增長極視角下特色小鎮融入長株潭城市群的路徑分析

孟慶蓮

（中共長沙市委黨校）

1 引言

2 長株潭城市群的空間格局：“多中心——外圍”層級體系網絡狀分布

“中心——外圍”結構是當今世界區域經濟發展的普遍空間結構特征[1]，藤田昌九曲、克魯格曼等空間經濟學家認為，由于生產規模報酬遞增效應引致制造業在某一地區集聚從而產生了城市，同時由于運輸“冰山成本”分散力的存在，又使得產業不會無限制地集聚于城市，當集聚力和分散力達到某種程度的均衡時，便在區域內形成了以城市為中心、以廣大農村為外圍的“中心一外圍”結構[2]。但克魯格曼等人構建的這種“中心一外圍”結構顯然無法適應長株潭城市群發展的客觀要求。受自然、經濟、行政區劃、社會歷史、文化傳統等因素的影響，在擴展空間經濟學“中心一外圍”模型的基礎上，構建“多中心——外圍”層級體系網絡狀結構是長株潭城市群未來發展的方向，多中心城市群相對于單中心具有更大的輻射和帶動效應。長株潭城市群是湖南省經濟發展與城市化的核心地區，2019年湖南全年地區生產總值(GDP)39752.1 億元，其中，長株潭三市生產總值16835.0 億元，占地區生產總值的42%。按照《長株潭城市群區域規劃（2008‐2020）》確定了“3+5”長株潭城市群規劃范圍，這一范圍包括：長沙、株洲、湘潭三市行政轄區和益陽、婁底、岳陽、常德、衡陽5 市的大部分地區，即湖南東部城鎮密集地區，總面積為9.96 萬km2。“多中心——外圍”多層級多圈層網絡狀空間結構由四個不同的層級和圈層組成。長沙、株洲、湘潭城區是第一層級、第一圈層。益陽、婁底、岳陽、常德、衡陽市區及寧鄉城區、醴陵城區、瀏陽城區、攸縣縣城、湘鄉城區、韶山城區是第二層級、第二圈層。外圍的48 個重點城鎮為第三層級、第三圈層。廣大農村腹地視第四層級、第四圈層。四個層級、圈層之間形成結構合理、規模適度、產業關聯、信息對稱、功能完整的特色城市群落。中心城市之間逐步形成產業、行政、社會、文化、生態等全方位的聯系網絡和合作競爭關系，從整體上增強中心城市帶動城市群落及區域發展的實力和能力。

3 特色小鎮在長株潭城市城市群中的角色定位:以增長極為視角

增長極理論是法國經濟學家佩魯在1950 年首次提出，該理論認為：一個國家要實現平衡發展只是一種理想，在現實中是不可能的，經濟增長通常是從一個或數個“增長中心”逐漸向其他部門或地區傳導。以長株潭城市群為考察對象，城市群有中心城市、次中心城市、節點城市、小城鎮、農村地區組成，在空間上表現為“多中心——外圍”結構。當中心城市發展到一定程度，就會帶動中心周邊地區的發展，中心周邊小城鎮通過承接外溢要素會在城市群內部形成新的增長極，從而帶動遠郊地區的發展。特色小鎮是城市群層級體系網絡中重要的組成部分，是新型城鎮化戰略背景下行政思維與市場思維有機結合的產物，雖不是一般意義上的建制鎮，卻有著一般建制鎮沒有的優勢。特色小鎮可以分布于城市群中四個層級和圈層中任意一個層級和圈層，作為打通城市群網絡的重要節點，是擴大城市集聚和擴散效應的重要載體。特色小鎮能將農村優勢資源整合起來，成為城市功能的重要補充和延伸載體，帶動周邊鄉村地區發展，成為促進區域內一體化發展的新增長極。其具體功能分析如下。

1）特色小鎮能優化城市群產業鏈關聯下的群落狀城市網絡體系

產業關聯是城市群形成和發展的基礎，也是核心要素。在城市群中，不同層次產業支撐著相應層級城市的發展進而形成合理的“多中心——外圍”城市層級體系網狀結構。特色小鎮在城市群產業關聯中起著“承”中心城市“啟”農村腹地的功能。當前中心城市周邊的特色小鎮已經成為培育和發展的重點，成為城市群產業集聚、人才匯聚的新高地。

在城市群中，一小時交通圈能夠有效支撐和引導區域空間布局調整和產業轉型升級，中心城市應該利用其技術、資本、信息、人才等優勢發展新興產業和高新技術產業，從而帶動整個區域產業結構的轉型升級。特色小鎮是城市外溢資本、技術、信息、產業作用的最大收益地區，中心城市邊緣的土地、勞動力等要素成本相對較低，形成了成本洼地，作為城市群中的重要節點，具有交通便利、環境宜人、基礎設施完善、政府政策上的傾斜等優勢，會成為承接中心城市產業轉移的重要平臺和節點，形成“中心——次級中心——節點——農村腹地”自上而下產業關聯。同時，具有豐富剩余勞動力和極富地域特色的農村腹地，以特色小鎮為載體，以特色經濟和綠色經濟為產業支撐，通過提高農產品附加值，將農產品等資源由“農村腹地——節點——次級中心——中心”輸送，形成自下而上的產業關聯，在產業關聯的基礎上形成群落狀城市網絡體系。

因此，特色小鎮實現城鄉要素的雙向流動，既能延伸中心城市的外溢效應，又能很好的避免中心城市對外圍的虹吸效應，形成和諧共生的經濟社會生態網，優化城市群產業鏈關聯下的群落狀城市網絡體系。

2）特色小鎮能帶動農村產業、文化、公共服務和人才的集聚與發展

偉翔囈語著：“對不起，我放你走！”我的淚又涌出了眼角，站起來想走。我的手被緊緊地抓住，偉翔說：“曉薇，別走。”

長株潭城市群總面積為9.96 萬km2，長株潭城市群中心區域包括長沙市、株洲市、湘潭市市區，瀏陽市、醴陵市、韶山市、湘鄉市、寧鄉縣、長沙縣、株洲縣、湘潭縣、赫山區、云溪區、湘陰縣、汨羅市、屈原管理區的一部分，總面積9211.03km2，其中新區占城市群總面積9.25%。當前長株潭城市群與京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區比較來看，中心城市間差距并不大，主要差距在外圍地區。長株潭城市群外圍區域占了整個城市面積的90.75%，特別是鄉村地區發展相對滯后，城鄉差距較大。要提高長株潭城市群一體化進程，城市群外圍地區發展至關重要。對于遠離中心城市的外圍農村地區，獲得的中心區域輻射效應相對微弱，從城市群空間布局和增長極的效應來看，核心區域要想輻射到外圍地區，需要發展實力強勁的特色小鎮發揮帶動農村腹地的作用。因此，特色小鎮應該著眼于促進城鄉融合發展，利用中心城市外溢要素資源，帶動農村腹地的資源要素的改造提質，促進城市群高質量發展。

在城市群中，特色小鎮能實現城市與農村地區實現各種要素的交流和互換，在承接城市溢出效益和輻射效應的同時，憑借特色產業和特色資源，與城市外溢資源要素有效融合，形成產業轉型升級，成為帶動外圍農村產業、文化、公共服務和人才的集聚和發展的新引擎，“實現城市群內核心城市、節點城市、小城鎮和農村等空間主體的高效互動與合作”[3]。

①特色小鎮能夯實農村產業支撐。特色小鎮能實現特色農業與旅游業、文化產業、教育產業、健康養老產業的融合發展，“延長農業產業鏈，提高農業附加值，形成現代農業產業模式和創意農業模式，推動農村第一、二、三產業融合發展”[4]，夯實農村產業支撐。

②特色小鎮能傳承和提升農村優秀文化。文化產業是特色小鎮的主導產業之一，特色小鎮能將農村優秀的歷史文化和文藝作品，在保護傳承的基礎上，加以創造性的發展和提升，形成文化創意產業，讓農村文化具有鮮活性和獨特性。既傳承提升農村歷史文化底蘊，豐富農村公共文化資源，又提高了特色小鎮的獨特性和異質性。

③特色小鎮能改善農村公共服務質量。當前農村公共服務供給主體仍是基層政府，通過特色小鎮建設發展，在農村公共服務領域引入市場機制，打破單一的供給模式，建立政府與市場互補的公共服務供給模式。

④特色小鎮能強化鄉村振興人才支撐。鄉村振興需要創新發展，而人才是創新發展的核心要素。在全國各大城市之間的“人才搶奪站”中，農村人才流失更為嚴重。因此，特色小鎮能吸引人才下鄉、盤活本地鄉土人才，成為引領和帶動農村發展的創新平臺和人才高地。

4 特色小鎮融入長株潭城市群的路徑分析

4.1 強化頂層設計，構建良性互動工作格局

要強化規劃戰略管控，高起點、高標準打造特色小（城）鎮。

①完善政策支撐體系。制定特色小鎮申報評定標準、考核體系和驗收辦法，強化指導和規范特色小鎮培育創建工作。

②堅持科學規劃引領。積極借智借力，如開慧鎮、鎮頭鎮、大王山通航小鎮等聘請上海同濟大學設計研究院、深圳市城市規劃設計院、德國HPP設計事務所等國內外知名規劃設計機構，高起點、高標準的開展規劃編制與修編。進一步強化規劃落地實施，如長沙縣建立了一支由國家特色小鎮評審專家、高校教授、省級設計院資深規劃師為成員的專家團隊，“一對一”指導特色小（城）鎮專項規劃編制、規劃落地實施等。

③強化資金保障作用。充分發揮財政資金的杠桿作用，市財政每年安排2000萬元特色小(城)鎮專項引導資金，如長沙縣、望城區每年分別安排專項資金8000萬元和5000 萬元，進一步增強特色小（城）鎮的培育創建動力。

④政府搭臺鋪路助力。政府要積極發揮牽頭抓總作用，開展現場督查指導，為特色小（城）鎮培育建設“把脈開方”。

4.2 堅持產業延伸，做精做強主導特色產業

堅持以產立鎮、以產帶鎮、以產興鎮，推動產鎮一體、鎮園融合發展。

①瞄準特色產業。各地立足資源稟賦、人文特質和生態環境等，主攻一個最有基礎、最具潛力、最能成長的特色產業及其細分領域，并不斷培育壯大，特色產業初步凸顯。如永安鎮依托瀏陽高新區，打造智能制造產業聚集區，現有智能制造示范企業51家，產品包含高精數控機床、工業機器人、港口自動裝卸設備、新能源電池、智能包裝及溯源物流網等“專精特新”領域，實現了鎮園融合1+1＞2 的效應。

②延伸產業鏈條。圍繞特色主導產業，充分運用現代技術提升發展現有產業，改造歷史經典產業、傳統工藝，加快新舊動能轉換，形成特色產業發展高地。如大瑤鎮不斷優化產業結構，淘汰落后產能，鼓勵花炮企業進行兼并重組，引導花炮產業相關的生產、資源、要素向大瑤集中，形成了煙花爆竹生產、煙花爆竹經營、原輔材料經營、包裝印刷、造紙、機械等6大產業集群[5]，開啟了產業發展“鏈”時代。

③強化創新創業。依托特色小（城）鎮，規劃建設了一批眾創空間等公共服務平臺，形成創新創業樂園。如銅官陶瓷文創小鎮通過成立銅官產業投資基金、建立銅官產業服務平臺、出臺《銅官陶瓷產業復興扶持辦法》等，給予創客減租、貸款補貼、利稅獎勵等切實幫扶，吸引了一大批銅官老藝人和青年藝術家、投資客商進駐，已形成以銅官古街、陶瓷老廠區為核心的創新創客基地，現有文創、旅游及相關企業（門店）150 余家，相關從業人員3000余人，年產值約20億元。

4.3 創新體制機制，激發各類主體發展活力

創新體制機制，為各類主體賦能。

①推動先行先試。把特色小（城）鎮作為綜合改革試驗區，優先實施改革政策。如銅官、大瑤、鎮頭、金井等借力擴權強鎮，分別承接了縣級經濟社會管理職能128項、96項、35項、45項。瀏陽市搶抓全省唯一的農村土地制度改革三項試點的重大機遇，大力推動農村宅基地制度、土地征收制度、集體經營性建設用地入市改革，盤活存量土地、閑置土地和荒廢土地，為特色小鎮建設提供用地保障。

②堅持市場主導。特色小鎮培育建設，要厘清政府與市場的邊界。政府做好權力的減法和服務的加法，主要是通過頂層設計、基礎配套、創新制度供給等來發揮引導和服務功能。堅持企業主體、市場化運作，引入有實力的投資建設主體，統一承擔特色小（城）鎮的開發建設、招商引資、對外合作等工作。如金井鎮采取PPP模式進行茶鄉小鎮建設及旅游開發一期項目，工程總投資4.19 億元，現已累計完成投資近1億元。

③以項目建設為載體。突出人居環境改善，完善基礎設施建設，將提高承載能力作為特色小鎮建設的基礎性、先導性工程，提高特色小鎮的公共服務功能，提升特色小鎮生產、生活、生態“三生”融合水平。加強周邊農村污水治理、農村生活垃圾分類減量、旱廁改造、規范農村建房等工作，農村人居環境不斷改善。

④優化營商環境。簡化創業投資者辦事環節，進一步提高服務企業的能力和水平。如煤炭壩鎮抓住轉型升級契機，大力發展門業特色產業，對入園企業提供“一個項目、一名領導、一支隊伍、一幫到底”的保姆式服務，從企業落戶、建設到投產，實行政務審批全程代辦，今年以來共引進招商項目11 個，合同引資8.9 億元，完成規模工業總產值36 億元，“湘中門都”初具雛形。