制裁之后：土美關系走向何方

李亞男

2021年1月13日，土耳其國防部長阿卡爾呼吁美國新政府與土耳其進行對話。

2020年12月14日，美國政府宣布對土耳其實施制裁，以懲罰其采購俄羅斯S-400防空系統。這是繼12月10日歐盟峰會決定就東地中海油氣爭端對土制裁后，土外交遭受的又一重大打擊;也是美國首次將《以制裁反擊美國敵人法》相關條款施用于北約盟友，標志著土美關系跌至歷史新低。

“靴子落地”

回顧其事由發展，這次制裁可謂“姍姍來遲”。2015年俄羅斯介入敘利亞戰局，土俄關系一度惡化，土甚至曾威脅要以北約集體防衛條款應對俄“侵略”。2016年，土俄關系戲劇般回暖，此后雙方在政治、經濟、能源、安全等領域戰略合作日益增多，觸動了美歐等北約國家敏感神經。2017年，土將購買俄S-400防空系統提上日程，歐美強烈反對，擔心俄制武器在土部署會破壞北約防務網絡的完整性和兼容性，泄露美式F-35隱形戰機的關鍵數據。因此，美持續向土施壓，要求其放棄采購計劃，然而土不為所動。2019年7月，土開始正式接收并安裝S-400系統，美隨即中止與土在F-35項目中的全部合作，并暫停向土交付已購買的戰機。土一邊信誓旦旦向美保證不會將S-400導彈納入北約系統;一邊卻于2020年10月在黑海海岸測試該系統，并成功追蹤美式F-16戰機，進一步激怒美國。

在此過程中，美國國會及部分政府官員多次要求對土制裁，均被特朗普拒絕。外界傳特朗普與土總統埃爾多安私交甚好，多方回護，其實背后亦有復雜的利益考慮。一是要平衡軍工集團利益，對土嚴厲制裁會損害雙方軍貿和安全合作。過去15年，土一直是美軍工行業最大的20個客戶之一;2015～2019年，土美武器貿易額接近10億美元，美在土武器進口中占比38%。二是要避免刺激土耳其加速倒向俄羅斯，否則美在歐洲安全、北約防務和中東和平等問題上將面臨更為棘手的局面。

但是對土制裁遲遲不能落地造成了負面“示范效應”。美其他盟友，包括已部署“愛國者”導彈系統的沙特、阿聯酋等，也逐漸表現出對俄制S-400的興趣。印度更快一步，已向俄交付了大額定金。美國國會為此焦慮不安，迫切希望對土制裁，以儆效尤。2020年12月，美參議院以壓倒性多數通過年度《國防授權法案》，其中部分條款明確要求政府依據《以制裁反擊美國敵人法》制裁土耳其，防止土俄合作進一步“危及北約安全”。

這一次，美政府終于同意制裁，但措施遠比預計的要溫和，范圍也更有限。制裁矛頭集中指向土耳其國防工業局，禁止該機構獲得美國產品、技術的出口許可和授權;阻止其從美國或其他國際金融機構中獲得貸款;凍結局長德米爾并數名官員的財產并實施簽證限制等。尤其耐人尋味的是，美政府同時發表了一份聲明，指出制裁的主要目標是俄羅斯而非土耳其，使此次制裁看起來像是艱難權衡的結果。

美國的政策困境

“艱難權衡”可以說是當前美處理對土關系的一種常態。除了購買俄S-400防空系統引發的糾紛外，雙方在其他問題上的矛盾分歧也不斷擴大，使美對土政策決策日益艱難。

一是對庫爾德武裝的態度。美歐等國將敘利亞庫爾德武裝視為在中東反恐的盟友，給予其武器、資金支持和人員作戰培訓。然而土耳其認定其是土境內分裂勢力庫爾德工人黨的分支，多次要求美歐將其列入恐怖組織名單并予以打擊，但始終未能如愿。2019年10月，埃爾多安發起“和平之泉”行動，繞開美歐直接對敘庫爾德武裝動手，引爆國際輿論。美在兩個“盟友”之間左右為難，至今未能妥善解決分歧。

二是在東地中海的立場。土深度參與東地中海油氣資源爭奪，目前聯合利比亞西部政府，與法國、希臘、塞浦路斯、意大利、以色列、埃及等國對峙，處境相對孤立。2020年以來，土不斷采取軍事冒險行動宣示“勘探權”，導致東地中海局勢升溫，對立雙方擦槍走火風險大增。這場爭端牽涉美多個關鍵盟友，更危及北約內部團結;各方都試圖爭取美國支持，美雖有意偏袒歐盟及以色列，但卻無力約束土耳其。

此外，還有以色列的地區安全問題。土以都是美在中東的盟友，兩國關系本不應成為美國的難題。但埃爾多安執政以來，日益想把土塑造為全球政治伊斯蘭運動燈塔、伊斯蘭世界領導者，因而積極介入巴以問題，支持巴勒斯坦激進力量哈馬斯，反對美使館遷往耶路撒冷，批評部分阿拉伯國家對以緩和等，與美針鋒相對。

美對土不滿日甚，但在中東地區許多重大問題上又離不開土配合，同時也擔心過度壓制土耳其會間接削弱北約，給俄制造趁虛而入的機會，因此對土政策糾結反復。這其實是美中東戰略調整帶來的政策困境的縮影。美在中東推行戰略收縮，減少資源投入和對盟友的安全承諾，造成了部分權力真空，使得此前被壓制的次級矛盾激化凸顯;美地區盟友不安全感上升，權力爭奪激烈，政策自主性也不斷增強，與美利益分歧擴大并非個案。在這樣的背景下，很難估計美對土制裁究竟能在多大程度上起到威懾作用并挽回盟友信心，美土關系回歸“和諧”的可能性更是微乎其微。

土耳其陷入兩難

對土耳其而言，只要條件允許，改善土美關系仍是其優先選項。美制裁措施出臺后，土雖第一時間表達了憤怒和譴責，并聲稱要擇機報復，但同時也呼吁美重新考慮制裁，避免對雙邊關系“造成負面影響”，建議成立聯合工作組，通過對話解決問題。隨后又調低了在東地中海等爭端上的調門，展示出準備與拜登政府改善關系的積極姿態。

雖然美政府換屆確有可能成為土美關系“重啟”的機遇，但土當前面臨的國內外環境卻無法為此提供太多支持。從地區層面看，中東地緣格局正劇烈調整，各國明爭暗斗，試圖確立自己在新權力體系中的地位，加之中東的傳統向來是“不為刀俎，便為魚肉”，土作為有野心、有實力的地區大國，自然不甘也不能落后。土既要在亂局中確保自身安全，又要盡可能地擴大利益，因此與美立場相左在所難免，也沒有太多退讓空間。

從國內環境看，埃爾多安和正發黨支持率下降，目前依靠與右翼民族主義政黨——民族行動黨結成執政聯盟維持在議會的多數優勢，并試圖爭取另一民族主義政黨“好黨”的支持，為下次大選做準備。因此其在對外政策中會繼續堅持激進、強硬的民族主義立場，以鞏固同盟、迎合選民、擴大執政基礎，而這恰與對美緩和背道而馳。不僅如此，土近年來經濟增長乏力，社會問題凸顯，黨派分裂嚴重，埃爾多安一直靠塑造外部敵人、宣揚美西方對土“經濟戰”與“惡意攻擊”來轉移矛盾，凝聚團結。這次美方制裁措施一出臺，土反對黨便表示了對政府的支持和共同應對制裁的決心。這就意味著未來即便土有意修補對美關系，但只要國內危機未解，埃爾多安還是會利用甚至制造與美西方的矛盾來渡過難關。土美關系仍要服從于土國內政治斗爭需要，出現實質性改善的可能性較小，前景不容樂觀。