政府投資建設項目中的成本控制研究

倪鵬遠

(中國十七冶集團有限公司，安徽 馬鞍山 243000)

改革開放以來，我國國民經濟呈現出穩步增長，政府部門在各行各業的投資項目也是百花齊放，其中，在基礎建設領域和工程建設領域的發展尤其迅猛。觀察各個城市的占地面積變化，可以發現，我國城市化建設的發展趨勢明顯，城市邊緣不斷擴展，城市面積、人口數量的占比不斷增加[1,2]。政府在城市的基礎設施和公共設施上投入了大量的資金，因此，有必要對政府投資項目成本進行細化研究，以促進政府投資項目的合理化應用。

1 政府投資項目成本控制的必要性

如何推進政府投資的合理化、效益化利用是國內外眾多學者的研究重點[3]。我國的建設項目的成本管理與工程造價分析源自上世紀50年代的蘇聯。2001年，我國順利加入世界貿易組織(WTO)，再次促進了我國建設工程成本控制的發展。對于政府為投資者的工程造價活動，政府部門不僅是作為投資者對工程建設項目進行管理，同時作為監督者對工程項目進行監督，以求政府投資效益的最大化[4]。在建設項目的初期，政府一般會委托專業的工程咨詢機構對建設項目進行評估和論證，通過規范的市場價格來控制建設項目的成本價格；在項目進行過程中，政府一般會委托具有專業資質的監理部門對建設項目進行評估，通過對工程施工質量、施工工期進展以及成本控制等方面對建設項目進行監管；在建設項目的后期，政府會委托相關的工程咨詢機構對工程成本進行核算。現階段，政府部門在工程項目中主要側重于各方的管理與協調，淡化了對工程項目的直接管理，這樣可能會導致政府投資項目的資金無法得到充分的發揮。

綜合上述分析可以發現，研究人員提出的先進成本管理理論與控制方法，并沒有很好的應用到政府投資項目的成本控制中去[5,6]，因此，為提高政府投資項目中的成本運營效率，解決政府投資項目中工程成本問題是重中之重。

2 政府投資項目概述

2.1 政府投資建設項目概念

政府投資項目是指政府起主導作用，以滿足公共建設需求為目的，使用國家資產直接進行工程項目建設或者通過融資等方式間接進行工程項目建設的施工項目。政府投資屬性的建設項目，資金來源一般是各級政府部門的財政預算。政府投資項目的建設一般由住建部、交通部、規劃部等專業部門進行籌建，或者通過委托的方式將項目委托給其他具有資質的社會機構來進行組建。政府投資的建設項目一般都是公共建設領域，其目的是為了推動社會經濟發展、滿足人民的居住交通建設要求，或者是處于國防事業的考慮，例如，學校、醫院、人民廣場和政府大樓等一些公益性的建設項目。在建設項目實施過程中， 政府相關部門對建設項目進行直接或者間接的監管。

2.2 政府投資建設項目種類

按照盈利特點、項目用途、資金來源等分類方式，政府投資項目可以分為多個種類。

(1)按盈利特點分類，政府投資建設項目可以分類為盈利性質的項目和非盈利性質的項目。盈利性的建設項目是指具有一定收益的建設項目，比如，電力設備、鐵路交通和港口工程。非盈利性的政府投資項目主要指是一些公益性的社會項目，比如，各級醫院、教育單位和行政單位的辦公場所、人民公園等。這些建設項目不會產生經濟效應，但可以提高人民的生活水平，促進城市的發展。

(2)按照建設項目用途分類，政府投資項目可以分類為基礎性和公益性的工程項目。其中，基礎性工程項目的定義為一些初始投資較大，投資回報期較長的支柱產業或者民生工程，企業或者個人無力單獨承擔，需要政府部門協助的建設項目。公益性工程項目是指人文教育、文化傳播、體育健身等設施，這些主要工程項目具有典型的公益效應，其財務支出一般由政府單獨劃撥。

(3)按照建設項目的資金來源，政府投資建設項目的經費來源可以分為：政府財政資金、國債投資項目、銀行貸款項目及國際援助等項目[7]。除此之外，還包括了公私合營的政企合作項目。

3 成本控制措施

為了對政府投資的建設項目進行合理規劃，控制建設項目的施工成本，應按照項目施工階段對政府控制的建設項目進行成本控制。

3.1 決策階段的成本控制

項目的投資決策是整個項目資金鏈的主要供應來源，占工程項目總成本的0.5%～3%，雖然資金占比較低，但其對整個項目的影響是巨大而深遠的。為了在項目決策階段做好成本控制，應該注意以下方面。

(1)明確和細化項目目標，建立科學的項目決策機制。明確項目目標，比如，整個建設項目的預期投資，投入的建設資金能否達到預期的建設目標等。建設項目的預期目標應切合實際，不宜過高，也不宜過低。過高的建設目標會增加財政投入，其獲得的收益往往達不到預期效果；過低的建設目標會使得建設項目的工程質量達不到預期要求，因此，應該確定合理的建設項目目標。同時，細化的項目目標對于建設項目后期管理也是至關重要的。有了明確的建設項目目標，政府部門后期可以對建設項目進行更加直接的監管，可以直觀了解建設項目的工程進度。

(2)簡化決策流程。政府投資的建設項目，由于涉及國家財政和工程建設單位，期間將會產生大量的審批過程。可以通過將建設項目的施工流程簡化，減少審批手續，縮減決策階段中的審批時間。特別是對于一些民生類、應急工程的審批，需要盡可能縮減項目的審批過程，保證項目快速、可靠的落地。對于政府投資項目的審批過程簡化，政府部門可以協調各方企業，建立統一的辦公室。或者可以充分發揮互聯網的優勢，通過網絡辦公的方式，高效、快速完成建設項目的審批和決策。

3.2 施工階段的成本控制

當政府建設的投資項目已經完成了招投標，進入施工階段時，政府部門可以通過一些管理措施來控制施工階段的成本。

(1)強化施工階段的項目管理任務。作為政府部門，應該充分發揮在施工項目中的主觀能動性，積極協調施工過程中勘察單位、施工單位、材料供應單位、監理單位之間的相互關系，保證建設項目快速、有序的推進；嚴格控制施工過程中的惡意變更問題。部分施工單位，為了獲得施工項目，在項目投標時故意壓低項目標底，在項目施工過程中，會通過惡意變更的方式來增加工作量，以獲得更多的盈利，為此，政府部門應嚴格控制該類問題的發生。

(2)增強主動管理意識。政府在其投資的建設項目中，應該主動擔任管理的職責，定期檢查項目的施工進度和完成情況。對于建設項目的一些關鍵時間節點，應做到心中有數，及時到項目現場進行調研和咨詢。對于項目關鍵部位的施工，可以委托一些具有資質的施工單位，對施工項目進行監理，以保證項目質量。

3.3 竣工階段的成本控制

政府投資的建設項目施工完成后，政府部門應委托具有相應資質的審計單位對工程項目進行審計，以便監督項目施工過程中的資金使用情況，同時為今后的項目成本控制提供經驗。

(1)完善審計機制，合理的審計機制對于建設項目的審計工作影響巨大。政府部門應該與相應的審計單位進行聯合討論，結合工程項目本身的特點，確定合理的審計流程。同時，應注意對審計人員專業技能的培訓，以保證工程建設項目審計的質量和效率。

(2)明確工程量計算原則。在政府投資的建設項目中，經常發生建設單位與施工單位工程量審計算不清楚的情況。作為起主導作用的政府部門，應該堅持：計價統一性原則、計量及時性原則、價格統一性原則、費用可控性原則。

4 結 論

本文詳細闡述了政府投資項目的概念，并從建設項目的盈利特點、項目用途以及資金來源方面分別對政府投資項目進行了分類；結合建設施工項目的流程，從建設項目建設初期、建設項目施工過程中及建設項目審計階段的角度出發，提出了政府在建設項目中進行成本控制的一些措施。