城市更新背景下的控規編制優化分析

胡薇

（佛山市自然資源局南海分局獅山管理所，廣東 佛山528000）

《城鄉規劃法》賦予控制性詳細規劃在我國規劃體系中的法定地位——既是落實城市總體規劃和分區規劃的工具，又是建設項目規劃管理的法定依據。因而控規編制的合理性、科學性和適應性，將直接影響城市建設的效率和質量。對此，筆者主要結合廣東省某城市為例，對其原控規編制中存在的問題進行分析，進而總結幾點優化控規編制的策略。

1 城市控規編制中存在的問題分析

（1）控制指標繁雜。結合當前城市控規編制工作的進展狀態來看，其涉及的控制指標普遍存在多頭依據，引導性不足的問題。當前常見的控規指標多涉及城市總體規劃綱領、已經頒布并實施的相關規范及標準、分區規劃要求、基本規劃原理以及既往城市規劃經驗等。而這些相關指標往往在效用、審批時序方面存在較大的差異，甚至有部分內容存在一定的矛盾，故多會導致設計單位無法明確選擇方向，進而導致整體規劃編制存在極大的不科學性。

（2）未能進行充分調研。調研深度不足以及應用數據的陳舊也是當下大部分城市在控規編制中存在的主要問題，這一現狀的發生多與原控規編制持續時間長有關，而且在新開展的控規編制工作中也未能采取科學的手段重新進行數據整理，這就導致很多現狀調研數據已難以反映現實情況，進而導致控規整合單位未能有效掌握大面積規劃范圍內的真實現狀，影響控規編制的優化發展。

（3）各部分編制工作銜接及協調存在嚴重不足。首先，目前在城市控規編制工作開展中仍存在城市建設總量把握不足的問題，進而導致難以在宏觀上實現有效控制。在城市總體規劃中，僅對城市總用地及人口規模進行了初步了解，但未能結合城市開發建設密度做出明確規范，如此一來必然會導致分區規劃建設容量難以得到科學控制，從而導致分區規劃只能從局部地區出發規劃建設容量，最終引發整體規劃的無序性，影響整體規劃效果。其次，當前城市在用地功能布局方面的整體研究也存在一定的不足，難以有效體現出優化提升以及規劃整合的目標。結合廣東省該城市的原有控規整合情況來看，由于其實際控規范圍未能在覆蓋范圍內連接成片，因而規劃中就不得不從各個規劃區的角度出發安排相應的功能結構，而難以從整合角度將控規編制推廣至更大的范圍或區域內，更難以協調各在編控規間的實際問題。最后，在公共服務以及市政配套設施布局方面也存在大局觀不足的問題，未能推進服務均等化發展。這一點也是由于全區域未能形成公共中心體系布局以及相應的設施配套所致。尤其在公共服務設施（如學校）的規劃中時，原規劃僅結合相關設施的服務半徑進行規劃布置，而未能結合規劃區外相關設施的實際需求進行安排，極易導致重復規劃或缺失的問題發生。

（4）控制要素針對性不足。伴隨現階段規劃控制體系要素的不斷發展擴大，其涉及的內容也進一步擴展涉及了土地使用、建筑建造、設施配套以及行為活動等多方面，再進一步細化則可劃分為幾十項指標。針對這一現狀，部分規劃設計為了將規劃成果體現出來，在設計中幾乎羅列了所有指標，如此一來盡管規劃內容看似繁華，但能夠真正起到指導作用的卻寥寥無幾。

（5）審批周期長，難以適應經濟的高速發展。結合現階段控規編制工作的開展情況來看，從編制開始到通過審批往往會花費2~3年，甚至更長的時間，如此一來為了適應編制及審批過程中城市更新的發展腳步，就不得不在控規內容中不斷進行更改。而在控規內容真正通過審批后，往往又會滯后于當時的經濟發展，難以與社會發展相適應。

（6）相關利益者及公眾參與不足。在城市控規編制中，由于很多規劃都會涉及相關利益者自身利益，因而在實際規劃編制中，征求相關利益者意見十分關鍵。但在城市原規劃編制中往往未能考慮周全，這就會導致在后期審查中需要再次進行意見征集，以及對相關利益者的訴求進行整理，這就會導致審批后的規劃內容又要再次走程序調整控規，造成大量人力、物力及時間上的浪費。

2 城市更新背景下控規編制優化策略

綜合以上問題來看，在我國城市現階段的發展過程中，要想有效推進控規編制的優化發展，就需進一步融合新的管理理念及方式，并結合生態城市規劃、城市存量規劃、人工智能高效治理等理論內容，全面運用新模式，在充分遵守城市發展客觀規律及方向的情況下突破當前城市管理控制中存在的問題及不足，推進控規編制的優化發展。以下筆者主要結合在平時工作中掌握的理論知識及城市規劃現狀，對城市更新背景下的控規編制提出幾點優化建議。

2.1 重點規劃城市單元結構體系

城市發展和更新過程中，現有控制編制單元主要由城市主要道路支干、江河等相關自然結構和資源，與城市街道相互關聯，進而形成一個單元編制結構。其中社會存在多個主要結構體，或者一個社會管理主體不存在的情況下，造成建筑規劃的各種設施不明確，進而無法有效推進城市控編工作的有序進行。城市更新操作過程中，在重新構建單元結構體系規劃的基礎上，盡可能保留土地人口等相關信息，進而精確測量和計算城市結構中的人口總量、各個年齡階層的人口數量，并且以此作為基礎，結合交通數據評估、城市設備基礎承載力量等方面進行修正。

同時城市還需要根據土地明確人數，明確設施等相關結構，進一步評估各個級別設備的使用現狀以及基礎規模服務水平，以此與城市基礎建設設施進行相互匹配，其中設施基礎規模的評價缺口在實際開展過程中，還需充分納入城市建成區域的歷史信息、城市新增人口以及基礎教育等方面的相關信息，并結合相關方面內容進行科學規劃。另外，在城市建設過程中，其設施結構布局在實際評估過程中，同樣需要利用設施的效率和便捷性，進一步評價城市規劃設置布局的可行性，并針對城市布局現狀保留地設定明確標識，以避免與后續規劃之間存在矛盾，影響城市的更新發展。

2.2 明確城市建設標準

城市結構發展過程中，其城市基礎建設標準主要由人口管理和強度管理分別控制，根據城市區域的單個模塊進行經濟成本控制時，有效突破了傳統建筑模式對其標準控制的實際需求。與此同時，城市發展規劃過程中，在編制單元內開展設施建設，其主要控制模式則無法針對經濟建設市場開展足夠的約束和管理，而各類基礎建設的落后對于房地產開發同樣產生了限制。為了有效防止和避免此類問題和不足，城市控制則需要不斷延續分級別控制經驗的基礎上，重點對機構和設施進行詳細規定。

①不斷強化規劃范圍內單元對于公共設施的控制力度和結構強度，進而全面要求其用地規模不能隨意降低，其結構布局同樣不能進行調整，此邊界需要結合實際情況進行少量調整；②城市發展過程中，需要不斷細化非占地類設施的基礎控制要求，進而明確列出規劃單元內需要建設和搭配的設施表格和清單。如此一來則能夠在一定程度上避免土地建設挑選等問題的發生，從而積極推動和促進各種類型基礎公共服務建設。此外，為了有效防止土地改造帶來的用地碎片化等相關問題的發生，設施在建設過程中，還需以規劃單元為基礎平衡單位，以確保城市發展穩定性和安全性。

2.3 優化城市控規編制流程

在城市結構發展及規劃中，合理運用城市設計理念，強化規劃直觀性是創建宜居城市的重要前提。而在具體規劃中，為了進一步打造宜人城市空間，就需避免制定籠統化原則，而要將具體控規編制問題細化到每一塊具體地塊的實際要求中，從而通過對控編工作流程的優化，推進整體城市規劃工作的有序、優化發展。

在具體工作中，為了有效保障各方面工作進程的有序推進，首先就需充分考慮規劃時效性問題，這也是確保城市各項控規編制工作能夠順利開展的重要前提。針對這一問題，就需要在完成控規編制后，及時將編制內容提交給控規技術審查委員會進行審查，此后設計單位則需及時會議審查意見及時對規劃內容進行修改，并在最終通過規委會審批后，交由市政府審閱批準。其次則需充分重視城市控規編制中公眾的參與，進而制定信息公開機制，從多方面、多角度強化控規宣傳力度，從而確保利益相關人及社會公眾能夠有效參與到具體項目規劃中來，并在項目辦理中發表建議，以保證控規編制工作的有效性、合理性，推進城市的穩定發展。

3 結語

總體而言，目前珠三角大部分城市中心區域已經進入了存量發展階段，故采用傳統的建設、發展及管理模式已經難以跟上時代的潮流和發展的腳步了。而在城市快速更新發展的背景下，更使得城市建設和管理受到了廣泛關注，對此，就需要在城市控規編制中，更多的思考以人為本、生態優先、公共利益優先等問題，從而真正落實和解決資源、空間分配的問題，以推動城市的更新發展。