新時期浙江“五位一體”鄉村治理效能與優化路徑

苗苗， 迮寒露， 吳永華

(浙江省農業科學院 農村發展研究所，浙江 杭州 310021)

鄉村治理議題由來已久，既有基層自治視域下鄉村治理秩序和治理格局的歷史演進，也有國家治理視域下城鄉體制機制和法律法規的協同作用。“十三五”時期，浙江作為中國革命紅船起航地、改革開放先行地和習近平新時代中國特色社會主義思想重要萌發地，主動適應全球治理體系變革，堅持農村經濟、政治、文化、社會、生態“五位一體”協同治理，初步實現了鄉村治理制度框架和政策體系的完善。通過統籌推進鄉村治理機制，創新鄉村治理范式，浙江現已形成諸如諸暨“楓橋經驗”、武義“后陳經驗”、桐鄉“三治融合”、象山“村民說事”、東陽花園“村規民約”、龍游“村情通”等鄉村治理的典型經驗，以優越的鄉村治理效能展示了“窗口實力”和“窗口擔當”。新時期，浙江推進鄉村治理體系和治理能力現代化任重道遠，須準確把握鄉村治理問題研究的理論緣起和現實意義，正確評價浙江鄉村治理效能及特征，客觀剖析浙江鄉村治理存在的問題與矛盾，進而提出“五位一體”全面提升鄉村治理效能的優化路徑。

1 鄉村治理問題研究的理論緣起和現實意義

1.1 鄉村治理是西方理論與中國實踐的有機結合

鄉村治理是西方理論與中國實踐的有機結合，伴隨基層自治相關問題的研究引入中國。20世紀90年代，“治理”的概念在公共管理領域逐漸興起。與傳統政府管制相區別的是，治理并非依仗政府權威作為統治機制，而是通過行為主體的交互作用對社會產生影響，外力不可驅動和改變其內部結構及秩序[1]。根據全球治理委員會較具代表性和權威性的表述，治理是個人或機構經營管理統一事務的各類方式的總和，是使各類沖突和利益矛盾相互調和的持續過程[2]。鄉村治理既包括基層政權管護農村社會秩序，也包括農村群眾自發式管理農村公共事務，鄉村社會屬性和基層治理水平是影響鄉村治理的關鍵因素[3]。

1.2 鄉村治理是農村“五位一體”全面振興的題中之義

黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，明確要求加強和創新社會治理。鄉村治理是農村社會的“牛鼻子”，提高對鄉村治理問題的性質、內容和邊界的認識，充分把握當前鄉村治理體系和治理能力的發展形勢與需求，才能將鄉村治理體系鞏固成為推動鄉村振興的堅強戰斗堡壘。此外，鄉村治理作為國家治理的基本單元和重要組成部分，是經濟、政治、文化、社會、生態治理的交匯融合，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。推動國家治理現代化和鄉村全面振興，必須把鄉村基層治理作為重要抓手，推動政策在基層落地、矛盾在基層化解、動能在基層聚力、成果在基層共享，最終實現鄉村社會既規范有序又充滿活力。

1.3 鄉村治理是新時期農業農村現代化發展的重要基石

新時期農村社會將全面開啟現代化建設新征程，這對農村基礎設施建設、公共服務供給、要素保障水平提出了更高的要求。加之全球新冠疫情蔓延，疫情引發的農村民生保障問題凸顯。一方面，農村基層治理應急管理水平較弱，具體體現在：基層風險防控意識薄弱，引發疫情傳播風險；鄉村社會公共服務滯后，醫療衛生水平亟待完善；公共安全信息傳播不對稱，政策執行水平較低，“信息孤島”“制度失靈”“決策滯后”等現象頻發。另一方面，鄉村基層治理的風險對抗能力較弱，具體體現在：農產品加工、物流受阻，傳統農產品線下銷售渠道受到較大沖擊；返鄉務工人員長期滯留家中，非農收入驟降；“因疫返貧”風險較大，鞏固脫貧攻堅成果任務艱巨。由此，通過全面提升鄉村治理理念和治理能力，攻克農業農村發展的重大問題和突發重大事件，形成一批可推廣、可復制的鄉村治理模式和經驗，是新時期鄉村治理現代化發展的主要方向和任務。

2 浙江“五位一體”鄉村治理效能分析

2.1 經濟治理：科技加碼經濟驅動，數字鄉村效能攀高

浙江農村數字經濟發展勢頭強勁，截止到2019年，浙江累計建成農村電子商務專業村1 720個、電商專業鎮256個。早在2003年，浙江省就已出臺《數字浙江建設規劃綱要》(浙政發〔2003〕28號)，為全面形成面向城鄉的信息資源集成、應用與共享系統奠定了政策基礎與條件。2018年7月，浙江召開全省數字經濟發展大會，確立以“數字產業化、產業數字化”為主線，全面實施數字經濟“一號工程”。2020年，浙江積極推進數字鄉村示范縣創建，數字產業、數字技術加速在浙江鄉村落地生根，開創了浙江鄉村治理現代化的數字新紀元。此外，浙江以數字技術科技創新為關鍵動力，打造云上浙江和數據強省兩大基礎支撐，對標國際一流水平，高標準建成之江實驗室等新型科研機構，為數字鄉村建設和“最多跑一次”政府數字化轉型提供了技術和平臺支撐。

2.2 政治治理：“四治”融合左右聯動，“黨建+網格”上下貫通

近年來，浙江扎實推進農村基層黨建“浙江二十條”，以“縣鄉一體、條抓塊統”為整體架構，積極探索“自治、法治、德治、智治”相融合的鄉村治理體系建設，建成全國鄉村治理示范鄉鎮(村)67個、省級善治示范村200 5個；94%的村建立村民議事、民主懇談會、民情溝通日制度，98%以上的問題在鎮村兩級得到有效解決，大多數農民關心的事項在基層得到落實。以桐鄉市為例，“一約兩會三團”制度在基層落地生根，逐漸形成了“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的三治融合“桐鄉經”，基層社會治理從“替老百姓當家”“大包大攬”向“讓民做主”“共建共享”轉變。此外，浙江大力推行“黨建+網格”模式，目前已建成網格黨組織4.2萬余個、黨員網格員13萬余人。新冠疫情發生后，“黨建+網格”上下貫通進一步織密了農村安全網。以嘉善縣天凝鎮為例，深入落實“網格連心、組團服務”工作制度，完善‘1+10’黨員聯戶制度，為應對疫情建立“鎮—村—網格—村民小組—微網格(黨員中心戶)”五級防控體系，以組織力提升防控力，織密小網格防控網，實現聯戶全覆蓋。

2.3 文化治理：善治為本綜合整治，樹立新時代文化風尚

自2013年浙江省正式啟動農村文化禮堂建設以來，全省已建成14 341家文化大禮堂，并實現鄉鎮綜合文化站、村級文化活動室全覆蓋。農村文化禮堂的功能不斷拓展，從農村文化服務綜合體逐漸衍化成普及科學法治的陣地、弘揚文明新風的舞臺、傳播傳統文化的殿堂和村里談事議事的場所。浙江以鄉土精英為治村法寶，黨員干部、鄉賢主動上門調解矛盾糾紛，真正做到小事不出組、大事不出村、矛盾不上交。以德清縣為例，成立以本村能人、老黨員、老干部為主體的鄉風評議隊伍，搭建基層政府與農民之間的溝通橋梁。此外，浙江以鄉風文明綜合整治為抓手，不斷加強農村思想道德建設，深入推進農村移風易俗，狠剎歪風邪氣，樹立文明新風。以建德市為例，倡導“建功立德”精神，持續推進“最美建德人”宣傳，廣泛開展“建功立德”標兵、“文明細胞”評選活動，創新推廣“好家風信用貸”“道德銀行”等特色做法，實現德文化建設全面覆蓋，繪就“慈孝、誠信、友善”的鄉風文明靚麗底色。

2.4 社會治理：“最多跑一次”集成改革，鄉村治理機制與時俱進

浙江以“最多跑一次”改革為翹板，掀起了基層政府職能、服務方式、機關效能的革命。“最多跑一次”改革是習近平總書記以人民為中心思想在浙江的生動實踐。2016年12月，浙江省委經濟工作會議首次提出“最多跑一次”改革，立足于大膽闖、大膽試、自主改，推動了城鄉各個領域的綜合集成改革。以衢州市為例，作為浙江省“最多跑一次”改革的先行試點市，在深化“一窗受理、集成服務”的基礎上，全面實施“無差別全科受理”制度，推進基層服務信息化和標準化建設，讓城鄉居民充分享受“最多跑一次”的改革紅利。此外，浙江以“最多跑一次”為牽引，加速城鄉公共服務均等化的改革步伐。以浙江農信為例，2017年，浙江農信以大數據技術為支撐，深度整合信息采集、信用評價、信貸審批等一系列業務流程，自主研發農戶信貸模型，創新符合農戶群體的“普惠快車”和“小微專車”金融產品，大大精簡了小微客戶群的貸款流程，有效推動城鄉金融業務“一站式”極速辦理。

2.5 生態治理：“兩山”引領“三生”融合，鄉村空間治理書寫奇跡

在鄉村“三生”空間治理方面，浙江積極營建了“綠水青山就是金山銀山”的生態文明窗口。良好的生態環境資源是農村居民享有的最優公共產品和最惠民生福祉，也是鄉村可持續發展的最強優勢和最大保障。從2003年啟動“千萬工程”至今，生態治理已經成為浙江基層干群的發展共識，浙江以美麗鄉村建設為總抓手，以藍天、碧水、凈土、清廢為主戰場，開展了一系列鄉村人居環境提升和小城鎮環境綜合整治工作，帶動浙江農村生態環境由點狀到面上的全域美麗。2018年，浙江省榮獲聯合國最高環保榮譽“地球衛士獎”，書寫了中國生態治理的奇跡。2019年，浙江發布《新時代美麗鄉村建設規范》(DB33/T 912—2019)省級地方標準，為新時代美麗鄉村生態治理提供了標準指引和評價依據。

3 “十三五”浙江鄉村治理存在的問題與矛盾

3.1 新基建短板與大數據興起不相適應

浙江農村地區數字化發展水平領跑全國，數字經濟的發展紅利正在加速“上山下鄉”。隨著數字鄉村建設、電子商務進農村綜合示范和電商扶貧等工作深入推進，農村電商成長為農村經濟增長的新動能。到2019年末，浙江擁有涉農網店2.2萬家，實現農產品網絡零售額842.9億元。與城市相比，農村基礎設施仍然相對滯后，農業數字化技術應用范圍十分有限，農民對信息技術的應用程度和創新能力相對較弱。要彌合城鄉數字鴻溝，需推動以信息技術為代表的新型基礎設施建設，通過信息和知識要素的介入，帶動農業產業結構升級和農村發展方式變革[4]。

3.2 “行政下沉”與“鄉村自治”協同水平不高

伴隨村治改革的興起，農村行政權力逐漸由鄉鎮政府向村級組織下沉，“半行政化”與“村民自治”形成了制度與規則的沖突，在一定程度上影響了鄉村自治的活力。當前，村級行政“備案管理制”“坐班制”“量化考核制”等制度深入推行，村干部被吸納為鄉鎮政府的下一管理層級已成常態，鄉村治理半行政化趨勢日益凸顯。一方面，行政下沉對落實農村基礎設施建設、實施農村社會救濟有正向的驅動作用，可以有效緩解鄉村自治中出現的無序低效和公共產品供給短缺現象；另一方面，行政下沉使村干部陷入層層加碼的行政事務而無暇處理村務，加劇了農村對于財政轉移支付制度的路徑依賴。從長遠來看，行政下沉抑制了村民自治的活力，不利于基層治理隊伍建設和治理效能的提升[5]。

3.3 鄉村公共文化培育與區域特色文化保護“脫鉤”

農村文化禮堂是培育和弘揚社會主義核心價值觀的新陣地，也是農民的精神家園和文化傳播窗口。然而，如火如荼的文化大禮堂建設卻陷入趨同化發展的窘境。建德市“德文化”、上虞區“孝德文化”、仙居縣“慈孝文化”、嘉善縣“善文化”等區域道德品牌先后問世，從本質上都是對中國傳統孝道文化的復制與衍化；鄉村人文景觀層出不窮，但多為溯源同一文化、體驗雷同的農事、售賣同質風景。在“大眾文化”的沖擊下，鄉村公共文化培育與區域特色文化挖掘相“脫鉤”，村莊被粗放式的貼上同質文化標簽，從而使鄉村特色文化失去了傳播與傳承的有效陣地[6]。

3.4 社會結構變遷與基層人才供給形成矛盾體

鄉村社會正在由“熟人社會”向“流動社會”轉變，“圈層”治理單元也隨之發生結構性變遷。具備農村集體經濟組織成員資格的村民，有責任和義務參與該集體經濟組織內部事務，但隨著“空心村”、“候鳥型村民”等主體形式的出現，鄉村治理主體的權責已經“架空”，基層自治被擱置在制度構建層面，缺乏切實有效的執行主體[6]。新時期鄉村治理應順應農村社會結構的變遷，堅持村民在鄉村自治中的主體地位，充分尊重村民的意愿和利益訴求，調動村民參與基層自治的積極性、主動性和創造性。通過重構鄉村治理的主體單元，使各方力量共同參與、協同推進。

3.5 “生態景觀”與“生態價值”之間缺乏有效轉化

浙江是習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”理念的發源地和率先實踐地。近年來，浙江開展了農村人居環境整治“三大革命”，積極推動農業綠色發展“肥藥兩制”改革，充分彰顯了農業農村綠色發展的成功實踐。步入新時期，如何打開生態綠色轉化通道、推動實現生態產品的價值，是鄉村生態治理現代化的重要內涵。當前，生態產品價值實現缺乏現成模式和成熟經驗，需要完善的體制機制配套和技術方法支撐[7]。2020年10月，浙江發布全國首部省級《生態系統生產總值(GEP)核算技術規范陸域生態系統》，為“十四五”時期浙江生態經濟化、經濟生態化提供了技術支撐。

4 新時期浙江鄉村治理的優化提升路徑

4.1 數字經濟“補短板”：夯實農村信息基礎設施建設

推動農村信息化基礎設施建設，提高農村網絡設施水平，加快農村網絡升級換代與普及覆蓋，繼續開展農村寬帶網絡、4G網絡建設，推動農村5G基站建設，實現鄉鎮以上區域、重點行政村及重要農業園區5G信號全覆蓋。加快打造農村政務數字化治理平臺，構建涵蓋鄉村重要村務信息、公共服務的云平臺。加快鄉村基礎設施數字化轉型，推進智慧水務、智慧交通、智能電網、智慧垃圾處理等智慧農村民生系統建設，推動遠程醫療、遠程教育等信息技術、產品、應用和服務在農村地區的廣泛普及。創新農村智慧流通體系，實施“互聯網+”農產品出村進城工程，提升改造農村物流網點，推動人工智能、大數據賦能農村電子商務實體店，促進線上線下渠道融合發展[8]。

4.2 政治治理“固根基”：推動基層治理規范化建設

深入推進“小微權力清單”制度，規范“小微權力”運行體系。整理基層農戶最關心、基層治理最易發生“扯皮”“推諉”現象的村級權利事項，列出農村基層黨建、重大村務、“三資”管理、工程建設等幾類村級權利清單，繪制權責明晰的小微權力運行圖，確保農村基層組織和干部按照清單要求執行村務。推行黨建聯盟組織形式，完善黨建聯盟橫向聯動、縱向延伸的架構體系，構建全覆蓋、廣吸納、大開放的網格化黨建聯盟網，助力政策部署、民生保障、民意搜集，利用黨建聯盟網管細管實農村小微權力。

4.3 文化建設“上水平”：加快鄉村文化治理標準化建設

加快鄉村公共文化服務體系建設，以文化大禮堂為載體，形成一套科學合理的農村公共文化服務標準體系和管理制度；強化以農民需求為中心的文化價值導向，加快創制具有區域文化特色的“三農”題材文藝作品，合理規避文化內涵和服務形式的趨同性，拓寬農民對文化產品的選擇空間[9]。深入推進鄉風文明建設，堅持自治為基、法治為本、德治為先、數字賦能，推動社會主義核心價值觀嵌入鄉風文明建設，讓黨的創新理論“飛入尋常百姓家”。加強對區域非物質文化遺產的挖掘與保護，推動地方保護條例與國家法律銜接互補，通過硬法和軟法的協同并施，進一步夯實區域特色文化的制度保障。

4.4 社會主體“增后勁”：推進鄉村多元治理共同體建設

構建“1+X+N”鄉村治理共同體(“1”是村民代表，“X”是新鄉賢，“N”是行政干部)，通過梳理多層次的干群對應關系，形成治理閉環、多級聯動的鄉村自治模式，進一步完善共建共治共享的立體化格局，最終實現資源共享、民主共治、公約共守、生態共護、鄉村共富。堅持政府主導和政社合作原則，讓各級市場主體和鄉賢力量都有機會參與基層民主建設和農村公共服務。推動建立鄉賢理事會，讓鄉賢充分發揮在基層治理中的引領、示范、協調作用[10]。大力培育服務性、公益性、互助性農村社會組織，積極發展農村社會工作和志愿服務。健全以群眾滿意度和獲得感為衡量指標的評價體系，嚴格規范治理責任獎懲辦法和追責機制。

4.5 生態發展“調機制”：推動綠色轉化激勵機制建設

激發鄉村生態治理主體的“環保自覺”，推動鄉村生態治理從體現“環境關懷”到發揮“生態價值”。優化生態資產產權制度和生態價值核算方法，加快鄉村兩級生態系統生產總值GEP核算，將山水林田湖草轉化為生產力，推動生態產業化、產業生態化。加快完善山水林田湖草生態保護補償機制，實施與生態產品質量和價值相掛鉤的財政獎補措施，對損害農村生態環境的行為或產品進行收費，對有益于生態環境的行為或產品進行獎勵，對因生態環境破壞而利益受損的農村居民進行補償，真正實現“點綠成金”。