工程總承包項目招標的要點探討

俞素潔

（上海東方投資監(jiān)理有限公司，上海 201204）

0 引言

工程總承包模式是住房和建設(shè)部以及國家有關(guān)部門大力提倡的一種建設(shè)方式。近年來，國務(wù)院、住房和建設(shè)部、上海市住建委發(fā)布了若干文件，大力推動工程總承包模式，工程總承包逐漸地融入到工程建設(shè)項目各個建設(shè)流程中。工程總承包目的是改善之前施工與設(shè)計分離的模式，使項目建設(shè)從始至終由工程總承包人完成，可以明確地解決設(shè)計與施工不能相融合的弊病。工程總承包模式也就是對約定工程建設(shè)項目的設(shè)計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包模式，是區(qū)別于傳統(tǒng)的工程建設(shè)項目的承發(fā)包模式[1]。工程總承包模式作為一種新興的承包模式在招標階段也有其特殊的需要關(guān)注的要點。

1 工程總承包模式的優(yōu)缺點

1.1 工程總承包模式的優(yōu)點

減少協(xié)調(diào)管理工作：建設(shè)單位和工程總承包人只需簽訂一份合同，沒有以往復(fù)雜的合同關(guān)系。建設(shè)單位只負責(zé)管理進度以及總體協(xié)調(diào)，許多工作量轉(zhuǎn)移給工程總承包人和分包人、供貨人之間進行，這大大降低了建設(shè)單位施工項目管理和協(xié)調(diào)工作，減少協(xié)調(diào)時間和成本。

縮短建設(shè)周期：工程總承包模式下，一家單位組織設(shè)計（可含勘察）、采購和施工建造，使每一階段都能有機地結(jié)合起來時，控制進度的目標容易實現(xiàn)。在招標周期上的主要表現(xiàn)在于：傳統(tǒng)模式下的施工招標和設(shè)計招標分開，則招標周期很長，而工程總承包采用一次招標方式，僅用一次招標的周期即完成設(shè)計、勘察、施工的招標工作，招標周期可以縮短。從筆者代理的某企業(yè)投資房屋建設(shè)項目（備案制）來看，若采用傳統(tǒng)的發(fā)包模式，從項目完成備案作為開始節(jié)點，設(shè)計招標約25d，勘察招標約25d，待圖紙深度具備并編制清單后進行施工招標至少需要90d（不考慮圖紙的審批時間），共計140d，而采用工程總承包模式，整個招標周期約60d 即可完成，具有明顯的進度控制優(yōu)勢。

降低工程造價：總承包人可進行針對性的優(yōu)化設(shè)計，根據(jù)自己的專業(yè)知識技術(shù)及其設(shè)備，改善設(shè)計圖紙，減少設(shè)計變更的方式，降低工程造價。項目總承包采用總價合同，從根本上減少了索賠和項目的額外成本。

1.2 工程總承包模式的缺點

工程總承包模式下，承包人承擔(dān)更多的項目風(fēng)險，因此建設(shè)單位選擇的總承包人的能力直接決定了項目的質(zhì)量，這對建設(shè)單位選擇總承包人的難度就相應(yīng)增大，重點應(yīng)集中于公司的整體實力、項目組織機構(gòu)人員資歷和業(yè)績、履行合同的經(jīng)驗等。根據(jù)工程總承包相關(guān)管理辦法規(guī)定，工程總承包招標的前提條件是工程項目的建設(shè)規(guī)模、功能需求、技術(shù)標準、工藝路線、投資限額及主要設(shè)備規(guī)格等均應(yīng)確定[2]，這對建設(shè)單位的設(shè)計管理及需求部門的專業(yè)化水平要求較高，在合同條款、工程量清單模擬、結(jié)算原則的設(shè)定等方面，也需要建設(shè)單位加強關(guān)注此類條款約定，才更有效地發(fā)揮工程總承包的正面作用。

2 工程總承包招標的有關(guān)政策文件

以筆者從事相關(guān)工作所在城市上海為例，隨著國家積極推進工程總承包發(fā)展，住建部于2016年批準同意上海開展工程總承包試點。根據(jù)試點要求，上海市住建委于2017年開始實施《上海市工程總承包試點項目管理辦法》，規(guī)定了工程總承包的實施要點[3]，并于2019年實行《上海市工程總承包招標評標辦法》。為深入推進工程總承包模式的應(yīng)用和發(fā)展，根據(jù)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法的通知》（自2020年3月1日起實施），結(jié)合本市工程總承包模式試點項目實踐情況，上海市住建委于2021年印發(fā)《上海市建設(shè)項目工程總承包管理辦法》。

3 招標要點分析

3.1 招標條件

不管是項目采用工程總承包模式還是傳統(tǒng)分階段承包模式，都需要具備相應(yīng)的招標條件。根據(jù)上海市建設(shè)項目工程總承包管理辦法規(guī)定，建設(shè)單位在招標前，應(yīng)當完成項目審批、核準或備案。其中政府投資項目，原則上應(yīng)具備初步設(shè)計批復(fù)后，或初步設(shè)計深度的可行性研究報告獲得批準后方可進行工程總承包招標，并具備招標所需的基礎(chǔ)資料。即工程總承包招標有初步設(shè)計之前的招標，也有基于初步設(shè)計文件的招標，主要有別于投資性質(zhì)，一般來說，政府投資工程總承包招標條件更為深化，這也是對財政資金投資項目建設(shè)期投資應(yīng)更具可控性而提出的要求。但不管是何種投資性質(zhì)，工程總承包招標的前提都必須滿足。在實際項目操作中，建設(shè)單位還應(yīng)視自身對項目的管理能力，決定工程總承包項目開始招標的設(shè)計深度。設(shè)計深度越深，建設(shè)單位對項目的管控效果越強。

2020年底發(fā)布的工程總承包合同示范文本明確發(fā)包人承擔(dān)《發(fā)包人要求》或提供的基礎(chǔ)資料中錯誤的風(fēng)險，由發(fā)包人承擔(dān)增加的費用或順延工期，且承包人有權(quán)獲得合理利潤；明確承包人因應(yīng)對不可預(yù)見的困難來采取合理措施，從而增加的費用和（或）延誤的工期由發(fā)包人承擔(dān)。因此在招標階段，是否具備足夠的招標條件尤其重要，發(fā)包人要求和招標提供的基礎(chǔ)資料會直接影響到工程結(jié)算及造價。

3.2 承包人資格要求

總承包單位必須具有項目的工程設(shè)計資質(zhì)和施工總承包資質(zhì)，或者具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位和施工單位組成聯(lián)合體。對于含有勘察的總承包項目，總承包單位還應(yīng)該具有勘察資質(zhì)，或者與具有相應(yīng)資格的勘察單位組成聯(lián)合體。建設(shè)單位應(yīng)當根據(jù)實際情況，合理選擇上述總承包單位的資格模式。

以往，按上海市工程總承包試點項目管理辦法的規(guī)定，工程總承包項目可由設(shè)計資質(zhì)或施工資質(zhì)的單位承接后，通過再發(fā)包的形式實施工程總承包項目。根據(jù)上海市工程總承包試點項目的情況，大部分工程總承包單位對設(shè)計或施工都進行了再發(fā)包。由此可見，因采購、設(shè)計、施工的資源整合能力的欠缺，單資質(zhì)單位對工程總承包并沒有充分建立起相適應(yīng)的綜合能力和健全的組織體系。這在住建部的工程總承包管理辦法中已得到明確的規(guī)定，工程總承包項目必須由設(shè)計、施工雙資質(zhì)單位承擔(dān)實施，這有效解決了單資質(zhì)要求下主體業(yè)務(wù)發(fā)包的弊端。

3.3 主要合同條款的設(shè)置

合同主要條款：除雙方權(quán)利義務(wù)、工程質(zhì)量、工期、合同價款的約定外，重點是變更及結(jié)算條款、支付條款、價格調(diào)差條款、分包管理條款、專業(yè)工程暫估價和材料暫估價招標采購的條款、設(shè)備采購管理的條款、工程總承包特有的利益分享條款等，在工程總承包的招標環(huán)節(jié)就必須考慮以上因素的設(shè)置對工程總承包項目實施和結(jié)算過程中的協(xié)調(diào)和管理問題。

工程總承包項目應(yīng)采用工程總承包合同示范文本合同，住建部和國家市場監(jiān)督管理總局于2020年11月發(fā)布了建設(shè)項目工程總承包合同的示范文本，這有利于加強工程總承包合同的起草、談判、履行、變更等過程管理，在國家政策和指導(dǎo)性上規(guī)范和完備了合同條款，起到了積極的作用。

工程總承包項目一般采用固定總價合同，除合同中變更條款外，合同價格一般不進行調(diào)整，合同條款中應(yīng)準確描述工程變更的范圍。變更由建設(shè)單位發(fā)起，一般有：新規(guī)范、新標準的實施對原設(shè)計文件進行的變更；建設(shè)單位要求增減工程量引起的工程變更；建設(shè)單位改變工程使用功能或?qū)ㄔO(shè)標準的調(diào)整等原因造成的變更。變更引起的變更估價原則和工期調(diào)整亦應(yīng)該在合同條款中明確。在工程總承包合同示范文本中，法律變化引起的調(diào)整價格風(fēng)險一般應(yīng)由發(fā)包人承擔(dān)；市場價格波動引起的調(diào)整需根據(jù)項目實際情況設(shè)置調(diào)整因素，一般而言，建設(shè)周期長的項目宜設(shè)置合理的價格調(diào)差條款；工程總承包工程款支付不宜采用傳統(tǒng)的按時計量與支付方式，一般采用按完成節(jié)點支付相應(yīng)比例或按時間節(jié)點支付一定額度的方式。

工程總承包項目一般含有專業(yè)工程暫估價需要再次發(fā)包，總承包商人對暫估價工程的管理協(xié)調(diào)需要在合同中設(shè)置相應(yīng)條款，并明確專業(yè)工程暫估價和大型設(shè)備材料暫估價的具體約定及管理協(xié)調(diào)措施。

另外，工程總承包項目由于其特殊性，根據(jù)工程總承包合同示范文本，承包商提出合理化建議，如降低合同價格、縮短工期等，雙方可進行利益分享。參考筆者曾經(jīng)實施的工程總承包項目招標經(jīng)驗，一般在專用條款中約定節(jié)省造價的百分比作為給提出合理化建議的總承包商，合理的利益分配，有利于激發(fā)總承包商的合理化建議思考和提出，最終達到雙贏目標。

3.4 評審辦法

評標辦法的設(shè)置對工程總承包招標起到重要的作用。目前上海現(xiàn)行的工程總承包招標采用兩階段評標，先開啟方案技術(shù)標，經(jīng)方案和技術(shù)標評審后再開啟商務(wù)標，而后進行商務(wù)標評審，評標辦法為綜合評估法。由于工程總承包項目的復(fù)雜性及設(shè)計方案的重要性，根據(jù)上海市現(xiàn)行工程總承包評標辦法，在工程總承包方案文件開標后，組建評標委員會之前，招標人可自行組織專家先行對工程總承包方案文件進行方案分析。筆者認為這一程序必不可少，因為評標的時間較緊湊，評標專家對方案的細節(jié)、方案文件對招標方需求的響應(yīng)度等無法徹底分析和細致掌握，建議招標人可以充分組織好方案分析這一階段，為后續(xù)評標做好詳細分析基礎(chǔ)。

4 結(jié)語

積極實行工程總承包模式，推動工程建設(shè)行業(yè)的改革，規(guī)范和提高建設(shè)管理水平，在具體的工程總承包招標過程中，要明確招標的要點，做好相應(yīng)的工作，合法合理選擇項目總承包單位，保證項目的順利進行，有利于工程總承包行業(yè)的積極健康發(fā)展。