紹興市小農戶現狀、問題與對策建議

王孫杰，周永亮

(紹興市農業農村局，浙江 紹興 312000)

小農戶經營是由中國人多地少的基本國情和小農戶的組織特性所決定的現實選擇[1]。當前和今后很長一個時期，小農戶家庭經營將是我國農業的主要經營方式[2]。在“大國小農”國情下，系統性分析一定區域內小農戶發展現狀、面臨的主要挑戰，探討與針對性地提出區域小農戶發展對策，是鄉村振興的重要內容之一[3-4]。小農戶是我國農業生產的基本組織形式，對保障國家糧食安全和重要農產品有效供給具有重要作用。農業農村現代化離不開小農戶的現代化。扶持小農戶，引入現代生產要素改造小農戶，提升農業經營集約化、標準化、綠色化水平，有利于小農戶適應和容納不同生產力水平。扶持小農戶，更好地發揮其在穩定農村就業、傳承農耕文化、塑造鄉村社會結構、保護農村生態環境等方面的重要作用，有利于發揮農業的多種功能，體現鄉村的多重價值，為實施鄉村振興戰略匯聚起雄厚的群眾力量[5]。

1 小農戶發展現狀

1.1 基本情況

小農戶是家庭承包經營的基本單元，也是農業生產的基本單元。紹興市“七山一水兩分田”的現狀，決定人均耕地面積少(僅387 m2)，以種植口糧、特色農產品為主。2018年全市農村人口247.41萬人，農民人均可支配收入3.31萬元，比上年增長9.1%。其中工資性收入占58.3%，經營性收入占28.1%(主要是微商、電商和特色產業如茶葉收入)，財產性收入占2.9%，轉移性收入占10.1%，其他收入占0.6%。

紹興市小農戶發展大致分為以下四種類型。

純小農戶自我發展。隨著城市化推進和戶籍制度改革深入，農村居民人口逐年減少。據調查，至2018年底，全市現有農戶89.3萬戶，農村人口247.41萬人，占全市戶籍人口447.21萬人的55.3%。全市土地流轉比例64.3%，仍有35.7%(約4.07萬hm2)的家庭承包土地由小農戶自主經營。平原地區小農戶以種植晚稻為主，解決家庭成員口糧自給問題。山區半山區小農戶以種植茶葉、香榧等特色農產品為主，作為家庭主要收入來源，解決家庭成員生活保障問題。

家庭農場蓬勃發展。自2013年中央1號文件首次將“家庭農場”確立為新型農業經營主體后，紹興市和區、縣(市)每年財政扶持家庭農場和農民專業合作社發展，鼓勵引導有長期穩定務農意愿的小農戶向家庭農場轉型。截至2019年底，全市共有注冊登記的家庭農場2 469家。以個體工商戶為主，占96.0%，具有獨立的企業化法人特征。產業以種植業為主，占77.1%，種養結合占8.9%，畜牧業占6.4%、其他占4.1%、漁業占3.5%。勞動力以家庭成員為主，平均每個家庭農場勞動力3.36個，其中家庭成員勞動力占58.9%，常年雇工勞動力占41.1%。年銷售額以50萬元以下為主，每家銷售額32.1萬元，年銷售額50萬元以下占81.5%。

入股等方式合作發展。浙江米果果生態農業有限公司流轉諸暨市山下湖鎮解放村全村1 035戶約200 hm2土地，實行“保底收益+贈送10%股份+利潤分紅”模式，村集體每年增收100多萬元，農戶每畝保底1 040元收益，到2025年還享受公司10%股份分紅，公司每年為附近村民解決200多個就業崗位?？聵騾^稽東鎮大橋村鄉賢應華亮創辦七竹農業發展公司，大橋村村民都能在公司入股并得到就業機會，公司10%干股保底分給村集體。全市4 621家農民專業合作社共帶動非成員農戶44.83萬戶，平均每家帶動農戶91.3戶，聯結基地面積5.33萬hm2(其中核心基地2.77萬hm2)，平均每家聯結1.86 hm2。

社會化服務帶動發展。通過農業社會化服務，為小農戶提供各類農業服務，促進小農戶和現代農業有機銜接。嵊州市普惠蔬菜專業合作社聯合社推行“聯合社+合作社+農戶”模式，與小農戶形成利益共同體，2018年提供種子種苗服務550萬株、農業機械服務218.37 hm2、技術培訓1 393人、銷售蔬菜725萬kg。諸暨市里聯農機專業合作社為祥生集團提供24.87 hm2油菜-單季晚稻的全程托管服務，還為該村63戶小農戶、11.53 hm2土地提供種子、育秧、防治、收割和烘干的全程服務，全年累計提供飛防服務800 hm2、收割服務266.67 hm2、稻米加工服務700 t。柯橋區山娃子香榧茶葉專業合作社聯結茶葉、香榧種植小農戶2 100戶，2018年收購小農戶青香榧7.5萬kg，加工商品香榧3萬kg，收購茶葉青葉1.5萬余kg，為小農戶增收150余萬元。

1.2 主要工作舉措

注重設施強農。2010年以來，全市財政累計投入20余億元，全面開展糧食生產功能區、現代農業園區和農業產業集聚區平臺建設，落實建設項目，改善生產設施，同步配套建設溝渠路等“硬件”和地力改良等“軟件”，全市已建成糧食生產功能區6.69萬 hm2，建成現代農業綜合區10個、省級主導產業示范區23個、省級特色農業精品園67個和市級現代農業園區158個，顯著增強農田抗旱排澇能力、單位面積產出能力，形成了“田成方、渠成網、路相通、旱能灌、澇能排”的現代農田格局，為小農戶生產發展提供了設施基礎保障。

注重服務為農。全面開展“走鄉村、解難題、促振興”“三服務”活動，不斷深化農業公共服務，特別是提供給小農戶辦不到、辦不了的優質品種、病蟲防治、創業培訓、市場信息、小額貸款等服務，切實保障小農戶基本生產發展之需。同時，全力推進農業社會化服務，借助農業龍頭企業、農民專業合作社、農機服務組織，推出不同形式代耕、代種、代管、代防、代收、代烘、代加工、代銷售等服務“套餐”，因地制宜為小農戶提供多形式服務，2018年全市333家農機作業服務組織開展農機作業服務10.74萬hm2、飛防植保服務0.8萬hm2，幫助小農戶增產增收。

注重土地惠農。按照“依法、自愿、有償”原則，積極引導農戶有序流轉土地，至2018年底，全市土地經營權流轉面積7.32萬hm2，流轉率64.3%，土地流轉收益歸承包農戶，有效保障小農戶土地流轉收益。同時，積極發展土地股份合作，全市共有土地股份合作社128家，流轉土地面積0.47萬hm2。積極發展訂單農業，浙江藍美科技股份有限公司實行“公司+合作社+基地+農戶”發展模式，為小農戶提供藍莓種苗、生產技術和產品銷售，解決小農戶生產“兩頭難”問題，引導支持小農戶生產發展，已在全國范圍內推廣種植0.35萬hm2，帶動農戶近5萬人。

注重政策護農。一方面，積極發揮公共財政普惠功能，切實幫助小農戶實現政策增收。2017年市政府印發《關于促進農民增收若干政策的通知》，出臺了糧農、菜農、茶農、漁農增收的23條政策措施，給予小農戶每667 m2175元的地力保護專項補貼，加大特色產業扶持力度，更好地培育農民收入增長動能。2019年，市政府擬出臺促進土地流轉的9條含金量較高的扶持政策，支持開展土地經營權入股發展農業產業化經營試點，按試點面積給予一次性每667 m2500元以獎代補。另一方面，加大政策性農業保險力度，在全面執行國家和省定政策性保險品種的基礎上，為減少春茶期間“倒春寒”天氣對茶產業帶來的嚴重威脅，2015年率先在全國開展茶葉低溫氣象指數保險試點，試點4 a全市591戶參加保險，承保面積0.5萬hm2，累計賠款1 095.44萬元。2016年開展葉菜成本價格保險試點，對市場葉菜平均批發價低于保單約定價的，按其跌幅比例進行相應賠付，19個蔬菜基地400余戶菜農累計投保葉菜面積0.268萬hm2。

注重權益保農。完成農村集體資產股份制改革，量化農村集體資產106.07億元，量化股東359.14萬人，2018年社員股東分紅2.5億元，累計分紅24.92億元?；就瓿赊r村土地承包經營權確權登記頒證，簽訂承包合同70.81萬份，簽訂率98.2%，頒發新版承包經營權證69.93萬份，頒發率97.0%。積極探索集體“產權+”貸款，有效緩解農戶融資難問題，嵊州市累計發放承包土地經營權抵押貸款267筆7.70億元，貸款余額3.76億元。諸暨市累計發放“產權+信用”貸款4 187筆，貸款余額5.32億元。尤其是2018年紹興市在全國首創實施“閑置農房激活計劃”，已實施開發建設項目781個，吸納社會資本22.61億元，激活閑置農房114.35萬m2，激活土地、山林94 hm2，帶動農戶就業9 339人，分別增加村級集體經濟和農戶租金收入4 724萬元、6 781萬元，得到了省委車俊書記點贊肯定和鄭柵潔副書記等多次批示肯定。

2 存在的主要問題

通過上述五大舉措，促進了小農戶與現代農業的有機銜接，小農戶有了很大發展，但是，還面臨一些挑戰。

2.1 純農收入不高

人均耕地面積少，且土地零碎(如新昌縣某一農戶確權地塊達79塊)，對小農戶發展生產極為不利；純農收入占比低，全市經濟發展水平較高，2018年全市GDP構成中農業僅占4.31%，純農業人均年收入低于0.3萬元，在農民人均可支配收入3.31萬元中占比不到10%(平原發達地區甚至不到2%)；對農業依賴程度不平衡，平原經濟發達地區小農戶農業副業化、兼業化突出，而山區半山區小農戶通過特色農業增收依賴度相對較高。同時，務農人員普遍年齡偏大、知識缺乏、思路老化。

2.2 統籌謀劃不夠

目前各級各部門普遍對大產業謀劃的多、對小農戶謀劃的偏少，對經營主體扶持的多、對小農戶扶持的偏少，帶動小農戶“盆景”多、“風景”偏少，總體對小農戶發展問題研究少、部署少、推動少。在鄉村振興的大背景下，通過統籌城鄉二元結構、促進農業農村一二三產整合、強化產業振興帶動小農戶生產發展，還需要不斷加強、深化。對小農戶和現代農業發展有機銜接的頂層設計、系統謀劃、政策意見、財政扶持才剛剛啟動。對農業設施用地審批難、落地難問題，期望有所緩解。

2.3 紅利享受不多

小農戶面臨分享現代農業發展成果不充分的問題。從公共財政扶持層面看，除了地力保護補貼等以外，單獨對小農戶的惠農補貼少、扶持項目少、配套政策也少。從產業發展惠及層面看，農民專業合作社“空殼社”“休眠社”“家族社”等不同程度存在，與小農戶的合作經營與收益分配普遍不規范。農業龍頭企業、工商資本與小農戶之間多數只是簡單的勞動雇傭關系和資產租賃、產品買賣關系，對小農戶產生了擠出效應，沒有建立穩定的利益聯接和分享機制。從農村改革紅利看，農村集體股份分紅村173個村，占全市總村數的7.4%。2018年分紅2.5億元，平均每個股東僅69.6元。農民人均財產凈收入960元，占比僅2.9%。農村集體股權、承包權、經營權、宅基地使用權、林權等抵押貸款仍需不斷擴面增量，通過產權激活小農戶生產發展增收仍有很大潛力空間。

3 對策建議

3.1 在優化上下功夫，營造小農戶提升發展氛圍

一是研究小農戶發展對策。要按照中央部署，切實提高對小農戶發展問題的思想認識和深層思考，列入實施鄉村振興的重要內容，開展專項調研，加大專項扶持，健全專項機制，落實專項紅利。針對紹興實際，建議在平原經濟發達地區重點發展小農戶轉型、小農戶流轉土地進城等模式，在山區半山區重點發展小農戶特色產業與大產業市場聯結增收模式，2種模式協同推進全市小農戶健康發展。建議省政府加強對農業設施用地政策的專項研究并有效落地，保障農戶(包括一二三融合經營戶)正常生產經營，真正解決基層困惑。二是深化戶籍制度改革。進一步深化戶籍制度改革，全面落實各項城鄉一體化、均等化公共服務政策，讓人民群眾最大限度地從改革中享受紅利，使農村人員安心向城鎮轉移，創建有利的外部環境。三是完善社會保障政策。加快落實戶籍制度改革后城鄉一體的就業、教育、養老保險、醫療保險等社會保障體系建設，弱化土地的社會保障功能。對長期流轉土地(至二輪承包期末)的小農戶，允許參照被征地農民的相關就業和社保政策，落實相應的社會保障，享受經濟發展成果，鼓勵小農民長期流轉土地。

3.2 在服務上下功夫，提升小農戶自我發展能力

一是提升自我發展能力。采取優先承租流轉土地、提供貼息貸款、加強技術服務等方式，鼓勵有長期穩定務農意愿的小農戶穩定擴大規模，引導其向家庭農場轉型升級，以市場主體地位參與生產經營。加強對年輕人特別是大學生農創客支持力度，有序培養“新農人”，壯大小農戶種地的“現代接班人”，逐步增強小農戶素質水平和經營能力，配套先進科技裝備和先進管理模式，提升小農戶自我發展能力。二是開展精準公共服務。按照大平臺、寬網絡、全方位服務的要求，加強基層涉農公共服務機構隊伍建設，落實專門人員和服務場所，鼓勵農經管理、農技推廣、動植物防疫、農產品質量安全監管等公共服務機構圍繞小農戶發展和農業經營主體壯大加大指導力度，精準開展小農戶需求的優良品種、病蟲預報、創業培訓、市場信息等領域服務，探索開展政府購買服務等方式，為農戶提供生產公益性服務，幫助滿足其生產發展需求。三是大力推進社會化服務。大力培育適應小農戶需求的多元化多層次農業生產性服務業，重點發展小農戶急需渴求的農資供應、綠色生產技術、農業廢棄物資源化利用、農機作業、農產品加工等服務領域，加快推進農業生產單環節、多環節、關鍵環節和全程托管服務，滿足不同小農戶作業環節需求。支持開展多種形式的農產品產銷對接活動，配套加快鄉村旅游、農家樂、康養業等發展，拓寬小農戶農產品銷售渠道，有效緩解農產品“銷售難”問題。

3.3 在組織上下功夫，提高小農戶合作發展水平

一是大力度規范提升農民專業合作社。農業農村部門與市場監管部門緊密協作，進一步簡化程序，大力度地開展“空殼社”、“休眠社”、“家族社”注銷活動，著力提升農民專業合作社質量。同時，加強示范引領，優化政策扶持，強化指導服務，規范運行機制，不斷增強農民專業合作社經濟實力、發展活力和帶動能力，著力提升“合作本能”，切實解決小農戶辦不了、辦不好、辦了不合算的難題，真正讓小農戶在合作中共贏。二是廣覆蓋建立健全小農戶利益聯結機制。完善農業產業化帶農惠農機制，支持農業龍頭企業、工商業主通過訂單收購、保底分紅、二次返利、股份合作、吸納就業等多種形式帶動小農戶共同發展，推廣農業龍頭企業、工商業主與小農戶建立緊密型的“公司+農戶”“公司+合作社+農戶”聯結機制，將小農戶納入現代農業產業體系，幫助解決小農戶生產發展中的“兩頭難”問題。三是多方式探索建立土地股份合作機制。借助農村承包土地“三權分置”深化和土地承包經營權再延長30 a契機，結合市政府即將出臺的促進承包土地經營權流轉9條政策措施，乘勢再發展土地股份合作模式，力爭到2022年達到200個。積極開展農戶以土地經營權入股發展農業產業化經營試點，探索實行小農戶負盈不負虧的分配機制，切實保障小農戶基本收益。

3.4 在利益上下功夫，增強小農戶獲得感、幸福感

一是健全公共財政普惠機制。持續加大公共財政“三農”扶持力度，整合既有涉農資金，進一步提高地力保護補貼，創設小農戶扶持項目，加大獎補力度，實現精準發力。切實加大廣大糧農、菜農、茶農、果農的地方特色農業保險品種，逐步上升到省級農業保險品種，使保險面覆蓋到更多小農戶，提高防御自然災害和市場風險的能力，切實保障小農戶基本生產收益。二是完善惠農利益分享機制。完善小農戶在農業農村改革以及現代農業發展有機銜接中的惠農利益分享機制，激發小農戶內生動力。建議對新型農業經營主體的評優創先、政策扶持、項目傾斜等，要與帶動小農生產掛鉤，把帶動小農戶數量和成效作為重要依據。建議省政府探索開展農業項目財政補助資金股權化改革試點，將財政扶持資金以股權化形式配置給流出土地農戶和村組集體，每年固定分紅給農民、村組集體，形成經營主體、農戶與村組集體三方共贏互利的格局，特別讓小農戶因此享受分紅收益。三是建立集體產權激活機制。加強與金融機構緊密合作，改善金融信貸服務，創新金融支持機制，不斷深化農村集體“產權+(信用)”抵押貸款模式，全面推進農村集體股權、承包權、經營權、農民住房財產權等抵押貸款業務和“閑置農戶激活計劃”，有效盤活農村沉睡資源，增加農業生產中長期和規?；洜I的資金投入，緩解小農戶“融資難”難題，幫助其生產發展，切實服務小農戶、提高小農戶、富裕小農戶，著力讓小農戶在現代農業產業體系、生產體系和經營體系中提升獲得感、幸福感和安全感。