地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的減稅降費政策效應(yīng)分析

孫慧玲 章力丹

摘? ?要：減稅降費政策既是一種積極的財政政策，又是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“降成本”的關(guān)鍵內(nèi)容，更是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。從稅費體系、財政制度改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，研究減稅降費政策對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要的理論和現(xiàn)實意義。通過以哈爾濱市為例，以現(xiàn)行減稅降費政策內(nèi)容為基礎(chǔ)，以降低企業(yè)生產(chǎn)成本、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、增強(qiáng)地方財力為目標(biāo)，釋析減稅降費政策對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響效應(yīng)，以期為政府部門決策提供參考。

關(guān)鍵詞：地方經(jīng)濟(jì);減稅;產(chǎn)業(yè)

中圖分類號：F207? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）35-0133-03

一、減稅降費政策的科學(xué)內(nèi)涵

（一）減稅降費政策問題的提出

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和刺激政策消化期“三期”疊加，經(jīng)濟(jì)下行壓力巨大。2015年國務(wù)院常務(wù)會議首次確立了減稅降費政策，實質(zhì)上是用政府收入的“減法”換取企業(yè)效益的“加法”和市場活力的“乘法”，目前已連續(xù)6年在中央經(jīng)濟(jì)工作會議上提出，被認(rèn)為是在經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變過程中繼續(xù)創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，確保經(jīng)濟(jì)運行在合理區(qū)間的主要政策舉措。減稅政策自出臺以來，經(jīng)歷了“結(jié)構(gòu)性減稅”、“定向減稅”到“普惠性減稅和結(jié)構(gòu)性減稅并舉”的發(fā)展過程。

減稅降費政策作為黨中央和國務(wù)院的重大戰(zhàn)略決策部署，近年來取得了顯著的成效。2017年和2018年全國減稅降費額分別高達(dá)1萬億元和1.3萬億元，特別是2019年在實施更大規(guī)模減稅降費政策的背景下，全國全年累計減輕企業(yè)稅收和社保繳費負(fù)擔(dān)2.36萬億元，2020年更是超過2.5萬億元。短期看直接降低了企業(yè)的經(jīng)營成本激發(fā)了企業(yè)活力、拉動了居民的投資和消費需求、促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級等;長期看對加快財政制度法治化、理順央地財政分配關(guān)系、涵養(yǎng)地方稅源、規(guī)范稅費管理和優(yōu)化營商環(huán)境等方面都有著積極的現(xiàn)實意義。

中國面臨國際多邊貿(mào)易體系改革、中美貿(mào)易摩擦等不確定性，打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧和污染防治等重要戰(zhàn)略任務(wù)，加之新冠肺炎疫情的影響，致使社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著前所未有的沖擊。對此，國家和各級地方政府相繼出臺了一系列的減稅降費政策，旨在推動企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、恢復(fù)社會生活秩序、保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行。哈爾濱市積極貫徹落實國家和黑龍江省的各項減稅降費政策措施，并結(jié)合市情出臺了《關(guān)于支持民營經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》，采取了民營和小微企業(yè)首貸培植行動等舉措，助力經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定向好發(fā)展。

（二）減稅降費政策的主要內(nèi)容

減稅降費包括稅收減免和取消或停征行政事業(yè)性收費。減稅降費政策是指國家為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而制定的稅收減免和非稅減征的系列優(yōu)惠措施。其中，稅收減免是指由稅制改革或制度性安排而確立的減稅和免稅政策，可分為稅制性減稅和政策性減稅，前者包括各稅種的減免稅和稅前扣除等，后者是指對特定經(jīng)濟(jì)行為或特定納稅人實行照顧性或激勵性政策而給予的減免稅。非稅減征政策主要包括降低政府性基金、社會保險費率和取消行政事業(yè)性收費等。2019年以來，國家及哈爾濱市出臺的減稅降費政策主要有以下方面。

1.減稅政策。例如，2019年起將小規(guī)模納稅人的起征點由3萬元調(diào)至10萬元，將制造業(yè)稅率由16%降至13%，交通運輸業(yè)和建筑業(yè)等行業(yè)分別由10%降至9%。2020年小規(guī)模納稅人的增值稅從3%減到1%。2019年放寬小型微利企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，加大對小型微利企業(yè)減稅力度，例如，對年應(yīng)納稅所得額在0—10萬元的小微企業(yè)計入應(yīng)納稅所得額和實際稅負(fù)率比例由50%和10%分別下調(diào)至25%和5%;2019年起增加子女教育、贍養(yǎng)老人、繼續(xù)教育、住房貸款利息、住房租金、大病醫(yī)療等六項專項附加的扣除;2020年對小微企業(yè)、個體工商戶所得稅繳納延緩至2021年等等。

2.降費政策。例如，自2019年5月起將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例由20%降至16%;合理降低部分參保人員和企業(yè)的社保繳費基數(shù)，以本省城鎮(zhèn)私營和非私營單位就業(yè)人員加權(quán)計算的平均工資，核定社保個人繳費基數(shù)上下限。2020年主要實施減輕企業(yè)社會保險費負(fù)擔(dān)政策，即階段性減免企業(yè)養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險單位繳費，減征基本醫(yī)療保險費，降低企業(yè)用工成本、增強(qiáng)其復(fù)工復(fù)產(chǎn)信心;對中小微企業(yè)實施免征養(yǎng)老、失業(yè)和工傷保險單位繳費政策;暫免征收民航發(fā)展基金、港口建設(shè)費;減半收取鐵路保價和貨車滯留等費用等。

二、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體狀況

（一）地方經(jīng)濟(jì)總量情況

2014—2019年我國地方經(jīng)濟(jì)總量分別由644 380.2億元升至988 528.9億元，增速由8.4%降至6.4%。地方層面以哈爾濱市為例，2019年GDP為5 249.40億元，在全國副省級城市中列第15位（深圳市列第1位，GDP 總值26 927.09億元），大約為深圳市的0.19倍，同比增長4.4%（列第13位）;2017—2019年GDP年均值5 968.30億元（列第13位），年均增速5.4%（列第14位）;2019年哈爾濱市城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民可支配收入分別為40 007元和18 238元，分別同比增長5.8%和7.7%，①人民生活水平和生活質(zhì)量得到了較大的提升。

（二）三次產(chǎn)業(yè)總值情況

2014—2019年我國三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值均呈逐年上升趨勢，如三產(chǎn)產(chǎn)值分別由2014年的53 028.1億元、261 956.1億元、277979.1億元升至2019年的64 734億元、366 000.9億元、469 574.6億元，年均增長率分別為3.56%、5.86%和8.02%。地方層面以哈爾濱市為例，2014—2019年，第一、二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值分別由2014年的626.5億元和1 784億元降至2019年的569.5億元和1 127.3億元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值由2014年的2 929.5億元升至2019年的3 552.6億元，從三產(chǎn)產(chǎn)值變化趨勢狀況看，哈爾濱市一二產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力和后勁明顯不足，三產(chǎn)雖呈上升趨勢但增速較為緩慢。

（三）需求總值情況

2014—2019年我國最終消費支出和資本形成總額均呈逐年增長趨勢，其總額分別由338 031億元和294 906億元升至551 495億元和428 628億元;貨物和服務(wù)凈出口呈波動態(tài)勢，尤其是2018年降幅（51.61%）最大。哈爾濱市三大需求總值變化趨勢總體上與全國一致，其中，2014—2017年最終消費支出由2 128.6億元升至2 681.9億元，貨物和服務(wù)凈出口總值由68.08億元降至33.53億元;資本形成總額總體呈上升趨勢（由2014年的3 205.6億元升至2017年的3 568.6億元），但有一定的波動，這反映出國際環(huán)境復(fù)雜多變對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了一定的沖擊。

（四）地方財政收支情況

2014—2019年我國地方財政收入和財政支出均呈逐年上升趨勢，分別由2014年的75 876.58億元和12 9215.49億元升至2019年101 080.61億元和203 743.22億元，年均增長率分別為5.9%和9.54%。這與我國大規(guī)模實施減稅降費政策和地方基本公共服務(wù)均等化水平提升密切相關(guān)。以哈爾濱市為例，財政收入由2014年的423.5億元降至2019年的370.9億元，財政支出由2014年的740.1億元升至2019年的1 101.1億元，財政赤字由316.6億元增至730.8億元，反映出在減稅降費政策規(guī)模空前擴(kuò)大的背景下，財政收不抵支狀況突顯，政策對經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵效應(yīng)較差。

三、地方經(jīng)濟(jì)減稅降費的效應(yīng)

（一）地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展減稅減費政策的直接效應(yīng)

1.降低企業(yè)成本和激發(fā)企業(yè)活力

減稅降費政策是積極性財政政策的“重手拳”，是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力的“關(guān)鍵招”。2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出：“要鞏固和拓展減稅降費成效”“減稅降費政策措施要落地生根，讓企業(yè)輕裝上陣”等重要部署，凸顯出黨中央、國務(wù)院對減稅降費工作的高度重視。如2020年前三季度全國累計新增減稅降費20 924億元，減稅力度前所未有。以哈爾濱市為例，2020年前三季度累計減免稅費86.5億元，其中落實2019和2020年的減稅降費政策分別累計減免稅費22.6億元和63.9億元，助力全省的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。例如，哈藥集團(tuán)疫情期間累計減免稅費1.8億元，有效緩解了企業(yè)資金壓力;黑龍江建龍鋼鐵公司在制造業(yè)稅率由16%降至13%的政策背景下預(yù)計每年將節(jié)省增值稅款約3 700萬元，這些資金將會極大提高企業(yè)的發(fā)展質(zhì)量，進(jìn)而回報政府的支持與鼓勵。

2.減輕稅負(fù)拉動投資和消費需求

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，增長方式由速度型粗放增長向效率型集約增長轉(zhuǎn)變，但經(jīng)濟(jì)下行壓力巨大，企業(yè)尤其是中小微企業(yè)和產(chǎn)能過剩企業(yè)經(jīng)營困難。減稅降費政策直接降低了企業(yè)負(fù)擔(dān)，激發(fā)了各類企業(yè)的活力。例如，2019年全國累計減稅降費2.36萬億元，約占GDP的2.39%，企業(yè)特別是制造業(yè)和小微企業(yè)稅負(fù)的降低有力拉動了消費、投資和就業(yè)的增長。以哈爾濱市為例，系列減稅降費措施的出臺直接增強(qiáng)了企業(yè)生存和擴(kuò)大再生產(chǎn)能力，改善了居民生活條件，拉動了投資和消費需求。例如，2019年減稅降費超過110億元，其中增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅三大稅的稅負(fù)分別同比降低3.9%、4.0%和26.9%，城鎮(zhèn)和農(nóng)村人均生活消費支出同比增長6.9%和7.5%，固定資產(chǎn)投資同比增長7.3%，社會消費品零售總額同比增長5.6%。

3.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和帶動產(chǎn)業(yè)升級

目前，受全球經(jīng)濟(jì)波動、外部市場沖擊、人口紅利消退、產(chǎn)業(yè)內(nèi)部同質(zhì)化嚴(yán)重等國內(nèi)外環(huán)境的影響，各類企業(yè)發(fā)展都面臨瓶頸，只有加快實現(xiàn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級才能有效應(yīng)對復(fù)雜多變的環(huán)境，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。減稅降費政策加大對高新技術(shù)企業(yè)、小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策力度，為企業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供了重要的政策保障和強(qiáng)大動力。以哈爾濱市為例，2019年全年高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值分別增長5.7%和7.6%，服務(wù)業(yè)貢獻(xiàn)率超過75%，成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的決定性力量;市重點產(chǎn)業(yè)項目開復(fù)工249個，完成投資264.4億元，牽頭推進(jìn)省百大項目完成投資164.6億元。此外，以提升價值鏈為切入點發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、以數(shù)字經(jīng)濟(jì)牽動工業(yè)強(qiáng)市、以消費需求為靶向全面釋放文旅體融合發(fā)展?jié)撃埽?gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

（二）地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展減稅降費政策的間接效應(yīng)

1.理順中央與地方財政分配關(guān)系

隨著更大規(guī)模減稅降費政策的深入推進(jìn)，地方財政吃緊，財政可持續(xù)性面臨巨大挑戰(zhàn)。例如，2019年我國31個省市自治區(qū)中一般公共預(yù)算收入總額均低于一般公共預(yù)算支出總額，加之分稅制財政管理體制改革帶來的“財權(quán)上移，事權(quán)下劃”，地方政府承擔(dān)環(huán)保、教育、養(yǎng)老等多項支出，使得地方的財政收支矛盾更加突出。為此，2019年國務(wù)院發(fā)布《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，提出了未來一個時期改革創(chuàng)新財稅管理體制的總體思路，如采取保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定，調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制、后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方等措施，為理順中央與地方財政分配關(guān)系奠定了重要的基礎(chǔ)。從一定意義來講，減稅降費政策的大規(guī)模實施對深化財稅體制改革，理順央地間財政分配關(guān)系起到了關(guān)鍵的助推作用。

2.涵養(yǎng)地方企業(yè)和培育地方稅源

減稅降費政策主要是通過稅收減免、加計扣除、提高起征點等舉措讓企業(yè)和個人納稅人共享減稅降費政策紅利，短期看對我國財政收入的穩(wěn)定增長和可持續(xù)性造成了一定影響，但長期看通過直接降低企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)，逐步實現(xiàn)了“放水養(yǎng)魚”的效果，有助于地方稅收乃至財政收入的長期增收。根據(jù)財政部門統(tǒng)計，減稅降費可拉動當(dāng)年GDP增長0.8個百分點，拉動固定資產(chǎn)投資增長0.5個百分點、社會消費品零售總額增長1.1個百分點，對我國實現(xiàn)2019年6.1%的GDP增長率，減稅降費政策做出了重要貢獻(xiàn)。以哈爾濱市為例，2019年全年社會消費品零售總額同比增長5.6%，規(guī)模以上高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值增長5.7%，規(guī)模以上工業(yè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值同比增長7.6%，這離不開降稅降費政策對民營經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)的扶持與激勵。

3.規(guī)范稅費管理和優(yōu)化營商環(huán)境

為更大規(guī)模減稅降費政策的有效實施與落地，除要重視政府和稅務(wù)等部門的有力推動外，更要警惕各種巧立名目的違規(guī)亂收費、變相漲價收費等問題，要與非稅收入有本質(zhì)差別，否則將會影響減稅降費政策的效果。但也間接促進(jìn)了稅費管理的規(guī)范和營商環(huán)境的優(yōu)化。例如，某地政府為規(guī)范稅費管理推出的新辦企業(yè)24小時全程智能審核，審核時間由2小時縮短為10分鐘，提高了辦稅效率;世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告2020》中，2019年中國營商環(huán)境全球排名由46位升至31位，其中納稅服務(wù)指標(biāo)提升9位。以哈爾濱市為例，重點推廣“一顆公章管審批”等新模式，推動“辦事不求人”長效化機(jī)制，如將稅務(wù)注銷登記公告時間適時由45天壓縮至20天，并入選信貸指標(biāo)典型案例在全國范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。

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