中美雙邊投資協定談判是否有望重啟

周密

在貿易領域，全球活動由世界貿易組織（WTO）相關規則及共識加以約束，但在投資領域卻不存在被普遍遵守的多邊規則。同貿易方式相比，投資活動更為靈活多樣，對外部環境的要求也更高。有鑒于此，不少國家通過對外商簽雙邊投資協定，為本國投資者提供避免被征收或國有化的保障，創造適合投資的穩定環境。雙邊投資協定涵蓋的投資活動范圍廣泛，不僅包括外國直接投資（FDI），還包括間接投資、知識產權等投資權益，涉及利益和風險的平衡。21世紀以來的雙邊投資協定增強了投資開放方面的約定，在市場準入和邊境后規則協調等方面做出更多嘗試，為不同經濟體的協同發展和經濟全球化的穩步推進創造了更好的條件。

中美投資協定談判的擱置

出于促進經貿合作、平衡經濟關系的需要，中美兩國政府在2008年正式啟動雙邊投資協定談判。奧巴馬政府此后開始編制美方協定模板，中美談判被拖延至2015年才開始實質推進。隨后雙方交換了負面清單并進行了數輪后續磋商，但由于奧巴馬在2014年美國國會中期選舉后變成“跛鴨”總統，談判進度受阻，終未能在2016年大選前談成。

特朗普政府執政期間，將吸引企業（尤其是制造業企業）回流美國作為“讓美國再次偉大”的重要內容，憑借雙邊投資協定為美企在華發展創造更佳環境顯然與其執政理念不符。除2017年6月美國時任財長姆努欽在回答媒體提問時籠統談及之外，中美投資協定（BIT）談判在特朗普執政四年間根本不在兩國經貿關系議題單上。與此同時，中美在雙邊投資領域采取了完全不同的做法，美國通過修訂外商投資法律增加了對外國投資的限制，對中國企業在美直接、間接投資造成嚴重負面影響?！吨袊鴮ν庵苯油顿Y統計公報》顯示，2019年中國對美直接投資38.1億美元，較2016年的169.8億美元下降77.6%。《中國外資統計公報》則顯示，2019年美企在華實際投入26.9億美元，比2016年的23.9億美元增加了12.6%。

中歐投資協定率先完成談判

在與美國開啟雙邊投資協定談判之后，中方也于2013年11月啟動了同歐盟的雙邊投資協定談判。中歐談判歷經七年，其間國際經貿環境出現包括英國脫歐在內的重大變化，但雙方仍相向而行，攻堅克難。2020年12月30日，中歐領導人共同宣布如期完成談判。伴隨談判的推進，中歐雙向投資取得了新的持續發展，為雙方在彼此經貿關系當中各自發揮優勢提供了更多選擇和更廣闊空間。據中方統計，2019年中國對歐投資總流量為105.2億美元，較2013年的59.5億美元增加了76.8%。同期歐盟對華投資流量從上年的65.2億美元增至73.1億美元，同比上升12.1%。

在中歐宣布完成雙邊投資協定談判的前夕，盡管受美國法律限制，當選候任的拜登政府無法與歐洲方面進行直接接觸，美候任總統國家安全事務助理杰克·沙利文仍于2020年12月22日在推特上發表了不同看法，宣稱拜登政府歡迎美國的歐洲伙伴就美歐對華經濟行動的共同關切開展早期磋商，事實上流露出不希望中歐簽署投資協定的心態。美國專欄作家特蕾莎·法倫在《外交》雜志上發文稱，在德國和法國的大力推動下，中歐投資談判的完成意味著中國獲得了勝利，主要表現在三個方面：一是協定會保護歐企在華投資并鼓勵新的投資，有助于中國的經濟和技術進步;二是使得中國的各項政策得到歐洲認可;三是使中歐得以在政策上搶先協同，妨礙美歐關系在拜登政府時期盡快修復。

可以說，美國對中歐投資協定“犯酸”，一方面是認為由于中美缺乏相關協定的現實基礎，中歐達成協議不利于美企優先或與歐洲企業同步獲得在華利益，另一方面也是受到特朗普任內美國對外經濟關系和理念轉變的影響。在中方看來，美方為了解決上述關切，與其選擇阻止歐洲，不如以更加積極主動的方式與中方加強溝通。

中美投資協定談判仍可期

2018年1月，特朗普還在臺上的時候，美國國會研究局曾專門發布過一份關于中美BIT的報告，認為與中國談判達成雙邊投資協定可以“解鎖”新功能，改變游戲規則，為美國公司企業創造公平競爭環境。

新冠疫情不僅未降低中美經貿聯系，反而使得雙方企業開展互利合作的意愿進一步增強。美國自華進口觸底反彈，在華投資企業更看重中國市場的穩定和增長韌性，而且有更多美國投資者通過進入中國金融市場優化其全球資產配置。2021年1月15日，美國國會研究局更新了中美投資關系報告，認為投資關系在中美商業聯系當中扮演著更重要的角色，中美雙向投資規模不斷擴大，利益聯系更為緊密。相比而言，中國投資者主要以持有公共和私營部門有價證券的方式對美投資，而美國投資者主要以直接投資方式在華投資。按照美國經濟分析局的統計，2019年美企在華投資存量為1162億美元（較上年末增長6%），中企在美投資存量為590億美元（較上年末增長6%）。但按照最終受益人計算，中國企業在美國投資存量的占比剛剛達到1%，遠低于日本（14%）和加拿大（13%）。報告還援引榮鼎公司的統計數據，認為如果涵蓋經由第三方的投資，1990年一季度至2020年二季度中國對美直接投資合計1542億美元，美對華直接投資合計2580億美元。

2020年11月，第三屆中國國際進口博覽會在上海舉行。圖為美國特斯拉電動汽車展臺，特斯拉將其首個海外生產基地建在了上海。

中國持續擴大開放，吸引了全球投資者，也愿為經濟全球化的升級和發展做出積極調整。但是，中美投資協定談判能否重啟并最終簽署，取決于雙方的意愿與行動。即便美方在奧巴馬時期就已確定了這份投資協定的模板，雙方也都清楚達成協定對兩國企業有著重大利好意義，但完成中美投資協定談判并不容易。應當看到，奧巴馬時期雙方在協定所涉領域所取得共識依托的外部環境已發生較大改變，中美關系的總體氛圍特別是美國內涉華輿論導向也更為不利。即便拜登政府有意重啟中美雙邊投資協定談判，也可能受到美國立法機構的較強限制。按照美國法律的規定，國際協定的簽署權由立法機構享有，白宮代表美國對外簽署的國際投資協議需要獲得國會參議院至少三分之二議員的支持。而包括眾議院籌款委員會在內的國會機構對美國涉外經貿協定的談判進程向來有著重要的參與度和影響力。從2021年就職的美國第117屆國會參議院議員的組成比例看，拜登所屬的民主黨與共和黨的票數比為50∶50，僅靠一黨支持明顯不夠。

拜登政府里的專業人士占比較大，對發揮市場基礎性作用、保持經貿規則穩定性和重要性的認識更為深刻。在民主黨看來，缺乏有效的經貿協定是制約中美經貿關系改善的重要因素，美國要想克服疫情沖擊盡快恢復經濟，需要向市場釋放更為明確的中美合作信號。一方面，盡快啟動并在合理預期和充分靈活性的基礎上加快推動談判，保障投資者的基本利益;另一方面，在不到兩年后的國會中期選舉中盡可能爭取更多的參議院席位，并力爭共和黨參議員對協定的支持。