“十四五”背景下南昌市公共服務設施規劃策略

徐見微

（南昌市城市規劃設計研究總院）

1 引言

隨著中國特色社會主義步入新時代，標志著覆蓋全民的基本公共服務制度已基本建成，各級各類基本公共服務設施持續改善，但仍然存在發展不平衡不充分、質量參差不齊、服務水平與經濟社會發展不適應等問題。公共服務設施建設是以人民為中心的發展思想的基本體現，是邁向高質量發展的基礎保障，也是“十四五”期間南昌市應持續鞏固，縱深推進的重點工作，“十四五”期間公服設施將主要圍繞補短板、擴供給、提質量、促創新展開。

2 公共服務設施規劃的背景與挑戰

2.1 改革發展新階段對南昌市社會民生建設提出更高的要求

南昌市正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，民生保障面臨更多不確定因素。雖然，近年來南昌市保持了經濟持續健康發展，但是在全球貿易持續低迷的外部環境下，南昌市經濟下行壓力加大，企業經營困難增多，使加強民生保障的難度加大，社會民生建設面臨著種種考驗。

2.2 社會結構調整使南昌市社會民生建設面臨重大的挑戰

在南昌市高速的城鎮化過程中，產生了大量的農村進城人口、農村留守兒童和老人、失地農民等群體，在城鄉二元結構的基礎上產生了城市內部的二元結構，亟須加強對這些群體的權益維護、保障托底，避免新二元結構的固化。而且，南昌市老齡化水平不斷提升，失能半失能、空巢、獨居、失獨等高風險老年家庭迅速增加，為此，必須加快建立適應老年型社會的養老服務、社會保障、健康醫療、心理干預、社會參與和權益保障體系。

2.3 高質量發展導向下的公共服務設施建設亟需精準投放

高質量的新型城鎮化尤其體現在更高質量的以人為本，當前公共服務體系的配置仍以傳統的千人指標為參考基準，即考察每千名居民擁有各項公共服務設施的數量、面積和服務半徑等。但這是建立在社區人口年齡結構、服務需求基本相似，以及從中心點出發時空距離基本相同的基礎上。事實上，以此為標準的公共服務設施布局與實際的人口空間分布很難完全匹配，容易造成設施資源供需不平衡。“十四五”期間，應該充分利用信息技術對人口分布、時空距離進行準確分析，重新探索公共服務體系的數量、質量與人口分布、人口結構的耦合關系，推進公共服務體系配置模式創新[1]。

3“十四五”期間南昌市公共服務設施人口需求評估

3.1 南昌對人口吸納能力相對其他省會較弱

①由于省內存在多個門戶城市相對獨立發展，使江西省的城鎮化模式趨向均衡發展而非極化態勢。

②南昌中心城區人口機械增長來源主要為市域郊縣人口，當近郊縣的人口規模開始穩定，中心城區無法進一步吸引近郊人口時，中心城區亟須拓展人口吸引，以保持長期增長態勢。大中專院校畢業生是創業創新的活力之源，是提升城市核心競爭力的重要力量。

③大中專院校畢業生留昌就業比例偏低，引才留昌工作力度不夠、承載平臺不足、保障政策缺乏，南昌市每年高校畢業生總數為13 萬人左右，留在南昌工作的卻僅占30%左右，約4 萬人，高等人才流失嚴重。

3.2 人口老齡化日趨嚴峻，各區少兒化系數差異較大

根據2018 年南昌市人口統計數據顯示，60 歲以上人口比重為17.22%。預測到2025年，南昌市域老齡化人口（60歲以上）比例為19.99%，老齡化人口總數為119.94 萬人。中心城區老齡化人口比例為17.37%。“十四五”期間，高新區、東湖區、青云譜區、西湖區、青山湖區老齡人口將突破10 萬人，應進一步加強老齡設施建設。

2016 年，江西省全面實施“二孩政策”。按時間推算，至2022 年前后，第一批二孩將成為適齡兒童，對教育設施的需求將會有所增加，對現行基礎教育體系會造成一定的沖擊。從各區的情況來看，紅谷灘區、高新區、新建區、安義縣少兒年（0‐17歲）人口比重超過25%，應加強基礎教育設施建設。

3.3 南昌市市域人口密度分級呈現中心向外圈層式特征

南昌市市域人口密度分級，明顯顯示出同心圓式由中心向外衰減的特征，集中建設區外圍鄉鎮人口密度普遍較低。其中，南昌市舊城區范圍內是人口密度最高的圈層；青云譜區、青山湖區上海路及南鋼街道、京東及湖坊鎮、紅谷灘區沙井街道、新建區長堎鎮是人口密度第二高的圈層；紅谷灘區、經開區、青山湖區、三縣的城關鎮，贛江新區直管區是人口密度第三高的圈層；三縣及新建區的農村地區是人口密度最低的圈層。

4“十四五”期間南昌市公共服務設施規劃應對策略

4.1 教育設施————“大學區”管理改革下的“優質均衡”策略

“十四五”期間，南昌市應該按照當前義務教育學校的辦學條件、師資配置、管理水平、教育質量、學校分布等實際情況，著手建立“一所優質學校（總校）+若干所分校區+若干所同學段薄弱學校”的集團化發展思路與教學管理體制。組成教育融合發展的共同體，避免優質教育資源過度集中在個別校區，形成以優扶弱，一榮俱榮，一損俱損，榮辱與共，全盤考核的辦學體制機制。

在空間布局上，義務教育采取“提升內部，補齊外圍”的差異化布局策略：舊城中心區原則上不再大規模的增加設施數量，重點對現有設施資源進行整合，同時結合舊城改造擴容中小學用地，優化義務教育資源空間布局，提升舊城中心區中小學服務能力。外圍新城區根據規劃人口新增設施網點，對于缺乏學校的區域應該加大教育資源擴容力度，以教育單元為空間單位進行均衡式布局，彌補外圍城區義務教育設施短板，緩解教育資源緊缺的問題[2]。

4.2 醫療設施————“分級診療”導向下的醫療設施去中心化配置策略

由于城市發展的歷史原因，江西省內龍頭醫療機構幾乎全集中在東湖區。醫療資源的“空間錯配”亟待改變。“十四五”期間，南昌市應推進醫療設施布局的“去中心化”，將一定數量和質量的醫療設施依等級分散分布在各區級醫院、街道衛生服務中心和社區衛生服務站，形成覆蓋面更廣、分布更均衡的布局體系，便于分級診療，加強區級和社區級醫療機構人員和設施配置，賦予適當分工和職責，充分發揮其“全科”和“首診”能力。通過優質醫療資源下沉至各區各街道，從客觀上保障了“基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動、分級診療方針”的實行，從根源減輕高等級醫院門診的“擁堵”，規避因候診群聚導致交叉感染，也避免了基層醫療資源的浪費。

4.3 文化設施————“核心增長極”戰略下的高等級文化設施聚焦策略

省級、市級文化設施應策應南昌市打造省級核心增長級的戰略，支撐城市中心體系的構建，并彰顯南昌的城市品位和地方特色。應該避免與其他城市的同質化，需要充分挖掘和發揮南昌作為國家歷史文化名城、山水綠色都城、現代時尚新城的獨特優勢，主打四大特色城市品牌：英雄文化品牌、歷史文化品牌、山水文化品牌、時尚文化品牌。區縣級文化設施加強補缺和增效，側重服務本轄區。

4.4 體育設施————“全民健身”背景下的體育場地促共享與補短板策略

“十四五”期間，南昌市省級、市級公共體育設施應通過錯時開放植入大型全民健身活動中心功能，提高居民使用率，避免資源閑置浪費，同時要著力補齊區級體育中心和全民健身中心的短板。街道、社區級體育設施按照居住生活圈設置，每個街道配置一所小型全民健身中心和一個健身場。在用地緊張的建成區，應該采取靈活多樣，因地制宜的配置策略：小型全民健身中心與健身場地可分開附設，小型全民健身中心附設于其他功能建筑內，健身場地附設于社區公園綠地中。

4.5 養老設施————面向老齡人口需求的養老設施“供需匹配”布局策略

“十四五”期間，南昌市將構建居家養老占90%、社區養老占7%、機構養老占3%的養老設施供給結構。為提高設施的服務效率，需要結合各個片區的人口年齡結構來判斷其需求量，做到供需關系的精準匹配，針對不同地區老人人口比例，設置不同的養老設施規模系數，從空間層面解決中心城區和郊區的供給與需求錯位問題，避免養老設施標準“一刀切”帶來的郊區設施空置和老城區設施擁擠的現象，提高公共資源的利用效率，切實提升老年人口的生活質量[3]。