新《檔案法》實施背景下檔案法規體系建設的困境與出路

王琦

摘 要：新《檔案法》實施背景下，與舊《檔案法》相配套的檔案法規體系面臨著過時的危險，亟待全面修改。新《檔案法》的內容存在十大亮點，我們要從堅持黨對檔案工作的領導、推進國家治理體系和能力現代化、改進檔案管理工作等方面來把握其實施意義。現有檔案法規的制定程序缺乏專家論證，科學性不強；部分內容與新《檔案法》沖突，體系性不強；法規與上位法及彼此之間高度重復，未凸顯地方特色，針對性和可操作性不強。因此，我國應當從整體上完善檔案法規體系。具體路徑包括各地區在修訂檔案法規時，對檔案法規草案進行專家論證，必要時委托第三方起草，提升檔案法規立法的科學性；通過立法后評估、定期清理和備案審查，增強檔案法規立法的體系性；在檔案法規立法過程中廣泛聽取社會意見，凸顯地方特色。

關鍵詞：新《檔案法》；檔案法規；檔案法規體系；檔案管理

分類號：G271.3

The Dilemma and Outlet of the Construction of the Archives Law System under the Background of the Implementation of the New Archives Law

Wang Qi

（School of Law of Nanjing Normal University， Nanjing， Jiangsu， 210023）

Abstract：Under the background of the implementation of the new archives law， the archives legal system supporting the old archives law is facing the danger of being outdated and needs to be comprehensively revised. There are ten highlights in the content of the new archives law. We must grasp the significance of its implementation in terms of upholding the partys leadership over archives work， advancing the modernization of the national governance system and capabilities， and improving archive management.The procedures for formulating existing archives laws and regulations lack expert argumentation and are not scientifically strong； part of the content conflicts with the new Archives Law， and the system is not strong； the legislation and the upper law are highly overlapping with each other， without highlighting local characteristics， pertinence and harmony. The operability is not strong. Therefore， our country should improve the file law system as a whole. The specific path includes： when each region revises the archives regulations， conduct expert demonstrations on the drafts of the archives regulations， entrust a third party to draft when necessary， and enhance the scientificity of the archives regulations and legislation； strengthen the archives regulations through post-legislative evaluation， regular cleaning and filing review work Legislation is systematic； in the process of legislation on archives laws and regulations， opinions from the society are widely listened to， highlighting local characteristics.

Keywords：New Archives Law；Archives Regulations；Archives Regulation System；Archives Management

1 引言

檔案管理工作的開展需要法律制度的保障。習近平總書記（時任浙江省委書記）在2003年會見國家檔案局檔案行政執法檢查組一行時就指出：“進一步加強檔案法制建設”。[1]黨的十八屆四中全會提出“全面推進依法治國”的戰略目標，檔案管理工作作為建設社會主義現代化國家的重要工作，需要落實“依法治檔”的目標。為更好地實現這一目標，我國于2020年修訂了《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》）。新《檔案法》自2021年1月1日起正式施行，它的順利實施需要有配套的檔案法規體系予以保障。

從與舊《檔案法》相配套的現有檔案法規體系來看，目前我國出臺最早的一部檔案管理法規是在1995年1月1日由濟南市人大常委會頒布實施的《濟南市行政村檔案管理辦法》，距今已有26年。在新《檔案法》實施背景下，與舊《檔案法》相配套的檔案法規體系面臨過時的現實危險，亟待全面修改。檔案法規體系是指由不同表現形式和效力等級的規范性文件組成的，相互之間有機聯系、協調統一的規范體系。[2]因此，在新《檔案法》實施背景下，為了提升檔案法規體系的科學性、體系性、針對性和可操作性，我們需要從整體上對檔案法規體系進行完善。文章通過闡述新《檔案法》的主要亮點和實施意義，把握新《檔案法》實施背景下檔案法規體系建設的現實困境，進而提出優化檔案法規體系的路徑，以求拋磚引玉之效。

2 新《檔案法》的主要亮點和實施意義

新《檔案法》的內容存在諸多亮點，在信息化的時代要求指引下，也體現了其呼應這一要求的鮮明特色。在全面推進依法治國的背景下，我國對《檔案法》進行了重大修改，這是落實依法治檔目標的體現。新《檔案法》將于2021年1月1日起正式施行，因此我們需要把握新《檔案法》實施的重要意義。

2.1 新《檔案法》的主要亮點

新《檔案法》是在中國特色社會主義進入新時代以后修訂并頒布的，其內容存在許多亮點。筆者認為主要可以分為以下十個方面。

一是理順了檔案工作中的黨政關系，舊《檔案法》規定政府要加強對檔案工作的領導，新《檔案法》明確規定了黨對檔案工作的領導，這有利于理順檔案工作中的黨政關系，保障檔案工作的順利展開。

二是擴大了檔案收集的范圍，新《檔案法》將檔案的來源擴大為“經濟、政治、文化、社會、生態文明、軍事、外事、科技等方面活動”，體現了我國“五位一體”的總體布局，并新增“從事檔案收集、整理、保護、利用及其監督管理活動，適用本法”的規定。

三是新增了檔案利用權利意識的有關規定。舊《檔案法》只強調“一切國家機關、武裝力量、政黨、團體、企業事業單位和公民都有保護檔案的義務”，新《檔案法》增加了“享有依法利用檔案的權利”方面內容。

四是優化了檔案工作人才培養和隊伍建設，新《檔案法》規定“提高檔案工作人員業務素質，檔案專業人員可以按照國家有關規定評定專業技術職稱”。這增強了檔案工作人才培養和隊伍建設的制度保障，有利于檔案事業的長期穩定有序發展。

五是明確了檔案管理工作的具體規定，新《檔案法》第三章從建立檔案工作責任制和歸檔范圍、接受和移交檔案、收集檔案、保管檔案、檔案安全工作機制、檔案的保密、檔案的運送出境、對突發事件應對活動相關檔案的研究整理和開發利用等方面對舊《檔案法》作出了重大修改。這可提升我國檔案管理工作的可操作性和現實針對性。

六是完善了檔案的利用和公布。新《檔案法》將舊《檔案法》中的向社會開放的檔案形成時間由“三十年”改為“二十五年”；明確了檔案館應定期公布開放檔案的目錄，提高服務水平，積極為檔案的利用創造條件，簡化手續，提供便利；增加了單位和個人因檔案館不按規定開放的救濟方式；規定了開放審核的責任主體；鼓勵檔案館應開發利用館藏檔案，開展專題展覽、公益講座、媒體宣傳等活動。這些舉措都將有利于提升檔案服務的便利性和擴大其覆蓋面。

七是進一步推動了檔案的信息化建設。新《檔案法》通過專章規定了檔案信息化建設，這是舊《檔案法》中沒有的內容。新《檔案法》規定了各級人民政府、檔案館、機關、團體、企業事業單位以及其他組織推進檔案信息化建設的任務；明確了電子檔案的特征和效力；規范了檔案館對電子檔案的收集、接受、保管和提供利用，認為有條件的檔案館應當建設數字檔案館；明確了國家要推進檔案信息資源共享服務平臺建設，推動檔案數字資源跨區域、跨部門共享利用。筆者認為，檔案的信息化建設改革將有利于檔案管理工作的現代化，新《檔案法》為這項改革提供了堅實的法制保障。

八是強化了檔案的監督檢查。新《檔案法》通過專章規定了檔案的監督檢查問題，這是舊《檔案法》所缺失的。新《檔案法》規定了“檔案主管部門依照法律、行政法規有關檔案管理的規定，可以對檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織的法定情況進行檢查”；檢查的方式以及有關單位和個人的配合義務；單位存在檔案安全隱患的處理方式、限期整改、單位和個人舉報權利及處理、開展監督檢查工作的法定職權和程序等。這些舉措都將維護新《檔案法》的嚴肅性和權威性，保障其順利實施。

九是完善了《檔案法》中的法律責任問題。新《檔案法》擴大了單位或者個人違法行為所含范圍，即增加了“不按規定歸檔或者不按期移交檔案，被責令改正而拒不改正的；不按規定向社會開放、提供利用檔案的”這兩種情況；增加了“罰款”這一處罰方式，并明確和細化了處罰幅度。這些立法內容的改變都將有利于落實檔案管理工作中各方主體的法律責任。

十是增加了“附則”部分。舊《檔案法》缺失附則部分，新《檔案法》予以完善。這個轉變充分體現了我國立法技術的日益嫻熟，立法文本的規范性不斷增強。

2.2 新《檔案法》實施的意義

1996年第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議對《檔案法》進行了修改，但距今已經25年了，因此可稱為舊《檔案法》。2021年正式施行的新《檔案法》是在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，為貫徹落實習近平總書記關于做好新時代檔案工作的重要指示和黨中央決策部署，對舊《檔案法》內容的一次全面修改。

我們欲認識新《檔案法》實施的意義，首先應當把握堅持黨的領導在檔案工作中的重要意義。新《檔案法》第3條規定：“堅持中國共產黨對檔案工作的領導”。這是對舊《檔案法》內容的一個重大修改。中國革命和社會主義國家建設的偉大實踐過程，樹立了中國共產黨不可撼動的政治權威和領導地位?！皥猿种袊伯a黨的領導”作為我國《憲法》序言及總綱規定的一項基本原則，必須長期堅持不斷完善。黨的十九大報告指出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。[3]因此，我們應當明確，在檔案工作中堅持黨的領導具有現實必然性。

其次，新《檔案法》的實施是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，我們要以檔案工作的信息化、現代化助推國家治理體系和治理能力現代化。新《檔案法》在總則部分第1條新增了“提高檔案信息化建設水平，推進國家治理體系和治理能力現代化”這一重要內容，第2條在檔案的范圍方面增加了“社會、生態文明、軍事等活動”，第3條新增“確保檔案事業發展與國民經濟和社會發展水平相適應”。這些規定都是落實國家治理體系和治理能力現代化目標的重要體現。

最后，新《檔案法》的實施是增強檔案意識、進一步優化檔案管理工作的重要抓手。新《檔案法》通過規定國家鼓勵和支持檔案科學研究和技術創新；采取措施，加強檔案宣傳教育，增強全社會檔案意識；鼓勵和支持在檔案領域開展國際交流與合作；鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展等，可以增強國民的檔案意識，改進檔案管理工作。

3新《檔案法》實施背景下檔案法規體系建設的困境

新《檔案法》實施背景下檔案法規體系建設存在著現實困境，具體可分為三個方面。從制定程序來看，其缺乏專家論證，科學性不強；從立法內容來看，其與新《檔案法》沖突，體系性不強；從地方特色來看，其針對性和可操作性不強。

3.1 檔案法規的制定程序缺乏專家論證，科學性不強

正如上文所指出，現有檔案法規的制定時間較為久遠，當時的檔案法規立法主要是由地方人大法制工作委員會制定的，或者是由行政機關的相關職能部門（主要是地方政府的法制辦公室）起草，送交地方人大審查并通過的。這種檔案法規的立法是由國家機關起草、制定并頒布施行的，沒有充分聽取和采納專家的意見，不符合正當程序原則的要求，檔案法規立法工作作為一項專業性較強的工作，其科學性的有效保障有賴于專家論證的理論支撐作用。

可以說，在立法過程中讓專家參與法規草案的必要性和可行性論證，是實現科學立法的基本路徑，也是我國開展立法體制機制改革的重要抓手。黨的十八屆四中全會提出“探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制”。[4]我們在檔案法規起草的過程中，通過專家論證這一路徑，既能夠利用專家的專業理論知識，為提升法規草案的科學性提供智力支持；又能夠讓專家提供社會公共法律服務，讓專家承擔起相應的社會責任。

3.2 檔案法規的內容與新《檔案法》沖突，體系性不強

首先是檔案法規的內容與新《檔案法》沖突。立法要體現時代性，檔案法規的內容應當契合時代需要。習近平總書記高度重視立法的時代性問題，曾多次強調“法律要隨著實踐發展而發展。”[5]“形勢在發展，時代在前進，法律體系必須隨著時代發展而不斷發展?！盵6]據筆者觀察，現行檔案法規體系的部分內容已經與新《檔案法》存在沖突之處，無法契合實踐需要和時代發展。例如，《唐山市檔案工作管理辦法》第12條的規定，就違背了其上位法《河北省檔案工作條例》，同時也違反了《立法法》第72條的規定。[7]這種現狀與長期未修訂檔案法規是分不開的。有學者經過實證分析后指出，從數量上來看，修訂過檔案法規的地區要比從未修訂檔案法規的地區少得多。[8]由此可見，部分檔案法規長期未被修訂，沒有做到與時俱進，因而在內容上自然與新《檔案法》存在沖突之處，應當予以修改和完善。

其次是檔案法規的體系性不強。這是檔案法規的內容與新《檔案法》沖突所造成的一個現實結果。筆者認為，現有檔案法規的體系性不強，無法為新《檔案法》的實施提供現實保障。檔案法規體系應當是一個相互之間有機聯系、協調統一的規范體系。目前的檔案法規體系，既存在已有的檔案法規與上位法沖突的問題，也存在著新《檔案法》在實施中與舊法規間有機銜接的問題。

3.3 檔案法規立法未凸顯地方特色，針對性和可操作性不強

首先，檔案法規立法的地方特色未被凸顯。盡管地方立法機關往往在檔案法規的第1條就載明“結合我?。ㄊ校嶋H，制定本條例（辦法）”，但幾乎所有地方的檔案法規的內容都是與上位法及彼此之間高度重復，沒有凸顯出自己的地方特色。正如有學者指出：“除少數地區外， 包括個別民族自治區在內， 完全可以把法規內容相互進行置換”。[9]這個問題將導致我國在處理和解決具有鮮明地方特色的地區（尤其是少數民族地區）的檔案事務、開展檔案工作時，這種千篇一律的檔案法規的現實針對性和可操作性較弱，無法有效解決現實問題，影響了檔案法規的實效，進而貶損了《檔案法》的權威性。

檔案法規的內容存在著與上位法及彼此之間高度重復的問題。筆者在觀察現有的檔案法規體系時發現，檔案法規內容與上位法及彼此之間具有極大的相似性，有的條文甚至只是把地名改過來而已。無論是檔案法規文本中的立法主旨、效力范圍、檔案管理體制；還是檔案機構的設置和職責、工作人員的任職條件；抑或檔案的移交、開放利用和公布；甚至違法行為表現以及法律責任承擔等各個方面的內容，都與上位法及彼此之間存在著“雷同”的現象。當然，檔案法規也不完全是對上位法的照搬照抄，正如有學者所說：“檔案法規的條款內容比之《檔案法》，相對明確具體，實用性和可操作性略強”。[10]筆者在文章中指出現行檔案法規內容中所存在的這個問題，并不在于批評地方立法機關，只是為了節約寶貴的立法資源，建議更好地凸顯檔案法規立法的地方特色。

其次，檔案法規立法的針對性和可操作性不強。現有檔案法規的內容偏向原則化，模糊性較強，沒有具體的操作規定。例如《浙江省實施<檔案法>辦法》《河南省檔案管理條例》《貴州省檔案條例》等檔案法規都沒有規定違法行為的具體罰款數額，這必然給檔案執法工作帶來相當大的難度。此外，大多數做了具體罰款數額規定的檔案法規，罰款的數額也可以在一個較大的范圍內由執法人員自由裁量，這就有可能造成檔案管理工作執法的隨意性，影響執法的公正性?？上驳氖?，新《檔案法》增加了“罰款”這一處罰方式，并明確和細化了處罰幅度。因此，在新《檔案法》實施背景下，完善檔案法規體系時應當將這些針對性和可操作性不強的規定通通予以具體化。

4新《檔案法》實施背景下優化檔案法規體系的路徑

檔案法規體系存在著諸多方面的不足，因此在新《檔案法》實施背景下需要從整體上進行優化和完善。具體包含提升檔案法規立法的科學性、增強檔案法規立法的體系性，以及凸顯檔案法規立法的地方特色三個方面。

4.1 提升檔案法規立法的科學性

我國地方立法機關可以在檔案法規立法前對草案進行專家論證，必要時委托第三方起草，從而提升檔案法規立法的科學性。

首先，為了提升檔案法規立法的科學性，地方立法機關可以對檔案法規的草案進行專家論證。從理論上來看，專家對檔案法規草案的必要性和可行性論證都能提供相應的理論支撐，既能夠有助于立法機關準確把握立法階段的重點、難點問題，也能夠促進檔案法規出臺后的順利實施。還有學者指出：“專家對于法規草案的字斟句酌能夠確保法律表意清晰、邏輯順暢、效力鮮明”。[11]從實踐中來看，立法機關經常把專家的立法建議稿確定為某一個方面和領域的法律制度中最直接和有效的參考依據。因此，檔案法規立法工作作為一項專業性較強的工作，其科學性的有效保障有賴于專家論證的理論支撐作用。

地方立法機關在檔案法規的立法過程中應當實現“開門立法”，擴大專家對檔案法規立法工作的參與度。其一，檔案法規立法的起草程序絕對不能采取“閉門造車”的方式。其二，立法的科學性要求在檔案法規立法過程中應當汲取專家的智慧。其三，讓專家參與檔案法規的立法過程，是其實現政治參與的基本途徑。因此我國應當健全和完善專家參與檔案法規立法工作的機制，讓他們參與到檔案法規立法的立項、起草、論證、調研等各個環節，通過線上、線下相結合的平臺建設，廣泛征求專家的意見，并及時反饋立法機關評審結果，充分保障專家參與檔案法規立法工作的全過程?？梢猿浞治{高校、科研院所中長期從事檔案立法或管理工作的專家學者，組建起一個檔案法規立法的科研團隊。對此，地方立法機關要提供經費、場所等物質保障和聘書、榮譽稱號等精神獎勵，發揮檔案法規立法專家的“智庫”作用，保證他們長期、持續、穩定地參與檔案法規的立法工作，充分體現其社會服務職能，進而提升檔案法規立法的科學性，從內容上完善了檔案法規體系。

其次，地方立法機關在必要時可以委托第三方起草檔案法規草案。黨的十八屆四中全會提出“探索委托第三方起草法律法規草案”。[12]委托第三方起草檔案法規草案，具有諸多優勢。例如，可以體現第三方主體的專業性、發揮第三方主體的主導作用，以及保持第三方的中立立場等。[13]委托第三方起草檔案法規草案可以通過公開招標的形式來進行，這也是有效防止利益輸送和地方保護立法的一種方式。

采取公開招標的形式委托第三方起草檔案法規草案與以往的法工委組織起草方式相比，具有顯著優勢。具體來看，一是向社會招標，可以集思廣益，拓寬視野，提高檔案法規內容的科學性；二是實現機會公平，防止立法機關通過內部交易實行利益變現和權力尋租，減少腐敗風險；三是可以推進檔案法規立法的民主化建設，拓展社會各方有序參與立法工作的途徑和方式。具體到檔案法規的立法工作來看，立法程序越透明，越能實現社會各方力量的廣泛參與，多方主體的意志和利益越能得到集中體現，檔案法規體系的內容也就越趨向科學化和民主化。

4.2 增強檔案法規立法的體系性

檔案法規并不是出臺后就“萬事大吉”了，我們在檔案法規立法后要進一步進行優化，使其與時俱進，以增強檔案法規立法的體系性。具體可包括立法后的及時評估、過時法規的定期清理以及法規的備案審查。

首先是檔案法規立法后的及時評估。在檔案法規出臺和實施以后，地方立法機關應當根據立法目的、上位法變動情況，結合當地的經濟社會發展情況，對立法質量和實施效果等進行全面調研和整體評估，為修改、廢止法規提供合理依據，并提出意見和建議。有的地區已經對檔案法規進行了立法后評估，例如云南省人大常委會法制工作委員會于2015年就對《云南省檔案條例》進行了立法后評估。[14]在新《檔案法》實施背景下，以前的檔案法規必然要隨著新《檔案法》的出臺而修訂。因此，各地立法機關應當從合法性、合理性、協調性、技術性、可操作性和實效性等各方面，迅速開展對當地檔案法規的評估工作，并提出相應修改和廢止的意見和建議，切實配合和保障新《檔案法》的實施。

其次是過時檔案法規的定期清理。法律清理是指立法機關根據法律的變動情況，按照一定的原則和標準，對一定時期和范圍內的法律和規范性文件進行審查，并提出關于相關文件的修改和廢止意見。[15]在新《檔案法》實施背景下，地方立法機關應當加快對過時檔案法規的清理工作，保障檔案法規的體系性和協調性。從實踐中來看，國家檔案局已經多次廢止了與《檔案法》相抵觸或自行失效的有關檔案工作的法規，但法規與上位法、法規之間不統一和不協調的問題仍未徹底解決。例如上文所提到的《唐山市檔案工作管理辦法》等過時的檔案法規必須得到盡快的清理。過時檔案法規的定期清理是健全和完善檔案法規體系的前提所在，是發揮檔案法規體系作用的重要基礎，是提升檔案法規體系質量的基本途徑，是增強新《檔案法》實施效果的必然舉措。

最后是檔案法規的備案審查。對檔案法規開展備案審查工作可以增強檔案法規立法的體系性。黨的十八屆四中全會提出應“把所有規范性文件納入備案審查范圍?！盵16]根據《立法法》第98條的規定，檔案法規的備案審查工作程序應當是：國家檔案局制定的《<檔案法>實施辦法》報國務院備案，省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定的檔案法規，報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會制定的檔案法規，由省、自治區的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；自治州、自治縣的人民代表大會制定的關于檔案管理的自治條例和單行條例，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；關于檔案管理的自治條例、單行條例報相應機關備案時，應當說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況。

4.3 凸顯檔案法規立法的地方特色

地方立法機關在檔案法規立法過程中應當廣泛聽取社會意見，關注地方特殊性。我國現行的檔案法規立法在內容上基本大同小異，但我國幅員遼闊、民族眾多，各個地區存在著不同的風土人情，因此檔案法規立法應當凸顯其地方特色，反對千篇一律。檔案法規的立法要能體現當地的經濟發展水平、自然資源優勢、人文歷史傳統、社會法治環境、地方風俗民情等，應當符合本地實際情況。這樣的檔案法規在當地才會具有現實針對性和可操作性，獲得更高的認可度，從而有利于法規的實施。因此，在新《檔案法》實施背景下，我國各地區在修訂檔案法規時，不能照搬照抄其他地區的法規文本，必須要契合當地的經濟社會發展情況，把握亟待解決的核心問題。例如，新疆、內蒙古、廣西、寧夏、西藏等少數民族地區應當更多地關注民族檔案的管理問題；北京、南京、西安、蘇州、洛陽等歷史文化名城應該更加重視歷史文化檔案的管理問題；上海、深圳、廈門等經濟發達城市應當廣泛地搜集和整理經濟發展檔案的管理問題等，從而凸顯檔案法規立法的地方特色。

5結語

當前，中國特色社會主義進入了新時代，正在推進國家治理體系和治理能力的現代化。隨著經濟社會的發展，全面依法治國的深入推進，檔案管理工作也需要進行信息化和法治化變革。正是在此背景下，我國對《檔案法》進行了全面修改。為了保障新《檔案法》的順利實施，與之相配套的檔案法規體系需要進一步的健全和完善。文章通過闡述新《檔案法》的主要亮點和實施意義，分析了新《檔案法》實施背景下檔案法規體系建設的現實困境，并從增強檔案法規立法的科學性、體系性和地方特色方面探討了檔案法規體系建設的優化路徑。應當注意的是，檔案法規體系的建設不是一蹴而就的，它是一項具有綜合性、復雜性的巨大工程。因此，這一問題還值得學界進一步探討。

*本文系2019年度司法部國家法治與法學理論研究重點項目“內在性視域下法治鄉村的建設路徑研究”（項目編號：19SFB1002）階段性研究成果。

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