基于公眾參與的街道設計導則評估
——以《豐臺區城鄉街巷設計導則》為例

丁 奇， 張倓思

(北京建筑大學 建筑與城市規劃學院，北京 100044)

街道既承擔了交通運輸的任務，又為城市居民提供了生活的公共活動場所。在新形勢下，加強街道的建設和更新是滿足人民群眾對公共產品和公共服務需求的重要途徑。《北京城市總體規劃(2016年—2035年)》中提到塑造高品質、人性化的公共空間，重塑街道空間環境。《豐臺分區規劃(國土空間規劃)(2017年—2035年)》中也提到打造以人為本、尺度宜人、界面積極的街道空間。從近些年的規劃文件上來看，傳統“自上而下”的規劃設計存在閉門造車、曲高和寡的問題[1]，而公眾參與的規劃設計可以給老百姓話語權，“自下而上”做出真正滿足他們實際需求的方案。因此，通過公眾參與來評估街道設計導則是很重要的檢驗和優化導則途徑之一。

1 《豐臺區城鄉街巷設計導則》公眾參與需求

2018年末，北京市豐臺區發布《豐臺區城鄉街巷設計導則》(以下簡稱豐臺導則)，是豐臺區第一本街道設計導則，明確了豐臺區街道設計的標準和城市公共空間的治理方法。豐臺導則的發布取得了初步成效，街道環境變得更加整潔舒適，但卻忽視了社會公眾的需求和想法，部分街道整治后的效果與效果圖有差距，并不受公眾認可(圖1)。為了進一步完善導則的實用性和普及程度，加入公眾參與評估環節，評估是在豐臺導則編制完成、部分街道已按導則內容進行改造的背景下進行的，給社會公眾發言權，有助于設計者、管理者、使用者從更寬廣的視角認識街道，用更多元的手段塑造街道空間。

圖1 街道整治前后的情況

經過調研總結出公眾參與的需求主要有以下2個方面：一是公眾愿意了解街道設計導則的一般方法和流程，二是公眾希望導則實施中可以參考自己的意見和建議。

2 國內外研究進展

2004年英國發布的《倫敦街道設計導則》，其內容中已經體現了對行人習慣的尊重。2010年阿布扎比發布的《阿布扎比街道設計導則》，加入導則評估機制和公眾反饋環節。隨后，許多國家和地區因地制宜，出臺了相應的街道設計導則，歐洲和北美起步較早，亞洲緊隨其后[2]，大部分導則都在內容編制上和實際運用中體現了公眾參與(表1)。

表1 國內外街道設計導則公眾參與比較

相較于國外，中國的街道設計導則起步較晚，2016年上海發布《上海市街道設計導則》，突破傳統的街道設計手法，借助互聯網實現更全面的公眾參與。2018北京市陸續發布《北京西城街區整理城市設計導則》和《北京街道更新治理城市設計導則》，建立開放動態的多元參與平臺，規范并保障了公眾參與機制。

縱觀國內外，目前街道設計導則公眾參與的實際情況是：第一，編制過程中考慮到行人、自行車的出行需求，有以人為本的意識，卻沒有編制公眾參與的相關內容。第二，編制過程中有公眾參與意識，卻停留在了規劃文本上，在實施過程中沒有落實下去。第三，實施過程中加入不同形式的公眾參與，但公眾參與后反饋的問題卻無人問津，改造效果差強人意。第四，編制、實施過程中有公眾參與，卻沒有做到位，公眾參與只進行了其中一個階段，并不是全周期、全過程的。

3 《豐臺導則》評估中的公眾參與

3.1 導則評估中的體系構建

本文中的公眾參與評估是指了解公眾需求、匯集公眾意見、完善導則內容，從而推動街道設計導則發展，創造更美好的城市公共空間及人居環境。

基于公眾參與的導則評估需要積極的引導啟發、有效的公眾參與和完善的監督管理(圖2)。導則評估的成功與否需要多方齊心協力，做到人民城市人民建。導則編制團隊、責任規劃師等規劃設計人員應相互配合，推動公眾參與工作順利進行；政府機構制定宣傳機制、導則使用機制等，形成標準化文件。公眾參與是導則評估的關鍵，在人本空間層面上解決空間合理性問題。城市規劃設計中的公眾參與具有全程性、廣泛性、互動性的特點[3]，所以要讓公眾真正參與進來，發揮作用。

圖2 公眾參與導則評估的3個部分

3.2 公眾參與導則評估的目標

以問題為導向抓住“病根”，完善現有導則中存在的錯誤和不足，思考為什么會出現這種問題，以及問題背后的原因，通過規劃設計的手段解決城市問題，從根本上完善導則的內容，使其真正可以被管理者和設計者使用。

以目標為導向看到“療效”，不僅考慮到管理者和設計者，也讓街道的使用者真正了解現在城市工作者所做出的努力，打破規劃設計的專業壁壘，得到普通老百姓的認可、支持，調動他們參與到評估的工作中來。管理者、設計者也對公眾參與環節進行指導監督[4](圖3)。

圖3 公眾參與的主體

3.3 公眾參與導則評估的原則

根據以人為本思想的普及和公民主體意識的崛起，為公眾參與街道設計導則評估工作確立3個基本原則，分別為科學性、民主性、普適性。

科學性：公眾參與需要制定科學合理的計劃，引導公眾正確行使權力，得出切實準確的結論，提出行而有效的策略。雖然導則的評估不是法定的規范標準過程，但其在一定程度上維護了規劃設計的嚴肅性和權威性。

民主性：這是保證居民進行公眾參與的一個重要原則。街道設計導則已經把民主納入設計原則，因此要充分發揮居民群眾的主觀能動性，組織豐富多彩的參與活動，以一顆平常心了解他們的所思所想、所需所求。

普適性：考慮我國的國情和城市發展的現狀，公眾參與的評估標準及模式應普遍適用北京甚至全國絕大多數的街道設計導則(圖4)，為以后的導則編制提供指導和借鑒。

圖4 中國已發布的街道設計導則(部分)

4 公眾參與導則評估的模式方法

評價是指公眾對于結果的一種反饋，而評估是一項系統工程，是需要根據反饋結果對導則進行調整和修改，之后再進行反饋和調整的一個循環的過程，因此評估是設計、實施、管理3個階段之間聯系與協調的紐帶。

評估分為前期、中期、后期3個階段，在導則評估前期，創建公眾反饋機制與溝通平臺，確保公眾參與的良性運行。導則評估中期包括人群分析、公眾參與方式的選擇、問題收集和解決措施4個部分。導則評估后期更注重公眾的滿意度反饋，公眾反饋后再進行一輪問題收集，形成良性循環(圖5)。

圖5 公眾參與的模式方法

4.1 人群分析

4.1.1 人口數量摸底

豐臺區人口的主要問題是：人口基數大，老齡人口數偏多，各街鄉人口分布不均勻等。豐臺區人口眾多，2019年末全區常住人口210.5 萬人，在北京中心城區中排名第三，其中60歲以上老人35.8萬，人數占比17%(表2)。根據聯合國的統計標準，如果一個國家(地區)60歲以上老年人口占總人口比重達到10%，或者65歲及以上的老年人口占總人口的比重達到7%，那么這個國家(地區)就屬于人口老齡化國家(地區)，可見豐臺區的老齡化程度高。

表2 2018年末豐臺區常住人口及構成

豐臺區現設有14個街道辦事處、2個地區辦事處，3個鄉、2個鎮，下轄323個社區、64個行政村。通過對比，大紅門街道、盧溝橋街道等地區常住人口數量是某些地區的 4～5 倍，因此豐臺區的人口在地區分布上是不均勻的(圖6)。

(資料來源：豐臺區2010年第6次全國人口普查數據)

4.1.2 街道人群類型及特征

街道的分類多種多樣，街道所承擔的功能也不盡相同，街道使用者也有不同的心理特征和行為特征。根據豐臺導則“街道U型槽”空間位置以及實際調研觀察結果，把街道使用人群分為4種類型(表3)。駕駛者、騎行者和行走者是街道上最常見的使用人群，在街道設計過程中往往更加關注騎行者和行走者的感受，但靜止者與街道朝夕相處，是街道變化的見證人，所以街道設計不但要實用美觀，而且應塑造空間的立體感和歸屬感(圖7)。

圖7 街道人群位置特征

表3 街道人群類型及特征

4.2 公眾參與的程度與方式

20世紀60年代末，美國社會學者雪莉·阿恩斯坦(Sherry Arnstein)提出公眾參與階梯理論,對公眾參與的方法和技術產生了巨大的影響。將參與方式按程度分為3個階段和8個梯級，公眾在不同層級發揮不同作用，公眾參與程度由低到高依次為操縱、治療、告知、咨詢、展示、合作、授權、公眾控制[5]，以此為基礎，提出8種公眾參與的基本方式用于實際工作中，是一個由弱到強，循序漸進的過程(圖8)。

4.2.1 表面參與

表面參與和假參與相比，給了公眾真正表達意愿的機會，引導公眾樹立正確的參與思維和規劃思維。在告知階段，讓公眾了解豐臺導則的大體情況；在咨詢階段，征求公眾的需求和意見；在展示階段，公布最新的規劃成果和進展。

制作、發放宣傳材料：設計打印宣傳手冊、海報等，在走訪問談時直接或間接發放給街道辦事處、居民、責任規劃師，這也是公眾參與的基本手段(圖9)。

圖9 活動宣傳手冊、海報

宣講會：由街道組織居民參加，普及規劃以及城市設計的概念，對豐臺導則進行宣傳講解，與居民進行深入提問交流，解答規劃設計方面的疑問，與長期生活在此的居民溝通周邊區域街道的一些變化。

調查問卷：豐臺人口眾多且分布較廣，組織進行線上的問卷調查，調查對象為豐臺區的常住人口。共發放問卷500份，有效回收問卷487份。調查問卷分3個部分，首先是居民基本情況，如年齡(圖10)和出行方式(圖11)，其次是對按導則實施改造街道的總體滿意度(圖12)和整治效果評價(圖13)，最后是還存在的問題。

圖10 年齡分布

圖11 出行方式構成

圖12 滿意程度

圖13 整治效果評價

調查問卷統計顯示，人們對按導則實施改造街道的總體滿意度為93%，說明豐臺導則得到了居民的認可，但個別方面略有不足。在整治效果方面，人們更關注街巷市容的整體印象(69%)和道路交通的秩序(68%)。道路方面主要問題為機動車路邊停車混亂，主要原因是停車需求大，但現有車位沒辦法滿足需求或停車場收費高，居民不愿意去停車場。公共設施關注度為63%，不少道路存在缺少休息座椅、座椅遭到人為破壞、年久老化、座椅不舒適等問題。綠化景觀關注度為49%，植物種植不夠充足，街邊行道樹種類較少，且成列種植缺少美感，道路兩側的綠化帶或種植池也沒有被充分綠化。建筑立面關注度最低，僅為25%，圍墻影響街道整體效果，商鋪牌匾不夠整齊。

走訪問談：在不同時段、不同地點，對街道上的不同人群進行街頭隨機訪問，居民提出的具體問題分類記錄、整理并形成活動紀要(圖14)。

圖14 活動紀要及問題總結

互動體驗：利用智慧科技手段，如虛擬現實(VR)、增強現實(AR)、建筑信息模型(BIM)等，可以創建虛擬街道空間，模擬街道改造效果，遠程體驗街道環境，帶來沉浸式互動體驗。利用游戲軟件幫助公眾搭建自己理想的街道空間，在游戲中學習探索，尤其對于青少年是一種很好的方式。阿布扎比規劃委員會推出在線街道設計工具，居民可以充當規劃師的角色，自主進行設計與改造[6]。

媒體宣傳：通過官方媒體，如微信公眾號、微博等發布街道設計情況，與居民搭建良好的溝通平臺[7]。除此之外，調動社會媒體的積極性，通過多種渠道和方式，如直播街道改造現場施工等，使更多的人關注街道建設發展[8]。

4.2.2 深度參與

深度參與在表面參與的基礎上，賦予公眾更大的權力，公眾的決定會直接影響導則的內容。在合作階段，規劃設計人員與公眾形成平等的關系，在授權階段，賦予公眾部分管理權和決策權。

組織設計競賽：在全社會范圍內組織街道公共空間設計競賽，讓高校、企業或其他從業人員加入街道設計行列，碰撞設計思想的火花，擴大公眾參與的范疇，鼓勵跨專業、跨領域開展合作。

社區工作坊：利用居民的自組織能力，讓居民主動參與街道改造，通過談論、繪畫貼圖、手工等多種形式，運用羅伯特議事規則，讓不同的人群進行發言辯論并投票，表達意見，凝聚共識。

4.3 問題收集

總結公眾參與過程中居民提出的問題，分類記錄，形成問題手冊。在意識形態方面，行人自己能意識到自己的主體地位，街道整治不光是物質層面的整治，應該做到以人為本。在空間設計上，應突出區域特色，而不是千街一面。在管理機制上，街道環境應有相應的長效管理機制，并嚴格執行。在實施效果上，規劃與施工之間還存在較大差距，施工周期慢，短期改造效果不明顯。導則編制團隊與政府相關部門按月為周期進行討論研究，整理分析問題并提出解決對策，形成專題研究報告。

4.4 《豐臺導則》完善與修改

針對導則中圖示語言過于專業，較難理解的問題，進行形式上的轉變，使其更加精簡，保證各類人群都可以順暢地閱讀和理解導則。采用小故事對話、漫畫的形式，對專業名詞進行解釋說明，通俗易懂，增加閱讀的趣味性(圖15)。將成果整理成不同版本，如《上海15分鐘社區生活圈規劃導則(試行)》分為專業版和公眾版進行發布和公示，專業版供規劃管理部門和規劃師使用，公眾版由街道和社區發放，供老百姓翻閱[9]。

圖15 導則的漫畫版改編

5 結論

1)梳理國內外街道設計導則中的公眾參與研究進展，通過對比與分析街道設計導則在內容編制和實際運用中的公眾參與做法，得出目前街道設計導則公眾參與的4種實際情況和存在的問題。

2)將公眾參與引入導則評估過程中，參考公眾參與需求和評估實際情況，構建評估體系。提出公眾參與導則評估的一般性目標、原則、模式方法，提出公眾參與的導則評估需要積極的引導啟發、有效的公眾參與和完善的監督管理，確定規劃設計人員、社會公眾、政府機構的責任與分工。

3)細化公眾參與階梯理論中的公眾參與方式，運用8種公眾參與的基本方式，在循序漸進的過程中引導公眾真正參與其中，使他們形成規劃思維模式并建立自主價值觀。

本文結合豐臺導則評估實際情況進行一系列探索，創新街道設計導則評估方法，希望政府機構、規劃設計人員、社會公眾、行業專家、當地居民打破障礙，齊心協力，在以后街道設計導則評估中積極開展公眾參與，推動街區更新工作向前發展。