國土空間規劃背景下村莊分類技術與方法研究
——以天津市薊州區為例

榮玥芳， 曹圣婕， 劉津玉

(1.北京建筑大學 建筑與城市規劃學院，北京 100044;2.北京清華同衡規劃設計研究院有限公司 城鄉統籌與村鎮規劃研究所，北京 100085)

2019年，中共中央、國務院印發了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，標志著國土空間規劃編制工作的全面展開。2019年5月，在自然資源部辦公廳發布的關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知中明確指出，2019 年年底要基本完成村莊分類工作,2020年年底要結合國土空間規劃基本完成縣域村莊布局規劃工作，而村莊分類正是村莊布局規劃的核心環節，這就要求各區縣盡快制定出一套能夠實現“縱向傳導、橫向對比”的村莊分類方法，從而精準對接國土空間規劃，并高效指導村莊規劃編制。

在中央五部門聯合發布的《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》中，明確提出各地要依據鄉村振興戰略規劃提出的搬遷撤并類、城郊融合類、特色保護類、集聚提升類4種類型明確縣域村莊分類，但我國幅員遼闊，各地鄉村空間具有鮮明的自身特色，經濟社會發展情況各異，為使不同特征的村莊個體“對號入座”，國內學界從不同視角對村莊分類方法展開了大量研究。史秋潔等[1]針對村莊區位條件以及產業發展特色，采用聚類分析、主成分提取等方法對全國7個省48個行政村進行分類；劉繼來等[2]基于農村居民點用地面積與農村人口數量耦合關系，將村莊分為8個類型；楊緒紅等[3]從村莊空間布局適宜性的角度，利用Ward系統聚類法等手段將村莊分為5類；李裕瑞等[4]在鄉村振興戰略要求的4類村莊基礎上建立村莊分類模型(VCM)，通過定性分析明確其二級分類；龍花樓等[5]基于鄉村性評價，構建鄉村轉型發展評價指標體系，在縣域層面對“蘇南-陜北”一帶鄉村進行分類；李智等[6]在微觀的村域尺度上探索鄉村性評價方法，提煉出鄉村發展的3種模式。

上述多角度的村莊分類方法為本文研究積累了豐富經驗，但目前能夠對應鄉村振興戰略分類標準的定量分析方法較少，并且對于村莊分類如何銜接國土空間規劃尚沒有明確技術方法，本文以薊州區為例，擬采用先定性、后定量的思路探索適應國土空間規劃體系和鄉村振興戰略要求的村莊分類方法。

1 村莊分類方法

1.1 研究思路

為保障安全優質的國土空間格局、順應地區未來發展方向，同時更加全面客觀地反映村莊發展特征，本文采用“定性研判+定量評價”的村莊分類思路。首先，依據國土空間規劃的剛性管控要求、地方發展意志和特色保護村莊相關政策初步明確一批村莊類型；其次，結合鄉村振興戰略對4類村莊的描述和地區發展實際，構建鄉村發展適宜性評價指標體系，判斷村莊存續的必要性和未來發展趨勢；然后，運用GIS自然斷點法對村莊得分進行分級；最后，結合定性研判結果形成二層級分類體系，將村莊劃分為4大類和7小類(圖1)。

圖1 研究思路

1.2 定性研判：提取關鍵要素

定性研判的依據是對村莊發展方向具有“一票否決權”的關鍵性要素[7]。首先，對比現狀村莊建設用地與國家生態保護紅線區、自然保護地范圍以及重大項目開發邊界，根據用地重疊的具體情況劃定為搬遷撤并類村莊；位于中心城區以及工業園區開發邊界內的村莊可劃為城郊融合類；基于對鄉村地區歷史文化、生態景觀等各類資源開發價值的評價，以及政府頒布的特色村莊相關名錄，如歷史文化名村、傳統村落、少數民族特色村寨、特色景觀旅游村等，確定特色保護類村莊，并根據資源和產業發展情況進一步細分為特色資源型和農旅產業型[8-9]。

1.3 定量評價：構建指標體系

村莊發展受自然、社會、經濟、設施建設等多方面多層次因素的綜合影響，參考鄉村振興戰略對4類村莊的描述：搬遷撤并類村莊是指位于生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發等地區的村莊，或因重大項目建設需要搬遷的村莊，以及人口流失特別嚴重的村莊；城郊融合類村莊是城市近郊區以及縣城城關鎮所在地的村莊，具備成為城市后花園或轉型為城市的條件；特色保護類村莊是指歷史文化名村、傳統村落、少數民族特色村寨、特色景觀旅游名村等自然歷史文化特色資源豐富的村莊；集聚提升類村莊是現有規模較大的中心村和其他將長期存在的一般村莊，是數量最多的一類村莊，應著力發揮比較優勢[10]，提升造血機能。除去已確定的特色保護類村莊，針對其他3類村莊特征，以衡量村莊存續必要性為目標，構建包含資源條件、城鄉聯系、人口聚落、經濟產業、配套設施5個一級因子、18個二級因子的村莊發展適宜性評價指標體系(表1)，再采用專家打分法和層次分析法確定指標權重、加權求和計算總分，對已定性明確類型之外的其他村莊進行評價。

表1 村莊發展適宜性評價指標體系

資源條件主要體現村莊土地利用狀況和自然、人文資源稟賦，選擇耕地面積比例、建設用地面積比例和文化旅游資源作為表征對象。耕地面積比例越大，說明村莊農業生產布局適宜性越強，未來集約化、規模化發展的可能越大，建設用地面積比例越大，則村莊產業、設施等空間發展潛力越大。文化旅游資源數據來自對村內文物古跡、特色建筑、周邊旅游景區等9項資源的調研統計，體現村莊文化旅游產業發展的資源稟賦。城鄉聯系主要反映村莊與城鎮聯系的便捷程度和受到高等級經濟社會的輻射強度，選取與省道及以上道路距離、到最近城區或工業園區距離、到最近鎮區距離作為評價因子。人口聚落選取常住人口占比、老齡化率和居民點聚集度3個評價指標予以表征，常住人口占比越高，老齡化越低，則該村莊對人口的保有能力越強，居民點聚集度越高，越有利于降低各項設施建設成本，村莊存續的可能性越大。經濟產業狀況反映村民的富裕程度和產業發展趨勢，一般來說，村莊經濟產業水平越高，農業生產效率越高，村民對城鎮化或村莊整治、集聚發展的意愿也越強烈，研究除選取年均集體收入、人均年收入2項指標外，還以農業設施用地比例衡量農業生產效率、以非農產業收入比例衡量村莊二三產業發展。配套設施反映村莊居住和生活的便利程度，設施越完備則村莊宜居性越強，居民長久居住的意愿越強，村莊對周邊地區的服務和帶動能力也越強。該評價體系指標分為正指標“+”和負指標“-”2類，“+”表示數值越大得分越高，“-”則反之。

1.4 建立二層級分類體系

根據鄉村振興戰略的村莊分類要求，構建二層級鄉村空間分類體系：以搬遷撤并類、城郊融合類、特色保護類、集聚提升類作為第一層級，然后利用GIS自然斷點法將村莊綜合得分分級，并與定性研判的分類結果整合，細化第二層級的村莊類型[11-12]。該體系不僅有效傳導了國土空間規劃和鄉村振興戰略要求，也能為鄉村規劃編制提供依據。

2 薊州區村莊分類實證研究

2.1 薊州區概況

薊州區位于天津市最北端，地處京、津、唐、承四市腹心，總面積1 590 km2，下轄1個街道、25個鄉鎮、949個行政村。由于北部山地、南部平原的地形差異，區內村莊分布呈現“南密北疏”的格局，北部山區村莊分布稀疏且多沿交通干道分布，南部平原區村莊分布密集，人口密度較大。全區常住人口91.15萬人，農村人口52.68萬人，城鎮化率為42.21%。鄉村地區人口老齡化嚴重，60歲以上人口占鄉村總人口的27%。區內自然資源和歷史文化資源豐富，但生態基底敏感，共有137個村莊位于國家生態保護紅線范圍內，生態保護與村莊發展的矛盾始終存在。

在產業方面，薊州區依托豐富的自然生態資源和歷史文化資源，在北部著重發展鄉村旅游，南部重點發展特色農業，極大推動了經濟發展和農民增收，但也形成了出現“南貧北富”的分化局面；在土地利用方面，村莊宅基地面積嚴重超標，宗均宅基地面積達到386 m2，土地浪費和低效使用問題嚴重，導致土地閑置和建設用地資源緊張的矛盾長期存在。

2.2 分類結果

2.2.1 定性研判階段

依據國土空間規劃“三區三線”的劃定，對于建設用地面積超過50%位于生態保護紅線、國家自然保護地或重大項目開發邊界內的村莊，可列為搬遷撤并類，應限期進行整村搬遷或與其他村莊合并，薊州區共有該類村莊71個。全區還有107個村莊位于中心城區和工業園區內，可直接劃入城郊融合類(表2)。

表2 定性研判標準

針對薊州區資源類型及產業特色，根據歷史文化及自然景觀資源、鄉村旅游及休閑農業產業發展情況設定A、B兩類評判標準，分別劃定特色資源型和農旅產業型村莊，并統一歸為特色保護類。全區共有特色保護類村莊81個，其中農旅產業型26個，特色資源型55個(表3、圖2～圖5)。

表3 特色保護類村莊評價標準(定性)

圖2 搬遷撤并類村莊分布

圖3 城郊融合類村莊分布

圖4 特色保護類村莊分布

圖5 定性研判明確的村莊分布

2.2.2 定量評價階段

依據949份村莊調查問卷結果進行數據整理、校核、入庫，形成村莊綜合評價數據庫。首先，將數據進行標準化處理以消除不同種類指標的量綱影響。評價因子可分為正指標和負指標，正指標和負指標計算見式(1)～(2)。

Pij=(Xij-minXij)/(maxXij-minXij)

(1)

Pij=(maxXij-Xij)/(maxXij-minXij)

(2)

式中：Pij為各指標標準化值，Xij為第i指標數值，minXij為該指標最小值，maxXij為該指標最大值。

其次，應用層次分析法計算出15個二級因子的權重值(表4)，通過加權求和得到村莊各一級因子得分，以及村莊發展適宜性總分Z:

表4 村莊發展適宜性評價指標權重

(3)

式中：Z為村莊發展適宜性得分，Pi為分項指標得分，Qi為指標權重，n為二級因子個數。

最后，運用GIS自然斷點法將村莊發展適宜性得分劃分為4段：(0.29～0.58)較低，(0.58～0.90)一般，(0.90～1.20)較高，(1.20～3.37)高，并將各因子數據與空間關聯進行可視化(圖6～圖11)。

圖6 資源條件得分

圖7 城鄉聯系得分

圖8 人口聚落得分

圖9 產業經濟得分

圖10 配套設施得分

圖11 村莊發展適宜性得分

2.2.3 綜合分級分類

綜合村莊發展適宜性分值以及定性分析，可將全區村莊分為7類，并與鄉村振興戰略中的村莊分類形成對應關系。總分為(1.20～3.37)的村莊各項因子得分均較高，其中城鄉聯系、人口聚落和經濟產業3項因子得分尤為突出，通過現狀輔助校核發現，該部分村莊多數分布于中心城區、工業園區或鎮區附近，整合定性研判結果，明確城郊融合類村莊，并根據村莊區位進一步細分為城市帶動型和中心集聚型；總分為(0.90～1.20)的村莊在5項因子中得分較均衡，在經濟產業和人口聚落方面分值稍低，劃分為自主提升型；總分為(0.58～0.90)的村莊被劃為扶持保育型，其在交通區位、經濟產業和設施建設得分與自主提升型村莊相比較低；根據定性研判對特色保護類村莊的識別，分為特色資源型和農旅產業型；得分最低的村莊(0.29～0.58)人口流失嚴重，大量土地閑置，處于緩慢消亡的趨勢，與定性研判中確定的搬遷村共同劃定為搬遷撤并型(表5、圖12)。

表5 村莊分類標準

圖12 村莊分類示意圖

2.3 發展指引

梳理以上分類結果，薊州區內城市帶動型村莊共有152個，占總數的17%，該類村莊位于城市開發邊界內，城鎮化趨勢顯著，但存在住房擁擠、居住環境惡化等問題。中心集聚型村莊共有77個，占總數的8%，該類村莊主要分布于各鎮區周邊或其他資源條件優越的地區，在區域內起到帶動周邊地區發展的作用，未來有納入城鎮發展的可能。自主提升型村莊共有328個，占總數的34%，多數分布于中心集聚型村莊周邊，該類部分村莊具有一定資源條件，但部分村莊已形成特色優勢產業。扶持保育型村莊共有206個，占總數的21%，主要分布于薊州區南部，經濟發展主要依靠傳統農業和小型鄉鎮企業，生產和銷售方式相對簡單粗放，由于區位條件限制不易受到高等級經濟社會的帶動。薊州區共有26個農旅產業型村莊，占總數3%，55個特色資源型村莊，占總數6%，這2類村莊應在“嚴格保護、永續利用”的原則下穩步發展鄉村旅游，適當增加建設用地指標并給予政策傾斜。全區搬遷撤并型村莊共有105個，占總數的11%，目前已搬遷55個，該類村莊的規劃實施應近遠結合，分時序進行。本文針對以上7類村莊簡要提出發展指引與管控要求(表6)。

表6 村莊發展指引

3 結論

1)國土空間規劃背景下的村莊分類不僅應滿足空間管控的剛性要求，還應對接鄉村振興戰略要求，探求一套能夠廣泛應用的村莊分類方法，但由于我國廣大鄉村地區的自然地理條件、社會經濟發展水平和風土民俗差異顯著，僅以鄉村振興戰略中的4種類型難以充分描述村莊特征，因此本文提出“先定性，后定量”的村莊分類思路，先依據關鍵因素明確搬遷撤并類、城郊融合類和特色保護類村莊，再通過包含資源條件、城鄉聯系、人口聚落、經濟產業和配套設施在內的村莊發展適宜性評價指標體系對剩余村莊定量評價，最終將村莊分為7類，明確了村莊類型識別流程，為下一級國土空間規劃和村莊規劃編制提供有效指導。

2)本文以薊州區鄉村為研究對象，劃分出城市帶動型、中心集聚型、自主提升型、扶持保育型、特色資源型、農旅產業型和搬遷撤并型7類村莊，分類結果基本符合當前村莊發展實際，提出的村莊分類方法能夠起到“縱向傳導，橫向對比”的作用，具有一定實踐指導價值。

3)不過應該認識到，村莊分類僅僅是鄉村建設的基礎工作，最終目的是要因類施策實現鄉村差異化發展，后續研究應進一步細化不同類型鄉村規劃編制內容為各類鄉村制定規劃指標和引導措施。