俄羅斯新國務委員會“新”在何處

吳德堃?龐大鵬

2020年12月19日，俄羅斯聯邦《國務委員會法》正式生效。兩天后，俄總統普京簽署了國務委員會相關人員組成法令并親任國務委員會主席。2020年俄羅斯憲法改革順利通過后，普京為配合修憲，向國家杜馬（俄下議院）提交了一系列法律修改草案，其中就包括《國務委員會法》。早在2020年1月，普京就曾在年度國情咨文中強調鞏固國務委員會在憲法中的地位和作用。新組建的國務委員會將在俄權力體系內扮演什么角色，值得關注。

俄國務委員會職能曾被弱化

普京依照新修改的憲法和聯邦法律設立的國務委員會并非新機構。2000年9月1日，普京曾發布關于設立國務委員會的總統令并擔任首任主席，委員會成員囊括了聯邦會議兩院主席、各聯邦主體行政長官、總統在聯邦區的全權代表和國家杜馬黨團領導人。總統法令明確規定，國務委員會是咨詢協商機構，主要職責是協助總統處理中央和地方關系，討論地方執行聯邦憲法和聯邦法律的情況。國務委員會沒有實際約束地方的權力，其決議本身不具備法律效力，必須經立法程序確認后才能生效。所以說，2000年成立的國務委員會實際是解決俄央地矛盾的平臺。

在2020年修憲前，國務委員會一直奉總統令工作，其組成和規范沒有體現在國家憲法和聯邦法律中，因此不是憲法性的國家機關。這意味著國務委員會的法律地位低于其他聯邦國家機關，帶有些許“臨時”色彩。2012年普京在總統辦公廳設立國務委員會事務保障局后，委員會的部分職能實際由總統辦公廳直接行使，在俄權力體制內的作用更加微乎其微。

國務委員會長期處于俄權力體系邊緣的原因，一方面是因為其法律地位低，另一方面隨著普京逐漸掌握對地方的控制，國務委員會協調央地關系的作用也在下降。2000年普京第一次當選總統時，俄羅斯央地關系處于中央政權軟弱、地方政權不受監督約束的狀態。對此，普京在第一任期內進行了聯邦體制改革，改變聯邦委員會（俄上議院）組成方式，禁止地方領導人直接擔任上院議員，直接削弱了地方領導人利用聯邦委員會影響中央決策的能力。同時還規定總統有權免除地方領導人職務和解散地方議會。在此期間，為了進一步協調央地關系，安撫被削權的地方領導人，國務委員會應運而生。經歷了2004年普京對聯邦制的第二次改革和2012年對聯邦制的再次調整，俄中央通過建立垂直權力體系完全實現了對地方政治經濟社會的控制，國務委員會所能發揮的作用也越來越有限。

2020年12月23日，俄羅斯聯邦國務委員會召開會議，總統普京在會議上向外界介紹俄聯邦國務委員會的職能。

組織結構和人事成員的更新

新國務委員會的基本組成結構沒有變化，仍由主席、秘書、主席團和各成員組成。主席由聯邦總統擔任，主要負責確定會議召開的時間、地點、會議議程并主持會議。

國務委員會秘書此前由總統辦公廳挑選一名總統助理擔任，新的法律將任命秘書的權力交給了國務委員會主席，主席可以從成員中挑選一人任命。本屆國務委員會秘書由總統助理列維京擔任，列維京曾任俄交通運輸部部長，2012年開始擔任國務委員會秘書兼總統助理，主要向總統提供社會建設方面的意見。

國務委員會主席團由委員會主席任命，主要負責審議國務委員會成員提交的工作規劃和會議議程并籌備會議決議。新國務委員會主席團人數不再被限制為八人。根據2020年12月21日普京發布的總統令，主席團成員共有28人，包括了委員會秘書和27名聯邦主體領導人。同時，新法律規定主席團會議文件須以主席簽署會議決議的方式公布，增加了主席團會議的規范性。此外，主席團可以連同政府、各部委、地方政府和地方自治政府、社會組織共同召開主席團擴大會議。

新國務委員會在成員組成方面做了調整，將政府總理和總統辦公廳主任納入委員會成員，在不需要總統批準的情況下，政府總理、聯邦會議兩院主席（俄議會上下院）、總統辦公廳主任、聯邦主體最高行政長官可直接擔任國務委員會成員。國家杜馬各黨團代表則改為須經總統批準才能擔任，地方自治機構代表、總統駐各聯邦區全權代表以及其他人員也須經總統批準才能擔任委員會成員。新國務委員會成員共有103人，包含了總理米舒斯京、聯邦會議兩院主席馬特維延科和沃洛金、總統辦公廳主任瓦伊諾和第一副主任基里延科、總統助理列維京、八個聯邦區總統全權代表、81個聯邦主體的領導人（四名暫時任代理職務的地方領導人未進入）、國家杜馬四大黨團領導人、兩名地方自治機構領導人、兩名社會團體領導人。

本次國務委員會對下屬各委員會的改變最大。取消了協商委員會，成立了三個下屬委員會，分別是協調和評估聯邦主體行政機關工作績效委員會、公共權力機關協調運行保障委員會、社會經濟領域委員會。新國務委員會在協調公共權力機關和評估地方領導人工作效率方面與總統辦公廳存在職能重復，所以公共權力保障委員會由總統辦公廳主任瓦伊諾負責，地方領導人評估委員會由總統辦公廳第一副主任基里延科負責。值得注意的是，以上兩個委員會成員不僅有國務委員會成員，還加入了部分政府部門領導人、聯邦總檢察長、聯邦會議部分職能委員會領導人，使得國務委員會真正成為跨部門間協商機構。社會經濟領域委員會由18個與其相關的委員會組成，分別由各地區領導人擔任主席，主要負責經濟、民生、科學、文化、社會治理等問題，成為一個由地方領導參與的“影子內閣”。

單一公共權力體系

2020年修憲草案將“公共權力”概念引入俄憲法。為配合修憲，新頒布的《國務委員會法》明確了“單一公共權力體系”概念，將中央國家權力機關、聯邦主體國家權力機關（州政府）、地方自治機關（地市級以下政府）和其他國家權力機關統一納入到公共權力體系內，在憲法的約束下協同履行職能，由總統統一協調公共權力體系內機構的工作。

俄羅斯的地方自治機構主要是指市級和市級以下單位的政府和議會。“公共權力”概念最重要的一點是將地方自治機構納入國家統一控制范圍。根據俄憲法第一章第十二條規定，俄地方自治機關不被列入國家權力機關體系。所以從法理上聯邦中央機關無權干涉和調配地方自治機關。“公共權力體系”概念的引入可以讓聯邦中央在不違憲的情況下統一調配中央和地方機關工作。也就是說中央和地方權力可以相互轉讓，中央既可以賦予地方一定職權，也可以在地方行使國家權力。

“單一公共權力體系”的形成標志著國務委員會的協調范圍擴展到了地方自治機關。《國務委員會法》規定，國務委員會主要負責制定市級和市級以下社會經濟發展方向和政策，向總統提供地方自治制度建設的建議，以及協調分配國家機關和地方自治機關權力轉移。具體而言，國務委員會可以向總統提供地方自治機關發展和提高工作效率的意見，邀請地方自治機構負責人參加會議，收集地方自治機關工作情況的材料并對地方自治機關工作效率做出評估。委員會成員可以向國務委員會提出地市社會經濟發展方面的建議。在人事層面，法律規定總統可以允許地方自治機構代表進入國務委員會及其下屬各委員會。在權力劃分層面，國務委員會負責審議國家權力機關和地方自治機關權力相互轉移的問題。

國務委員會秘書列維京在接受媒體采訪時表示，新國務委員會與舊機構最大的區別在于職能和結構，主要體現在對地方自治單位的治理。

協商性質的地方治理機關

雖然《國務委員會法》刪除了“國務委員會是具有咨詢協商性質機構”的提法，但從其基本職責和工作范圍來看，仍是以咨詢和協商為主的機構，并且直接服務于總統。新國務委員會服務總統的基本任務主要有兩個：協助總統履職和向總統諫言。在協助總統方面，除原有的幫助總統解決央地權力機構之間的分歧外，新增了協助總統維護公共權力機構的正常運行，制定內政和外交的基本方針以及國家社會經濟優先發展方向，在地方設立聯邦直轄區。在向總統提出建議方面，除國家重大問題、鞏固聯邦體制和地方自治體制外，還需提出涉及國家社會經濟發展的目標的建議、區域和地方自治單位發展方向的建議、發展機構之間協調機制的意見、提高地方領導人和官員工作效率的建議。此外，新法律保留了國務委員會根據總統提議審議國家重大法律草案、討論來年聯邦預算草案和預算執行情況以及人事政策的權利。

2020年12月2日，俄羅斯聯邦委員會（議會上院）通過了《國務委員會法》。

依照上述基本任務，《國務委員會法》新增了國務委員會的具體職能，主要包含了討論內外政策，國家和地區社會經濟發展方向;審議中央、聯邦主體和地方自治機構運行中存在的問題;審議中央和地方權力轉移的問題;參與制定和批準聯邦主體政府和地方自治政府工作績效指標并進行監督;制定對聯邦主體和地方自治機構的激勵措施;監督聯邦主體工作績效狀況;分析國家和地方自治管理情況，等等。

相較于2000年成立的國務委員會，因為中央對地方政府和議會不遵守憲法和聯邦法律法的行為實行了更嚴格的審核制度，俄法律空間不統一的問題已獲解決，所以新國務委員會刪除了討論地方機構遵守國家憲法和聯邦法律情況的職能。新法將國務委員會的工作重心轉移到了如何讓地方更多參與內外政策制定和國家社會經濟建設上。當然，解決央地關系問題始終是國務委員會的重要職責，但當前的央地矛盾已經不是地方服不服從中央管理的問題，而是中央與地方社會經濟發展差距拉大的問題。新國務委員會的成立更多是配合“單一公共權力體系”概念，將整個俄羅斯權力集中到一個統一空間里，做到能集中調配資源解決央地社會經濟差距問題。

綜合來看，新國務委員會主要是一個參與地方治理的協商機構。雖然賦予了討論外交政策的權利，但沒有設立相關專門委員會，其主要結構和職能還是圍繞公共權力和國內經濟民生展開的。此外，新國務委員會不是一個權力機構，只有立法動議權，其所作出的決議要想具有法律效力，必須通過國家議會、政府和地方議會的立法程序，以聯邦法律、政府令和地方法律的形式產生效力。國務委員會改革是普京20年來對聯邦制治理經驗的總結和再探索，該機構的職能和龐大人員數量很難成為普京再次煥發政治青春的舞臺，國務委員會未來如何有效進行央地關系治理才更值得觀察。