拜登政府中東政策的“變”與“不變”

牛新春

無論有多么留戀、多么不甘心，特朗普1月20日必須離開白宮。最后時(shí)刻，國務(wù)卿蓬佩奧、總統(tǒng)顧問庫什納不辭勞苦穿梭于中東各國之間，竟然促成摩洛哥與以色列建交。顯然這不是選舉操弄，而是對(duì)外交遺產(chǎn)的搶攻，中東被特朗普政府視為任期內(nèi)最閃亮的外交成就。但是，拜登誓言鏟除特朗普的外交遺跡，讓特朗普在美國外交史上無立足之地，使得奧巴馬之后緊接著就是拜登的名字。但撥開政治斗爭、情緒對(duì)立的浮云，不論拜登嘴上是否承認(rèn)，新政府中東政策都將具有相當(dāng)大的延續(xù)性，把特朗普中東政策推回去的空間不大，“不變”是主流、本質(zhì)和內(nèi)容，“變”是支流、表面和形式。

戰(zhàn)略收縮的態(tài)勢(shì)不變

冷戰(zhàn)時(shí)期，美國在中東搞“離岸平衡”戰(zhàn)略，避免直接卷入軍事沖突。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國實(shí)施“大規(guī)模直接干預(yù)”戰(zhàn)略，發(fā)動(dòng)兩場(chǎng)大規(guī)模地區(qū)戰(zhàn)爭，推出“大中東民主計(jì)劃”。2011年后，美國在中東進(jìn)入“戰(zhàn)略收縮”時(shí)代，不尋求大規(guī)模直接干預(yù)，放棄“民主化”改造。戰(zhàn)略收縮始于小布什第二任期，奧巴馬、特朗普在執(zhí)政期間持續(xù)推進(jìn)，拜登上任后不會(huì)偏離這一軌道。

戰(zhàn)略收縮反映了美國全球利益的變遷，中東重要性下降，亞太重要性上升。冷戰(zhàn)時(shí)期，遏制共產(chǎn)主義和保證能源供應(yīng)是美國在中東的核心利益。冷戰(zhàn)結(jié)束后，能源供應(yīng)和反恐怖是美國的重大關(guān)切。現(xiàn)在，美國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立，中東石油對(duì)美國的重要性大大下降;恐怖主義對(duì)美國的威脅也有所緩解，9.11事件后美國本土沒有遭遇過重大恐怖襲擊。中東對(duì)美國到底還有多重要，這在美國仍然是一個(gè)辯論不休的話題，沒有任何嚴(yán)肅的政治人物、學(xué)者、媒體認(rèn)為中東更重要，認(rèn)為美國應(yīng)當(dāng)增加對(duì)中東的投入。相反，辯論的焦點(diǎn)是中東剩余的重要性還有多少，美國對(duì)中東戰(zhàn)略收縮的重點(diǎn)、節(jié)奏、方式是什么。

戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型也是對(duì)前20年“大規(guī)模直接干預(yù)”的“反彈”和“反思”，舊方法不僅不奏效，而且適得其反。自從實(shí)施“大規(guī)模直接干預(yù)”戰(zhàn)略以來，美國戰(zhàn)爭開支達(dá)6.4萬億美元，這個(gè)數(shù)目超過美國、中國之外全球其他所有國家一年的GDP。干預(yù)的結(jié)果卻是中東更亂，美國處境更尷尬。“不要中東戰(zhàn)爭”成為美國兩黨、公眾的高度共識(shí)，奧巴馬、特朗普、拜登三人均在競選中承諾“結(jié)束中東無休止的戰(zhàn)爭”。過去十年，美國沒有大規(guī)模干預(yù)中東任何一場(chǎng)危機(jī)，反而不斷嘗試撤軍。

“民主化”曾是舊方法中的一根重要支柱，卻因處處碰壁而被束之高閣了。2006年以來，美國曾經(jīng)熱情支持巴勒斯坦、埃及、突尼斯、利比亞、伊拉克、也門的民主選舉，除突尼斯外幾乎全部是災(zāi)難性結(jié)果。在沉痛的教訓(xùn)面前，美國改變了政策。2019年中東爆發(fā)所謂第二波“阿拉伯之春”，阿爾及利亞、蘇丹、伊拉克、黎巴嫩等國出現(xiàn)大規(guī)模示威，四國領(lǐng)導(dǎo)人被迫下臺(tái)，但美國卻出奇地安靜，既沒有給予道義支持，也沒有深度介入。民主作為一種政治哲學(xué)、意識(shí)形態(tài)，美國永遠(yuǎn)不可能放棄向外輸出，但是作為一項(xiàng)可操作的政策、成體系的戰(zhàn)略，向中東輸出民主的時(shí)代結(jié)束了。

簡言之，中東沒那么重要了，不值得美國投入那么多資源。退一步講，借用奧巴馬的話，即使中東仍然對(duì)美國非常重要，美國也沒有好的辦法。

留與走的困境不變

戰(zhàn)略收縮是有代價(jià)的，美國沒有準(zhǔn)備好承擔(dān)相應(yīng)的后果。戰(zhàn)略收縮必然留下權(quán)力真空，對(duì)真空的搶奪會(huì)破壞舊的戰(zhàn)略格局，而新格局又不一定符合美國利益。冷戰(zhàn)結(jié)束后的20年，美國在中東一家獨(dú)大，獨(dú)自承擔(dān)代價(jià)，卻也獨(dú)享收益。而現(xiàn)在，美國所留下的權(quán)力真空被各域外和域內(nèi)勢(shì)力競相填補(bǔ)。在國際層次上，美國、俄羅斯、歐洲、中國各有千秋;在地區(qū)層次上，沙特、伊朗、土耳其、以色列、阿聯(lián)酋、卡塔爾各領(lǐng)風(fēng)騷。美國能在多大程度上接受歐洲、俄羅斯、中國分享權(quán)力，又在多大程度上允許地區(qū)大國各行其事，是一個(gè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有共識(shí)、定論的問題。美國想要達(dá)到的理想狀態(tài)是，在戰(zhàn)略收縮的同時(shí)，還能保留主導(dǎo)地位，維護(hù)自己的利益。而現(xiàn)實(shí)情況卻是，魚和熊掌不可兼得。如果沒有美國的戰(zhàn)略收縮，俄羅斯不可能主導(dǎo)敘利亞局面，伊朗在伊拉克的影響力不可能達(dá)到現(xiàn)在的程度，沙特不可能控制也門戰(zhàn)局，土耳其軍隊(duì)不可能躍進(jìn)利比亞。這些都不是美國愿意看到卻又必須忍痛承受的代價(jià)。

2019年10月21日，美軍從敘利亞東北部哈薩卡省的軍事基地撤至伊拉克北部。圖為美軍車隊(duì)通過伊拉克邊境。

近年來，美國在敘利亞、伊拉克撤軍問題上幾度反復(fù)，目前在伊拉克還有2500人，在敘利亞有500人，正在等待拜登新政府決定去留。這典型地反映出美國在“留”與“走”之間的兩難選擇。“留”不符合戰(zhàn)略收縮原則，“走”又不愿承擔(dān)后果。中東提供“正能量”的能力下降，但提供“負(fù)能量”的水平還很高，油價(jià)波動(dòng)、恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器，都令人恐懼。這里的博弈不是雙贏，甚至也不是零和，而是多輸，看誰輸?shù)酶唷Ｈ绻悴辉趫?chǎng)，別人就會(huì)利用你的缺席制造出威脅。正如美國學(xué)者所言，“如果你不在餐桌上，那你就會(huì)在菜單上”。

過去十年，戰(zhàn)略收縮主要體現(xiàn)在觀念上、增量上，并沒有反映到存量減少、實(shí)質(zhì)性撤退方面。目前，中東仍然是美國海外駐軍規(guī)模最大的地區(qū)。2020年，美國在大中東地區(qū)駐軍7萬人，常年在中東附近維持兩個(gè)航空母艦戰(zhàn)斗群的存在，開支估計(jì)為2000億美元左右，這個(gè)數(shù)目超過美國之外全球其他所有國家的年軍費(fèi)預(yù)算。2019年，美國對(duì)中東軍售255億美元，占其全球軍售（697億）的1/3。中東是接受美國援助最多的地區(qū)，約占美國全部對(duì)外援助的35%左右。在熱點(diǎn)問題上，美國綜合使用空中打擊、軍事威懾、軍售軍援、結(jié)盟互助等手段，頻繁介入。在外交上，美國也沒閑著，奧巴馬同伊朗政府達(dá)成伊朗核協(xié)議，全力斡旋巴以和談;特朗普組織對(duì)伊朗的“極限施壓”，推出解決巴以沖突的“世紀(jì)交易”，組建“中東版北約”，斡旋“東地中海聯(lián)盟”，調(diào)停沙特與卡塔爾的關(guān)系，推動(dòng)以色列與阿拉伯國家建交。

可見，戰(zhàn)略收縮不是一個(gè)非此即彼、非白即黑的選擇，而是對(duì)程度、時(shí)機(jī)、方法的權(quán)衡，是一個(gè)長期實(shí)踐、不斷試錯(cuò)的過程，政策混亂、矛盾、反復(fù)不可避免。布什、奧巴馬、特朗普三任總統(tǒng)都說要從中東撤軍，都沒有做到，中東總是有危機(jī)留住美國，拜登也不會(huì)成為例外。美國在哪些地點(diǎn)可以撤、何時(shí)撤、如何撤，美國能多大程度上接受撤退的代價(jià)，美國如何平衡收益與代價(jià)之間的關(guān)系，這些難題曾經(jīng)長期困擾奧巴馬、特朗普，現(xiàn)在燙手山芋傳到了拜登手里。

政策紅線不變

迄今為止，美國基本容忍或默認(rèn)了俄羅斯、伊朗、沙特、土耳其等國家的挑戰(zhàn)，沒有采取措施把這些國家新獲得的影響力推回去。但是，戰(zhàn)略收縮是有底線的，美國不會(huì)無原則地一直往后退，美國的實(shí)力也沒有衰落到那樣的程度，這是當(dāng)前美國戰(zhàn)略收縮同第二次世界大戰(zhàn)后英國從其殖民國家撤退最大的區(qū)別。

目前，美國不尋求在中東地區(qū)每個(gè)國家、每個(gè)熱點(diǎn)問題上都享有主導(dǎo)權(quán)，接受了同其他世界大國、地區(qū)國家分享權(quán)力的現(xiàn)實(shí)。2012年美國駐利比亞大使館遭遇恐怖襲擊后，美國撤出了利比亞，直到今天都沒有重返利比亞和平進(jìn)程。2014年胡塞武裝占領(lǐng)也門首都薩那，美軍撤出也門，也門局勢(shì)主導(dǎo)權(quán)旁落到沙特手中。2015年俄羅斯出兵敘利亞，美國坐視俄羅斯控制敘利亞戰(zhàn)局，隨后逐漸撤出駐敘利亞美軍。2019年伊朗與美國在伊拉克的博弈加劇后，美國多次威脅撤出伊拉克，這并非虛張聲勢(shì)。實(shí)踐證明，在諸多熱點(diǎn)問題上美國有妥協(xié)退讓的空間。

同時(shí)，實(shí)踐也證明了美國中東政策的紅線、底線在哪里。第一，對(duì)于敵對(duì)國家排他性地控制重要國家或重大議題，美國可以不享有主導(dǎo)權(quán)，但是不能沒有發(fā)言權(quán)。特朗普最終在敘利亞留下500人，繼續(xù)支持庫爾德武裝“敘利亞民主力量”，就是要保留一定的話語權(quán)。第二，絕不容忍美國人受到直接攻擊。過去幾年，伊朗不斷試探美國底線，2019年12月伊朗支持的伊拉克民兵武裝打死一名美國合同工，美國底線被探到了。2020年1月3日美軍施行報(bào)復(fù)，打死伊朗革命衛(wèi)隊(duì)“圣城旅”司令蘇萊曼尼。第三，絕不允許恐怖組織安營扎寨，甚至“封城建國”。2011年美軍已經(jīng)全部撤出伊拉克，2014年“伊斯蘭國”宣布“建國”后，奧巴馬又派5000人重返伊拉克。第四，絕不允許伊朗擁有核武器。伊朗核問題經(jīng)過近20年的博弈，美國與伊朗都熟知對(duì)方的底線。一旦伊朗真的擁有了核武器，美國一定會(huì)實(shí)施空中打擊。這是伊朗核問題與朝鮮核問題最大的區(qū)別。

戰(zhàn)略收縮是整體態(tài)勢(shì)，但是一旦出現(xiàn)上述四種情形中的任何一種，都會(huì)改變美國戰(zhàn)略收縮的節(jié)奏甚至方向。

對(duì)伊朗的政策會(huì)變

特朗普用盡吃奶力氣要把奧巴馬對(duì)伊朗的政策推回去，但只獲得部分成功。雖然美國退出了伊核協(xié)議，但伊朗和其他簽約大國都堅(jiān)持留在協(xié)議內(nèi)。拜登想把特朗普對(duì)伊朗的政策推回去，顯然決心沒有特朗普大，全部實(shí)現(xiàn)的可能性更小。

一方面，觸發(fā)特朗普退出伊核協(xié)議的問題都還在，重返伊核協(xié)議并不能解決這些問題。主要問題包括三類：核協(xié)議部分關(guān)鍵條款將在2025年到期，這就是所謂的落日條款問題;伊朗的導(dǎo)彈研發(fā)能力沒有受到限制;伊朗的地區(qū)政策沒受到制約。當(dāng)年，特朗普想把這些議題與核協(xié)議掛鉤，沒有成功。拜登則態(tài)度模糊，不敢明確提議掛鉤，但是主張重返核協(xié)議后立即磋商這些問題，實(shí)際上還是要掛鉤。

另一方面，拋開其他問題，單就重返核協(xié)議而言，美國處在有利位置上，必然會(huì)提出新要價(jià)，不可能無條件重返協(xié)議。2018年美國重新恢復(fù)對(duì)伊朗的制裁以來，一年內(nèi)伊朗貨幣貶值70%，通貨膨脹率達(dá)30%，石油收入減少700億美元，經(jīng)濟(jì)遭受重挫。盡管伊朗不斷制造事端，但未對(duì)美國形成重大損害。因此，盡管美國與伊朗都想重返核協(xié)議，但是著急的一方是伊朗，時(shí)間在美國一邊。美國無條件重返核協(xié)議，就是自廢武功。拜登政府不會(huì)輕言解除制裁，反而會(huì)向伊朗索取更大的讓步。今年1月3日，伊朗向國際原子能機(jī)構(gòu)申請(qǐng)，要求把濃縮鈾豐度提高到20%，目的就是想在與美國談判前抓點(diǎn)籌碼。可以預(yù)料，談判不會(huì)一帆風(fēng)順。

同時(shí)，美國與伊朗兩國目前的國內(nèi)政治狀況也不利于達(dá)成新協(xié)議。伊朗國內(nèi)，溫和派失勢(shì)，強(qiáng)硬派當(dāng)?shù)溃衲?月就要舉行大選，沒有人敢對(duì)美國示軟。美國國內(nèi)，兩黨斗爭進(jìn)一步極化，公眾普遍對(duì)伊朗不滿，對(duì)伊朗示軟同樣需要付出高昂政治代價(jià)。

但是，同特朗普相比，拜登愿意重返核協(xié)議，愿意同伊朗談判，這是最大的變化，剩下的是怎么談、談什么、能否談成的問題了。

同中東四大強(qiáng)人的個(gè)人關(guān)系會(huì)變

特朗普同埃及總統(tǒng)塞西、土耳其總統(tǒng)埃爾多安、沙特王儲(chǔ)小薩拉曼、以色列總理內(nèi)塔尼亞胡私交甚好，這一點(diǎn)遭到美國自由派、民主黨的廣泛詬病。預(yù)計(jì)拜登執(zhí)政后，這一現(xiàn)象肯定不會(huì)出現(xiàn)了。但是，美國同這四個(gè)國家的關(guān)系可能不會(huì)發(fā)生大的變化。

這四個(gè)政治強(qiáng)人被美國自由派認(rèn)為是“獨(dú)裁者”“反民主人物”，特朗普與他們保持良好的私人關(guān)系，同美國傳統(tǒng)外交價(jià)值觀相悖，是美國外交史上的例外。改變特朗普的這些做法，會(huì)得到美國國內(nèi)大部分人支持，甚至包括共和黨保守派人士，拜登何樂而不為呢？近期以來，美國國會(huì)在制裁沙特、土耳其的議案上，往往能獲得兩黨一致的支持，這也為拜登糾正特朗普的上述做法提供了政治基礎(chǔ)。

當(dāng)然，私人關(guān)系只是硬幣的一面，美國自由派沒有說的另一面是：這四個(gè)國家都是美國在中東的重要盟友。美國不認(rèn)同的是他們的執(zhí)政方式，其執(zhí)政者的一些做法有時(shí)甚至損害美國的國家利益，但是這四個(gè)國家作為美國盟友的身份和地位沒有改變，其行為整體上仍然符合美國利益，因此美國需要在價(jià)值觀、整體利益與具體議題之間做選擇、平衡，這不是一件簡單的事情。拜登很容易改變同這些領(lǐng)導(dǎo)人的私人關(guān)系，可是國家間關(guān)系的調(diào)整要復(fù)雜得多。

2020年1月3日，一名伊朗男孩舉著伊朗革命衛(wèi)隊(duì)將軍卡西姆·蘇萊曼尼的肖像，他在當(dāng)天美國對(duì)伊拉克的空襲中喪生。

處理阿以問題的方式會(huì)變

特朗普一邊倒地支持以色列，破壞“兩國方案”，背離巴勒斯坦，受到國內(nèi)外廣泛指責(zé)。但是，特朗普最終促成阿聯(lián)酋、巴林、蘇丹、摩洛哥同以色列關(guān)系正常化，就連美國民主黨也不得不承認(rèn)這是一個(gè)重大的外交成就。預(yù)計(jì)拜登上臺(tái)后，會(huì)恢復(fù)對(duì)“兩國方案”的道義支持，但不會(huì)采取實(shí)質(zhì)性行動(dòng);會(huì)繼續(xù)推動(dòng)阿拉伯國家與以色列建交，但會(huì)改變方式方法。

“兩國方案”在以色列、巴勒斯坦、美國及國際社會(huì)仍然享有道義上的合法性，因此拜登恢復(fù)對(duì)“兩國方案”的支持可以樹立美國在國際上的形象。但是在現(xiàn)實(shí)政治中，“兩國方案”成功的希望越來越渺茫，美國很難找到理由對(duì)其進(jìn)行政治投資。更何況，以色列與阿拉伯國家的關(guān)系獲得突破后，巴勒斯坦問題被進(jìn)一步邊緣化，阿拉伯國家對(duì)美國的政治壓力減弱，美國的動(dòng)力相應(yīng)下降。拜登不可能把特朗普給予以色列的好處收回，對(duì)以色列施加更大壓力的可能性較小。除了口頭上支持“兩國方案”外，人們恐怕不會(huì)看到拜登政府的實(shí)際行動(dòng)。

在拜登看來，促成阿拉伯國家與以色列建交，特朗普做了一件好事，但好事沒做好。為促成建交，特朗普同意向阿聯(lián)酋出售F-35戰(zhàn)斗機(jī)，同意把蘇丹從支持恐怖主義國家名單上除名，承認(rèn)摩洛哥對(duì)西撒哈拉的主權(quán)，這些行為大膽、魯莽、離經(jīng)叛道，甚至違反國際共識(shí)。拜登會(huì)繼續(xù)把這件好事做下去，但是一定會(huì)重新回到美國外交傳統(tǒng)的軌道，更平衡、全面地把握各方面的關(guān)系。