全面推行林長制 建設美麗新廣西

林 震

（北京林業大學 生態文明研究院，北京 100083）

黨的十九大把“堅持人與自然和諧共生”列為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，指出建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。為推進生態文明建設，在2018年5月18日召開的全國生態環境保護大會上，習近平總書記強調要加快構建生態文明體系，其中包括加快建立健全以改善生態環境質量為核心的目標責任體系。2018年6月，《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》提出落實領導干部生態文明建設責任制，嚴格實行黨政同責、一崗雙責。黨的十九屆四中全會把“嚴明生態環境保護責任制度”作為堅持和完善生態文明制度體系的一個重要組成部分。十九屆五中全會重申構建生態文明體系，要求強化河湖長制，加強大江大河和重要湖泊濕地生態保護治理；科學推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理；開展大規模國土綠化行動，推行林長制。

林長制是生態文明目標責任體系的又一制度創新，全面推行林長制是提升我國生態文明領域治理體系和治理能力現代化的必然要求。2017年，江西武寧縣和安徽旌德縣相繼提出建立林長制；2018年，安徽、江西先后在全省推行省、市、縣、鄉、村五級林長制。全國各地已有超過半數的省份探索實施了全省或部分市縣的林長制。2019年底修訂的《中華人民共和國森林法》明確國家實行森林資源保護發展目標責任制和考核評價制度，對各地完成森林資源保護發展目標和森林防火、重大林業有害生物防治工作情況進行考核，規定地方人民政府可以根據需要建立林長制。2020年11月2日，中央全面深化改革委員會第十六次會議審議通過了《關于全面推行林長制的意見》。各地在推廣實施林長制的過程中要堅持問題導向和目標導向，因地制宜構建和完善制度體系，不跑偏、不虛置，有監督、有考核，充分發揮制度優勢，達到預期治理效果，為早日建成美麗中國、實現人與自然和諧共生的現代化作出貢獻。

1 治其然要知其所以然

林長制可以看作是源于上個世紀80年代的保護和發展森林資源目標責任制的深化和創新。當時，一方面因經濟發展對林木資源超采、盜采的現象層出不窮，另一方面國土綠化和全民義務植樹的任務需要層層落實，一些地方開始探索將目標責任制引入林業工作。1985年，廣西梧州市岑溪縣在縣、鄉、村各級領導班子中建立和推廣林業工作目標責任制，并建立紅黃藍“三牌”考核制度，不僅提高了造林積極性，而且基本剎住了亂砍濫伐的歪風，有效保護了森林資源。1987年，中共中央、國務院發布《關于加強南方集體林區森林資源管理堅決制止亂砍亂伐的指示》，要求實行領導干部保護、發展森林資源任期目標責任制，將森林資源的消長納入縣領導政績考核。2003年出臺的《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》提出要堅持并完善林業建設任期目標管理責任制，各級地方政府對本地區林業工作全面負責，政府主要負責同志是林業建設的第一責任人，分管負責同志是林業建設的主要責任人；對林業建設的主要指標，實行任期目標管理，嚴格考核、嚴格獎懲，并由同級人民代表大會監督執行。但在具體執行過程中存在重視造林綠化目標、忽視森林資源保護的情況，在落實黨政領導責任、嚴格考核結果應用等方面也差強人意。

2015年3月6日，習近平總書記囑托江西“走出一條經濟發展和生態文明相輔相成、相得益彰的路子，打造生態文明建設的江西樣板”。2016年3月，江西省撫州市臨川區按照生態文明建設的要求，結合全域封山育林，探索建立黨政主要領導負責管山育林的“山長制”，形成政府主導、部門聯動、全民參與的森林資源保護管理體系。2017年4月1日，江西省九江市武寧縣出臺《“林長制”工作實施方案》，構建縣、鄉、村三級林長體系，大力實施“增綠、用綠、護綠”三大工程。

2016年4月，習近平總書記考察安徽時叮囑“要把好山好水保護好，著力打造生態文明建設的安徽樣板，建設綠色江淮美好家園”。2017年3月28日，安徽省委書記提出要探索實行林長制，隨后合肥、安慶、宣城開始試點。6月2日，宣城市旌德縣率先出臺《關于全面推行林長制的意見（試行）》，明確縣、鄉、村三級林長任務，實現建（創造綠水青山）、管（守住綠水青山）、用（變成金山銀山）三大目標。7月18日，安慶市印發《林長制工作方案》，啟動全市林長制改革，同時編制全國首個林長制實施規劃。

2017年9月18日，《中共安徽省委、安徽省人民政府關于建立林長制的意見》印發，從2018年起全面推開林長制改革，建立以黨政領導責任制為核心的省、市、縣、鄉、村五級林長體系。之后，江西、山東等地陸續全面開展林長制改革。2019年4月，國家林業和草原局致函安徽省政府，同意安徽省創建全國林長制改革示范區，為全國提供可復制、可借鑒的經驗。截至2020年底，全國已有安徽、江西等7個省（市）在全域推行林長制改革試點，廣西、廣東、福建、浙江等16 個地區出臺相關文件，在部分地縣開展試點。

2018年機構改革之后，新組建的國家林業和草原局的主要職責為負責森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動植物資源的監督管理，林草、濕地的生態保護修復，國土綠化和荒漠化防治等。同時，全國各地根據資源的差異性開展因地制宜的改革，機構設置和職責范圍均有差異。因此，各地對林長制職責和任務的規定也不盡相同。有的聚焦于森林資源的保護和管理；有的把林草系統幾乎所有的職能都納入進來，包括保護生態資源、修復生態系統、擴大生態空間、提升生態質量、防治生態災害、嚴格生態執法、促進生態經濟、繁榮生態文化等內容。

我國仍是一個缺林少綠的國家，森林覆蓋率距離世界平均水平還有不小的差距，有必要構建最嚴格的森林資源保護發展制度體系，最大程度地發揮林草、濕地等生態系統在應對氣候變化、增進生物多樣性、維護國家生態安全、促進可持續發展等方面的重要作用。各地林長制的設立可以有自己的特色，但都要生態優先、綠色發展，最終實現人與自然和諧共生。

2 治其然要達其所必然

生態文明建設要靠制度來保障，靠責任來落實。林長制在地方實踐中一般分為省、市、縣、鄉、村五級，由黨政負責同志擔任林長，建立相應的責任制度和工作協調機制。省、市、縣三級分別設立總林長和副總林長，負責研究部署重要工作，協調解決重大問題，以及監督考核本級相關部門和下一級林長履職盡責情況；同級其他林長通常根據行政區域或重點生態區設立，分工負責相關區域的森林資源保護發展工作。省、市、縣三級主要依托林長會議制度，建立部門協作機制，體現齊抓共管的目標。鄉（鎮、街道）、村（居、社區）林長和副林長負責組織實施本轄區森林資源保護發展工作，建立基層護林組織體系，確保專管責任落實到人。

林長制在實施過程中也存在其他目標責任制經常遇到的問題，如目標確定及責任界定中的層級合理性，責任泛化、虛化及形式化問題；林長制運行中的橫向、縱向協調與資源整合問題；各級林長能否超越本位主義，把林業放在優先發展的地位等。

針對這些問題，需要各級黨委和政府切實提升治理體系和治理能力現代化水平。一要統籌山水林田湖草，完善系統治理機制。應由黨政主要領導負責，根據當地生態系統和自然資源情況，科學設計各林長的職責范圍和問責追責機制，全方位、全地域、全過程開展林草資源保護和發展。二要注重配套制度建設，完善綜合治理機制。建立健全林長巡林巡查、督查督辦、考核評價、信息通報等制度，在任務引導、項目支持、資金投入、輿論宣傳、督促檢查等方面形成合力，構建黨政同責、一崗雙責、部門聯動、多方協同的治理格局。三要加強村級森林資源管護，完善源頭治理機制。應以縣（市、區）為單位，按照網格化、規范化、信息化要求，開展林場、人員、資金等的整合，實行縣域全覆蓋網格管理。同時，加強基層林長和護林員組織培訓，構建森林資源源頭管理構架，實現“山有人管、林有人造、樹有人護、責有人擔”。四要推進林長制法治建設，完善依法治理機制。加強地方立法、行刑銜接、司法聯動，構建“天網恢恢，疏而不漏”的法治體系。

3 治其然要順其所自然

生態治理要遵循自然規律。中國傳統生態智慧告訴我們，種樹之道在于順木之天。《管子·八觀》中提到“山林雖廣，草木雖美，禁發必有時。”孟子在給魏惠王建言富民強國之道時指出，“不違農時，谷不可勝食也；數罟不入洿池，魚鱉不可勝食也；斧斤以時入山林，林木不可勝用也。谷與魚鱉不可勝食，材木不可勝用，是使民養生喪死無憾也。”唐宋八大家之一的柳宗元在其名篇《種樹郭橐駝傳》中寫道，“橐駝非能使木壽且孳也，能順木之天，以致其性焉爾。”

在植樹造林、保護林草資源的過程中，要避免重建輕管、年年在同一個地方種樹，從而導致人為造成資源浪費的現象；也要避免大樹進城、填平濕地種樹、外來物種入侵等問題。在生態建設方面，不應按照主觀意愿以及個人喜好去改變自然生態，應尊重自然、順應自然、保護自然。在新修訂的《森林法》中明確規定“保護、培育、利用森林資源應當尊重自然、順應自然，堅持生態優先、保護優先、保育結合、可持續發展的原則。”

森林、草原還是重要的碳匯資源，在保護生物多樣性和應對氣候變化中發揮著重要作用。我國提出了努力爭取2060年前實現碳中和的目標，保護和發展森林草原等生態資源是實現這一目標的重要舉措。這也是聯合國倡導的基于自然的解決方案的重要途徑。根據規劃，到2030年，我國森林蓄積量將比2005年增加60 億m3；根據《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021 — 2035年）》，到2035年，全國森林覆蓋率達到26%，森林蓄積量達到210億m3，草原綜合植被蓋度達到60%，森林草原的碳匯功能將得到極大提升，美麗中國的建設目標將基本實現。

習近平總書記在2019年中國北京世界園藝博覽會開幕式上的講話中著重指出“我們應該追求科學治理精神。生態治理必須遵循規律，科學規劃，因地制宜，統籌兼顧，打造多元共生的生態系統。只有賦之以人類智慧，地球家園才會充滿生機活力。生態治理，道阻且長，行則將至。我們既要有只爭朝夕的精神，更要有持之以恒的堅守。”各級林長在守護和增加林草資源的過程中要掌握和尊重自然規律，順天應時，不應拔苗助長，過多地人工干預；同時，注重發揮自然的生態功效，減緩氣候變化，促進生物多樣性保護，實現生態環境的根本改善。

廣西是我國重要的林業省份，森林覆蓋率和人工林面積均較高。2006年，全球第一個按照《京都議定書》清潔發展機制（CDM）規則的造林再造林碳匯項目落戶廣西。廣西的林長制試點始于2018年，河池市、崇左市、玉林市容縣、來賓市金秀瑤族自治縣被列為第一批試點單位。2019年4月，自治區政府辦公廳印發《廣西林長制擴大試點工作方案》，明確新增南寧市武鳴區、橫縣，柳州市鹿寨縣，桂林市興安縣等11個縣（區）開展林長制試點。同時，除河池市和崇左市外，未列為試點單位的縣（市、區）要選取1 個鄉鎮開展試點。2020年3月，自治區林業局牽頭草擬了《全面實施林長制的意見》和《全面實施林長制工作方案》，并向社會公眾公開征求意見。如今，國家已明確要全面推行林長制。因此，在“十四五”期間，廣西應加快推進林長制的落地生效，用制度保障各級林長有名有實，促進全區森林、濕地和草原生態系統功能顯著增強，實現2025年全區森林覆蓋率提高至62.6%以上的目標，為美麗新廣西的建設作出貢獻。

（該文為作者在首屆廣西“兩山”發展論壇上的發言，部分內容發表于2020年12月28日的《學習時報》）