礦山外包工程安全管理關鍵問題與策略研究

譚冰

（江西銅業集團股份有限公司武山銅礦，江西九江 332204）

礦山外包工程是一種新型施工方式，其出現與我國社會經濟的發展、對礦產資源需求量的不斷增長有關，也是我國農村剩余勞動力大轉移、城鎮化發展與用工形式市場化綜合作用的結果。當前，隨著該工程的進一步發展，不管是在劃分發包單位、承包單位的責任時，還是管理與政府監管上，都嚴重滯后于其發展速度，在這種情況下導致各種問題層出不窮，各類安全事故頻繁的出現在礦山外包工程中[1]。鑒于此，針對礦山外包工程，政府、公眾、學術界都必須高度重視其安全管理問題。

1 礦山外包工程安全管理關鍵問題

礦山與其他行業領域存在明顯不同，受惡劣的礦山生產作業環境的影響，導致礦山逐漸成為一個比較高危的行業，特別是對于小型地下礦上而言，其存在的不安全因素眾多，諸如相對比較狹窄的巷道與作業空間、持續變化的作業地點等，由此會對礦山的安全生產造成嚴重影響，在這種情況下增加其安全管理難度與復雜程度。

1.1 承包單位層面

（1）在承攬相關工程時，承包單位缺少利用地方人際關系的資質，而包工頭即外包隊伍管理者為了降低成本，通常會選取那些技術相對熟練的公認，然后結合承攬工程的大小對農民工進行招募并臨時組成施工隊伍。那些資質級別較高的施工企業通常會用到工程招投標時，中標以后可能是低級別施工資質企業會參與到現場施工中，甚至是掛靠的無資質包工隊。外包隊伍在承攬發包單位工程時通常會借助承包單位資質，將一定管理費用繳納給承包單位即可，然后根據發包單位所在地成立專門的項目部，成員主要涉及工程投標時承包單位的相關人員，待中標以后，管理、施工可以不予參與。對于外包隊伍人員、承包單位之間，二者通常不存在任何的勞動關系，單純就是掛靠性質。再加上現有的外包隊伍中，從業人員自身專業技能普遍不高、安全意識薄弱、職業素質水平落后等，由此會給整個工程施工造成許多不必要的安全隱患。

（2）對于外包隊伍而言，在建立安全生產責任體系和完善安全管理基本制度時通常不能嚴格按照所工程項目的規模、特點進行，再加上安全管理機構、安全管理人員、相關工程技術人員缺失；在作業現場尚未制定一個安全、有效的管理制度，經常會出現違規開采、違章作業與指揮的情況。

（3）安全教育、培訓流于形式，施工人員缺少強烈的安全意識。當前，外包隊伍的從業人員主要以農民工為主，他們的學歷主要是初中及其以下學歷，自身缺少強烈的安全意識，再加上流動性大，工人上崗之前通常不能進行系統的作業培訓，自身安全知識、自我保護能力確實，也不能準確辨別排查各種風險與隱患，類似于違規違章的情況普遍存在；尚未制定健全的安全教育制度或無法執行到位，導致無法對新進施工人員積極的開展三級安全教育。施工人員不能充分了解施工現場存在的各種因素，諸如危險源、職業危害因素與作業環境等[2]。

1.2 發包單位層面

（1）無法嚴格審查承包單位資質，向無資質單位承包工程項目。諸如：針對那些承包采礦生產作業的單位，必須持有礦山總承包資質、爆破作業單位許可證，但是多數單位并不具備，導致無法科學的管理爆破作業人員，且爆破工程技術人員缺失，由此會造成各種安全隱患。

（2）不能嚴格審查項目部的機構、人員配備。一般會在招標時開展審查作業，但是中標以后對于這項作業漠不關心，導致在招標過程中無法有效的落實外包隊伍所承諾的機構設置、人員、裝備配備等；事實上，許多外包隊伍根本無法落實到位，特別是那些掛靠的無資質包工隊。

（3）缺少專業技術、管理人員。整體外包采礦生長，發包單位自身所具有的管理、技術人員自身素質不高，甚至許多管理人員、負責人對于基本的開采知識漠不關心，從二級乙造成嚴重的“以包代替”的情況。

（4）在本單位的安全管理體系中不能統一管理外包隊伍。

1.3 政府監管層面

（1）礦山外包工程承包形式多樣。諸如，存在帶有勞務加成本的外包、業務單一的外包、帶有或不帶有設備的整體外包，而針對這些多樣化的外包形式，在《暫行辦法》中存在一些不適用的條款[3]。

（2）政府部門分割管理礦山相關業務，各部門工作各司其職，要想做到有效的溝通、銜接也變得十分困難，在礦山開工建設與投產以后，因為交叉檢查無法順利實施，極易帶來各種不必要的安全隱患。

2 對策與建議

2.1 細化承包人義務

①嚴格落實全員安全生產責任制。嚴格按照《中華人民共和國安全生產法》相關規定的立法精神，規定承包單位及其項目部應當建立健全安全生產管理制度，落實全員安全生產責任制。因此，承包單位及其項目部應完善制度以明確各崗位的責任人員、責任范圍和考核標準等內容；②建立健全安全生產費用使用制度。承包單位及其項目部負責人對外包工程安全生產費用的管理和使用負責，同時，承包單位及其項目部應當制定年度安全生產費用使用計劃，建立健全安全生產費用使用制度和臺賬；③明確安全生產最低檢查頻率。要求承包單位下設項目部的，應當制定安全生產檢查計劃，主要負責人（實際控制人或者法定代表人）或領導班子成員對所屬各項目部每半年至少進行一次安全生產現場檢查，項目部、未設項目部的承包單位主要負責人應當每周對作業現場至少組織一次全面的安全生產檢查[4]。

2.2 監管部門嚴格執法

①嚴令及時抄送安全生產管理協議。發包單位與承包單位在簽訂工程承包合同時，應當進行安全技術交底，簽訂安全生產管理協議，并在10d 內抄送發包工程所在地礦山安全監管部門。基于此，礦山安監部門可以更準確地把握轄區內的工程發包情況和當事主體的安全生產管理職責安排；②建立健全統一監管制度。礦山安全監管部門應當將轄區內發包單位與承包單位及其項目部統一納入監管范圍，按照分級、屬地管理的原則，檢查外包工程安全生產管理協議，承包單位的企業隸屬關系、資質等級、安全生產管理制度、安全生產管理機構、工程技術人員和安全風險管控、隱患排查治理、安全投入等情況；③對承包單位依法穿透式追責。承包單位不履行法定職責、出現重大違法違規行為、發生生產安全事故的，礦山安全監管部門應當依法追究承包單位及其上級企業直至總部主要負責人的責任。穿透式監管將遏制實際承包單位下設多重子公司承包工程，逃避監管的現象。

2.3 加強頂層設計工作

在預防為主的原則上開展安全生產工作，站在政府監管層面為了實現安全生產，就需要加強頂層設計工作。自成立國家安全監管局和總局以來，安全生產的監督管理就逐漸得到進一步強化，不管是在尾礦庫與采空區的專項治理中，還是露天礦山的機械化鏟裝中，都適合推廣、應用各種先進的技術，然后再到淘汰落戶工藝、設備，監管工作都取得很大成效。為此，政府在開展頂層設計工作時一定要對企業的主體責任進行有效落實，確立一個終極目標，就在于如何幫助企業提高自身的安全生產管理水平，在總體規劃上規范企業朝著一個方向不斷遷建，為了更好地規范把關底部紅線就需要運用法律法規與相關標準，以此可以指導一個行業或領域的安全生產形勢，能夠始終保持穩定與安全發展[5]。

2.4 防范資質借用

提高承包單位的準入門檻。當前，針對那些從事采掘施工的外包隊伍所具有的安全生產許可證只是建設部門所頒發的，而其施工范圍盡管涉及井巷工程，但是承包單位所從事的采掘作業，導致建設部門所具有的許可條件與井下采掘作業真正所需的安全生產條件不符。

2.5 落實主體責任

落實生產經營單位主體責任的根本途徑就在于如何做好安全生產工作。在《安全生產法》中的一項重要內容就在于如何明確安全責任、將生產經營單位安全管理機構與人員的作用充分發揮出來。為此，對發包單位而言必須對外包工程安全管理職責進行嚴格有效的落實，將安全生產主體責任承擔下來，在此基礎上強化安全管理工作并按照工程需要配備相應的工程技術人員，諸如采礦、水文、地質、電氣、通風與機械等，定期組織作業人員開展安全培訓教育工作，確保相關人員掌握一定安全生產知識、規章制度與操作規程，確保能夠對本崗位的安全操作技能、事故應急處理措施、自身權利與義務進行充分了解與掌握[6]。

3 結語

礦山外包工程安全管理是一項十分復雜的管理系統工程，主要會涉及承包單位、發包單位、政府監管部門，為進一步規范工程施工、采掘生產承包資質許可條件，就需要深入分析該工程在安全管理中存在的問題，在此基礎上按照該工程在我國新經濟形勢下的多樣化特點，建立與之相適應的法律依據，不斷提高外包單位準入的門檻。