美國新政府“亞洲沙皇”坎貝爾的印太構想

王浩

2012年12月12日，時任美國亞太事務助理國務卿坎貝爾在馬尼拉舉行的美菲戰略對話會議上。

2021年1月20日，在拜登宣誓就任美國第46任總統當天，科特·坎貝爾被提名為白宮國家安全理事會“印太政策高級協調員”，這是一個相當高的職位，將具體負責美對印太地區外交政策的制定和執行。因此，不少美國媒體給坎貝爾起了“亞洲沙皇”的外號，這一新設崗位則被視為拜登政府在戰略上進一步提升亞洲乃至整個印太地區重要性的信號。

官學一體的資深亞太事務專家

坎貝爾現年63歲，是美國外交領域的資深精英。他早年獲得國際關系學博士學位后，在政、商、學界都取得令人艷羨的成就：他曾于克林頓政府時期在美國國防部負責對中國和朝鮮政策的相關事宜，后創辦咨詢公司“亞洲集團”（StartAsia），并且成為知名智庫“新美國安全中心”的共同創辦人和首席執行官。他曾任教于哈佛大學肯尼迪政府管理學院，圍繞美國外交及美亞太政策等出版過多部學術著作。真正讓坎貝爾走進大眾視野的，是他于2009年起出任奧巴馬政府負責東亞和太平洋事務的助理國務卿，后來成為奧巴馬時期“亞太再平衡”戰略的幕后設計者和主要推手之一。特朗普執政時期，坎貝爾重返智庫并一直處于活躍狀態，先后在《外交事務》等權威刊物上發表關于美對華及對印太政策的文章，如《思慮中國》《沒有災難的競爭》等，產生較大學術和政策影響。

不難發現，坎貝爾的職業生涯——無論是作為外交官、企業家還是學者——都與亞太事務緊密相關，有著豐富的實踐經驗和扎實的研究功底。也正是由于長期關注和參與亞太事務，對亞太問題研究與實踐游刃有余，坎貝爾得以在民主黨重新執政后更進一步，成為拜登政府的“印太政策高級協調員”。

坎貝爾的亞太秩序觀

在外交政策理念上，坎貝爾除重視規則和價值觀在美國對外戰略中的作用外，還十分強調國家間實力對比變化帶來的影響，這一點頗具現實主義色彩，與大多數傳統民主黨人的側重點有所不同。坎貝爾對基辛格在冷戰期間運用均勢理念重構亞太地區秩序的作法倍加推崇，認為均勢是地區秩序合理構建、有效運轉的重要保障。奧巴馬政府執政初期，坎貝爾提出中國崛起是亞太地區均勢面臨的“最大挑戰”，進而為美推出所謂“亞太再平衡”戰略提供了邏輯基礎。

在后來的實踐中，美國開始在加大自身資源投入的同時充分運用多邊主義、盟友體系和國際規則的力量，重點從安全、經濟和外交三個方面對中國進行制衡。比如在安全方面，美國一方面加強在亞太地區的前沿軍事部署，尤其是海上力量的投放，另一方面不斷鞏固同日本、韓國、菲律賓等地區盟友的合作，并著力拉攏越南發揮伙伴作用。經濟上，美國提出“跨太平洋伙伴關系”構想，在奧巴馬執政末期發展成為《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），試圖構建一個將中國排除在外的地區合作新框架。外交上，美國開始廣泛參與亞太地區的多邊合作機制并致力于在其中發揮領導作用，使之成為制約和打壓中國的工具。在此過程中，美方通過挑動、炒作南海問題，給中國和部分亞太國家之間的關系制造裂隙。

在坎貝爾的亞太秩序觀中，制衡中國崛起是出于維護美國意中的地區均勢之需要，中美合作則是地區穩定與發展不可或缺的重要支柱。在坎貝爾看來，盡管兩國在越來越多的領域存在競爭關系，但合作的空間也變得更為廣闊，比如在朝核和防擴散等問題上，需要雙方保持密切的溝通和互動。在奧巴馬時期舉行的多輪中美戰略與經濟對話中，坎貝爾不僅發揮了推動作用，而且對這一機制給予高度評價，認為中美高層對話機制的有效運轉對推動亞太地區的和平、發展與繁榮至關重要。總的來看，坎貝爾在中美關系及其對亞太地區秩序影響這一問題的理解上是多維度和較為理性的。

謀求重建印太地區“均勢”

特朗普執政以后，在美國的外交政策話語中，“亞太”概念被范圍更廣的“印太”概念取代。實際上，“印太”并非一個新出現的概念，它最早由德國人叫起來。2012年，坎貝爾在助卿任上曾談到，如何在實踐中把太平洋和印度洋聯結起來，將是美國戰略思維面臨的新挑戰。2021年初，坎貝爾在《外交事務》雜志上發表《美國如何穩固亞洲秩序》一文，明確將印度視為“維護印太地區均勢”的主要力量之一。坎貝爾從印太均勢面臨的挑戰以及美國應如何進行應對這兩方面出發，闡述了印太政策新構想，其核心就是“重建平衡”，也即回到奧巴馬時期“亞太再平衡”戰略的基本路徑和取向上去，努力在印太地區恢復對美最為有利的均勢格局。

在坎貝爾看來，印太地區均勢在特朗普執政四年間被顯著破壞，其核心原因（也是拜登執政后美印太政策面臨的挑戰）在于新老兩個問題。就老問題而言，主要是中國的持續崛起對印太均勢構成越來越大的“挑戰”，這一點在2020年新冠疫情暴發后表現得尤為明顯。坎貝爾聲稱，中國正在進一步尋求重塑地區秩序，在南海、東海、中印關系以及臺灣、經貿等問題上變得“更加強勢和進取”，使得這一地區的原有秩序和規則“面臨風險”。就新問題而言，他認為特朗普政府的單邊主義和保護主義行為對美在印太地區的盟友關系和多邊機制都造成明顯破壞，進一步加劇了印太地區均勢朝著有利于中國方向傾斜的態勢，增加了恢復平衡的難度。

坎貝爾提出，美國必須做出更大努力以重建印太均勢。他列舉了四方面的政策主張。第一，美應在軍事上對中國形成更有力的威懾。為此，應改變過去成本高昂的“優勢主導戰略”，轉而考慮更具針對性的低成本、非對稱戰略，包括部署傳統巡航及彈道導彈、無人艦載攻擊機和高速打擊武器等。第二，美應恢復和加強與盟友伙伴的協調，幫助它們發展能有效威懾中國的非對稱軍事能力，同美國聯手形成更有效的“軸輻”式同盟體系。第三，美應努力恢復印太地區原有的游戲規則，這就意味著華盛頓需要改變特朗普時期的孤立主義傾向，“重新接觸”印太地區多邊機制，尤其要在產業鏈和貿易規則方面掌握主動。第四，美應打造更廣泛的同盟和伙伴關系，美日印澳四國協調機制的有效運轉就十分重要，印度也應在地區均勢中發揮更關鍵的作用。

坎貝爾印太政策構想的核心在于追求重建在他看來走向失衡的印太地區均勢，在安全、經濟、外交層面回歸奧巴馬政府“亞太再平衡”戰略，借助盟友、伙伴和機制、規則的力量同中國展開戰略競爭，防止中國對印太地區經濟、安全秩序構成“威脅”。可以說，坎貝爾的印太政策構想是加強版的“亞太再平衡”戰略，其對中國“威脅”的認知較十年前更為明確，對美重建地區均勢緊迫性的強調也更為突出。當然，也會部分繼承特朗普政府的“印太戰略”成果，特別是在離岸制衡軍事部署和美日印澳四角協作方面。這些微妙而又重要的變化可以為我們判斷拜登政府印太政策走向提供一些線索。對坎貝爾來說，無論他的重建印太平衡構想多么專業、系統，都改變不了中國崛起已不可遏制的事實，如若走上與中國全面對抗的極端，終將成為失敗的戰略設計。