龍崗區(qū)建設(shè)工程監(jiān)督執(zhí)法已從 1993 年成立之初的眼看、手摸、錘擊觀感檢查，發(fā)展到運用回彈儀抽查混凝土強度，鋼筋掃描儀結(jié)合局部破損檢查混凝土構(gòu)件和預制構(gòu)件鋼筋配置情況、內(nèi)窺鏡檢查邊坡?lián)鯄β┧踪|(zhì)量、漏電測試儀檢查電氣安裝質(zhì)量、Low-E 玻璃鑒別儀檢查門窗玻璃、鉆取芯樣檢查構(gòu)造及管溝回填材料等各種現(xiàn)代化的局部破損或非破損抽查手段，執(zhí)法手段的升級意味著質(zhì)量隱患的減少、監(jiān)管能效的提升。利用無人機和智能機器人對基坑、高邊坡、網(wǎng)架、管道、箱涵等檢查場地受限危險場所進行檢查是今后質(zhì)量監(jiān)管的發(fā)展方向。

2.3 推進監(jiān)督標準化 規(guī)范行政執(zhí)法

當前依法治國已成為全社會共識，行政執(zhí)法任何環(huán)節(jié)的缺失都可能引起行政復議、行政訴訟及至行政追責的后果。為提升監(jiān)督效率、減少自由裁量和爭議，有必要借鑒交警菜單式、移動式執(zhí)法成功經(jīng)驗，推行監(jiān)督執(zhí)法標準化。監(jiān)督機構(gòu)應根據(jù) 2017 年 9 月 1 日修訂的《中華人民共和國行政處罰法》、行政執(zhí)法三項制度等相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的要求結(jié)合誠信評價體系制訂明確的執(zhí)法指引，全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管。為實現(xiàn)菜單式、移動式執(zhí)法，監(jiān)督機構(gòu)可根據(jù)工程不同階段的特點結(jié)合工程強制性標準、本地實際和相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的要求形成專門檢查表格使執(zhí)法內(nèi)容明確化、執(zhí)法程序標準化。監(jiān)督執(zhí)法標準化有助于規(guī)范執(zhí)法，減少執(zhí)法的隨意性和自由裁量，實現(xiàn)差別化管理，在當前依法治國的背景下值得大力推進。實現(xiàn)標準化必然會有取舍，對于標準化范圍外的突出問題，監(jiān)督機構(gòu)可以采用類似交警“獵虎行動”的專項整治加以補充完善。

監(jiān)督機構(gòu)在推進監(jiān)督執(zhí)法標準化的同時，應當按照《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于開展工程質(zhì)量管理標準化工作的通知》（建質(zhì)〔2017〕242 號）要求推進質(zhì)量主體責任的工程質(zhì)量管理標準化工作。按照“樣板引路、以點帶面、有序推進、確保實效”的要求，監(jiān)督機構(gòu)可以通過組織學習和示范觀摩等各種形式，推動轄區(qū)新技術(shù)的應用和質(zhì)量提升。龍崗區(qū)自 2019 年實施《龍崗區(qū)建設(shè)工程質(zhì)量提升三年行動方案》以來，通過“紅黑榜”制度及每季度示范工程觀摩，展示了裝配式建筑、BIM 技術(shù)、鋁模爬架、住宅質(zhì)量通病防治等一系列新工藝、新技術(shù)，營造獎優(yōu)罰劣的良好氛圍，促進了轄區(qū)工程質(zhì)量安全的提升。

3 結(jié)語

“一流的城市要有一流的治理。”工程質(zhì)量涉及社會各個方面、各個領(lǐng)域，直接影響人民群眾生活質(zhì)量和生命財產(chǎn)安全，強化建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管必須貫徹落實新發(fā)展理念，推動質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。本文從落實主體責任、提升監(jiān)管效能、推進監(jiān)督工作標準化等角度探討新形勢下強化建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管的新思路，希望為監(jiān)督機構(gòu)強化建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管提供參考。Q