黨內(nèi)法規(guī)特征的多元向度

魏治勛

內(nèi)容摘要：黨內(nèi)法規(guī)是黨的規(guī)章制度中規(guī)范化程度最高的制度形態(tài)，具有較高位階，是管黨治黨最為核心的制度形式。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律一起構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的規(guī)范基礎(chǔ)，它具有正式社會(huì)規(guī)范的一般特征，同時(shí)又因地位與功能的優(yōu)越性而有其獨(dú)特特征，從而呈現(xiàn)出特征的多元向度，具體體現(xiàn)為突出的“黨性”、形式屬性的雙層次多向度、創(chuàng)制功能與效力范圍的特定性以及效力保障機(jī)制的多重性。正是黨內(nèi)法規(guī)具有的這些特征，使得它能夠成為中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)強(qiáng)有力的規(guī)范基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī) 多向度特征 黨性 形式規(guī)范性 效力 保障機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：DF0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-4039-（2021）01-0128-138

黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨的重要依據(jù)，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要構(gòu)成部分， 〔1 〕與國(guó)家法律一起構(gòu)成了“法治中國(guó)”建設(shè)的規(guī)范基礎(chǔ)，為“法治中國(guó)”建設(shè)提供了有力的保障。黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)法治體系的重要組成部分，必然具有正式社會(huì)規(guī)范的一般特征，同時(shí)又因自身地位與功能的優(yōu)越性而有其獨(dú)特特征。

一、黨內(nèi)法規(guī)以“黨性”為其根本特征

黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨的規(guī)范體系，必然具有突出的政治性。政治性是黨內(nèi)法規(guī)的“魂”，“政治性是黨內(nèi)法規(guī)的根本屬性”， 〔2 〕而黨內(nèi)法規(guī)的政治性集中體現(xiàn)為突出的“黨性”。所謂黨性，是指內(nèi)化于內(nèi)心、外化于行為的，黨員在思想上、政治上、組織上所具有的，反映黨的固有性質(zhì)的獨(dú)特個(gè)性氣質(zhì)。黨性要求體現(xiàn)為“四堅(jiān)”：堅(jiān)定理想信念、堅(jiān)定政治立場(chǎng)、堅(jiān)定宗旨意識(shí)、堅(jiān)決貫徹執(zhí)行黨的理論和路線方針政策?！? 〕作為黨內(nèi)法規(guī)制定主體的中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)政治生活中具有突出的優(yōu)越地位，正如黨的十九大報(bào)告所指出的，中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)?！? 〕因而，黨內(nèi)法規(guī)所具有的“黨性”特征，也就必然使得它在中國(guó)具有不同于其他任何一般社會(huì)組織規(guī)范的突出優(yōu)越地位。

黨內(nèi)法規(guī)的“黨性”，首先體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)必須姓“黨”，必須堅(jiān)持正確的政治方向。中國(guó)共產(chǎn)黨是具有鮮明政治性的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨，黨內(nèi)法規(guī)作為黨的意志的體現(xiàn)，表達(dá)了執(zhí)政黨的價(jià)值、理念、性質(zhì)和目標(biāo)追求，因而它必須姓“黨”。黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨的內(nèi)部組織規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)因而必然因黨而立、因黨而興，是黨的意志的集中統(tǒng)一體現(xiàn)，也是黨對(duì)自身的組織和成員予以法治化治理的基本依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)的“黨性”不同于國(guó)家法律所具有的“國(guó)性”?！? 〕國(guó)家法律是以國(guó)家意志的形式體現(xiàn)的人民意志，而黨內(nèi)法規(guī)則是以黨的意志的形式集中統(tǒng)一地體現(xiàn)人民意志，二者在根本上是統(tǒng)一的。但二者在國(guó)家制度中的功能和地位卻有明顯的不同：憲法法律無(wú)差別地規(guī)范所有公民的行為，因而是整個(gè)國(guó)家的最具一般性的統(tǒng)一的規(guī)則體系;黨內(nèi)法規(guī)雖然只是針對(duì)黨組織和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)范體系，但卻在整個(gè)國(guó)家制度體系中居于政治領(lǐng)導(dǎo)地位。因而，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就必須堅(jiān)持把黨內(nèi)法規(guī)視為國(guó)家治理體系的不可缺乏的必要組成部分，它與法律一起共同構(gòu)成中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的規(guī)范基礎(chǔ)。〔6 〕

黨內(nèi)法規(guī)的“黨性”，還體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的制定主體只能是有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的黨組織。任何社會(huì)規(guī)范都有特定的制定主體，黨內(nèi)法規(guī)的有效制定主體只能是擁有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的黨的各級(jí)組織。按照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體包括黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委;同時(shí)，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》提出探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，則地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體還應(yīng)進(jìn)一步包括副省級(jí)城市和省會(huì)城市的黨委。以上各級(jí)黨組織都是合法有效的黨內(nèi)法規(guī)制定主體。各級(jí)黨內(nèi)法規(guī)是黨的各級(jí)組織在不同領(lǐng)域、不同層級(jí)貫徹執(zhí)行黨的意志在規(guī)范形式上的體現(xiàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨確立了統(tǒng)分結(jié)合、以上率下的黨內(nèi)法規(guī)制定體制，整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)上下貫通、一體推進(jìn)。其中，起著統(tǒng)率作用的就是集中體現(xiàn)黨的意志的“黨內(nèi)大法”——《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)黨章），它不僅賦予整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)以顯著的體系性，還為它注入了強(qiáng)大的“靈魂”——黨性，從而使得黨內(nèi)法規(guī)無(wú)論在形式上還是實(shí)質(zhì)上都能夠成為一個(gè)有“靈魂”的集中統(tǒng)一的整體。

黨內(nèi)法規(guī)的“黨性”，同時(shí)也體現(xiàn)在對(duì)黨的 “民主集中制”組織原則的規(guī)定和貫徹上。民主集中制是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本組織原則。黨章“總綱”把“堅(jiān)持民主集中制”規(guī)定為黨的建設(shè)必須堅(jiān)決貫徹的五項(xiàng)基本要求之一。從內(nèi)容上看，黨的民主集中制包括以下重要準(zhǔn)則： 〔7 〕堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)制度，任何組織和個(gè)人在任何情況下不得違反此項(xiàng)制度;重大問(wèn)題黨委集體討論，少數(shù)服從多數(shù);落實(shí)黨委常委會(huì)議事規(guī)則和決策程序，健全常委會(huì)向全委會(huì)定期報(bào)告工作并接受工作制度，堅(jiān)決反對(duì)和防止獨(dú)斷專(zhuān)行或各自為政;黨內(nèi)主要負(fù)責(zé)同志必須發(fā)揚(yáng)民主、善于集中，嚴(yán)格按程序決策、按規(guī)矩辦事，不得搞“一言堂”甚至“家長(zhǎng)制”;領(lǐng)導(dǎo)班子成員必須堅(jiān)決執(zhí)行黨組織決定。民主集中制的基本要義是“民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合”，因而是民主和集中的有機(jī)統(tǒng)一，“集中”要以“充分發(fā)揮黨內(nèi)民主”為基礎(chǔ)和前提，“民主”要以“維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保障全黨團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和行動(dòng)一致，保障黨的決定得到貫徹執(zhí)行為旨?xì)w”;兩者的辯證統(tǒng)一則直指“黨性”原則，以實(shí)現(xiàn)“健全黨的民主生活，維護(hù)黨的集中統(tǒng)一” 〔8 〕這一核心目標(biāo)。當(dāng)然，黨的民主集中制原則并非僵死的教條，而是隨著形勢(shì)和時(shí)代改變而靈活運(yùn)用的“活的法寶”，誠(chéng)如有學(xué)者所指出的那樣，“組織運(yùn)行的民主集中制包括民主是一種可控而不泛濫無(wú)序的民主、集中是一種充滿活力而不僵死獨(dú)斷的集中、民主集中制的度由黨面臨的形勢(shì)任務(wù)決定”?！? 〕在新的歷史時(shí)期，社會(huì)利益更加分化，思想觀念趨向多元，網(wǎng)絡(luò)和自媒體的發(fā)展進(jìn)一步助推個(gè)人生活方式選擇的自主化傾向，黨如何更加靈活地運(yùn)用好民主集中制這一組織優(yōu)勢(shì)，讓“民主”更加多樣化和深入人心，使得“集中”更加合理和高效率，必將深刻影響黨的組織范式的變革與進(jìn)化。

二、黨內(nèi)法規(guī)形式規(guī)范性的特征

黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)范性是指：“黨內(nèi)法規(guī)必須采用固定的形式加以表現(xiàn)，以保證其文本意義的確定性，在體系結(jié)構(gòu)、規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)、規(guī)范形式與效力等級(jí)的對(duì)應(yīng)關(guān)系等方面具備相應(yīng)的形式規(guī)范屬性?！?其作用在于，“形式規(guī)范性的實(shí)現(xiàn)與否決定了黨內(nèi)法規(guī)自身能否成為一個(gè)統(tǒng)一、明確的規(guī)范體系，更決定著其能否成為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的有機(jī)組成部分”?！?0 〕黨內(nèi)法規(guī)是社會(huì)規(guī)范體系的一個(gè)類(lèi)型，“規(guī)范性是黨內(nèi)法規(guī)的基本屬性”。〔11 〕社會(huì)規(guī)范體系有很多類(lèi)型，法律、道德、倫理、社會(huì)組織規(guī)范、社會(huì)習(xí)俗都屬于社會(huì)規(guī)范體系的范疇。一般而言，一個(gè)政黨的黨內(nèi)法規(guī)屬于社會(huì)組織（黨團(tuán)組織）規(guī)范，這種規(guī)范在形式上就表現(xiàn)出雙重特性：一方面它具有現(xiàn)代社會(huì)規(guī)范體系應(yīng)有的形式規(guī)范性方面的一般特征，如面向規(guī)范對(duì)象的公開(kāi)性、普遍性，規(guī)范意義的確定性，規(guī)范體系的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性，以及規(guī)范效力的非溯及性等;另一方面，它又有其形式規(guī)范性方面的特殊性，作為在中國(guó)法治體系中具有特殊優(yōu)越地位的執(zhí)政黨規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范名稱(chēng)、框架結(jié)構(gòu)、邏輯層次等方面，都形成了自己的獨(dú)特特點(diǎn)。具體來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)在以下多個(gè)層次的多個(gè)向度展現(xiàn)了自己的形式規(guī)范性特征。

（一）黨內(nèi)法規(guī)具有一般社會(huì)規(guī)范的形式特征

黨內(nèi)法規(guī)具有現(xiàn)代社會(huì)規(guī)范體系一般應(yīng)有的形式規(guī)范性，這也是黨內(nèi)法規(guī)能夠成為適格的現(xiàn)代社會(huì)組織規(guī)范體系的基本形式條件。它又包括如下三個(gè)方面的基本向度：

面向規(guī)范對(duì)象的公開(kāi)性與普遍性是黨內(nèi)法規(guī)必須具備的形式特征。黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)普遍適用的、統(tǒng)一的規(guī)范體系，是當(dāng)代中國(guó)法治體系的組成部分，因而必然具備現(xiàn)代制度規(guī)范所應(yīng)有的一般特征，即它是面向其規(guī)范對(duì)象的公開(kāi)的、普遍適用的規(guī)范體系。黨內(nèi)法規(guī)普遍性包含多方面的含義，其一是指作為一種制度規(guī)范所具有的抽象性，即它是一種將行為方式類(lèi)型化并予以針對(duì)性調(diào)整的規(guī)范體系;其二是指黨內(nèi)法現(xiàn)作為黨的統(tǒng)一意志的體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡湟?guī)范對(duì)象的普遍遵行，不得有例外;其三是指黨內(nèi)法現(xiàn)具有反復(fù)適用性，同樣情形同等對(duì)待，因而規(guī)范對(duì)象或行為主體之間據(jù)此能夠建立起合理的“期待可能性”——可以這樣闡釋“期待可能性”：“每個(gè)人都必須能夠期待所有人會(huì)遵守有效的規(guī)范。有效的規(guī)范要能夠代表可期待的東西，他們必須能夠在事實(shí)上針對(duì)違反規(guī)范的行為而強(qiáng)制實(shí)施”?！?2 〕而公開(kāi)性則是指黨內(nèi)法規(guī)的制定程序和內(nèi)容向全黨公開(kāi)，未能公開(kāi)的規(guī)范不可能得到規(guī)范對(duì)象的有效遵守，公開(kāi)性是黨內(nèi)法規(guī)得以遵循和實(shí)施的基本前提。〔13 〕只不過(guò)，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對(duì)象不是一般的社會(huì)對(duì)象，而主要是黨員和黨組織，因此黨內(nèi)法規(guī)的公開(kāi)性與普遍性也是特定的，是對(duì)特定社會(huì)對(duì)象的公開(kāi)和普遍適用;黨內(nèi)法規(guī)的公開(kāi)性也主要是面向全黨的公開(kāi)，而不是面向社會(huì)全體成員的公開(kāi)，這與法律面向全體社會(huì)成員的公開(kāi)性與普遍性有效性明顯不同。

規(guī)范含義的確定性是黨內(nèi)法規(guī)作為現(xiàn)代規(guī)范體系的一個(gè)基本素質(zhì)要求。黨內(nèi)法規(guī)是用日常語(yǔ)言表述的規(guī)范系統(tǒng)，因而其使用的基本概念、一般用語(yǔ)和語(yǔ)法規(guī)則都符合現(xiàn)代漢語(yǔ)日常使用習(xí)慣。但黨內(nèi)法規(guī)在語(yǔ)言表述方式上與現(xiàn)代法律存在明顯不同：有學(xué)者系統(tǒng)地將這種不同總結(jié)為，“黨言黨語(yǔ)”的政治性與“法言法語(yǔ)”的“中立性”，“黨言黨語(yǔ)”的通俗性與“法言法語(yǔ)”的專(zhuān)業(yè)性，“黨言黨語(yǔ)”的生動(dòng)性與“法言法語(yǔ)”的莊重性，“黨言黨語(yǔ)”的豐富性與“法言法語(yǔ)”的平實(shí)性四個(gè)方面的區(qū)別?！?4 〕總體上看，法律表述方式追求用語(yǔ)“單調(diào)”、句式“刻板”，盡量避免使用修辭手段，以確保規(guī)范含義的嚴(yán)格統(tǒng)一; 〔15 〕而黨內(nèi)法規(guī)制定用語(yǔ)的關(guān)鍵則是把握好“度”，宜粗則粗、宜細(xì)則細(xì)。體現(xiàn)在具體的語(yǔ)言表述上，就是要“寫(xiě)意”與“寫(xiě)實(shí)”相結(jié)合，對(duì)于高線要求可以“寫(xiě)意”，但對(duì)于底線規(guī)定就必須“寫(xiě)實(shí)”?！?6 〕就目前已頒布的黨內(nèi)法規(guī)而言，黨章和準(zhǔn)則重在規(guī)定高線要求，偏重“寫(xiě)意”，語(yǔ)言相對(duì)生動(dòng)活潑，適度使用修辭手段;條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則五類(lèi)黨內(nèi)法規(guī)重在劃定底線要求、細(xì)化行為規(guī)范，著力“寫(xiě)實(shí)”，語(yǔ)言風(fēng)格接近法律，相對(duì)“刻板”與“單調(diào)”。黨內(nèi)法規(guī)“寫(xiě)意”與“寫(xiě)實(shí)”相結(jié)合的語(yǔ)言風(fēng)格，有利于“抓大”與“執(zhí)小”不偏廢，既在“高線”充分表達(dá)了黨的宗旨與治理原則，又在“低線”確保了行為規(guī)范的清晰確定，恰恰是執(zhí)政黨嚴(yán)于自律在立規(guī)語(yǔ)言上的必然體現(xiàn)。當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)也會(huì)出現(xiàn)含義模糊、籠統(tǒng)、歧義等現(xiàn)象，但有權(quán)主體通過(guò)解釋、修改等方式可以盡量消除上述問(wèn)題，以確保規(guī)范含義的確定性和統(tǒng)一性。

規(guī)范體系的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性是黨內(nèi)法規(guī)獲得持久效力和權(quán)威的重要形式品質(zhì)基礎(chǔ)。任何社會(huì)規(guī)范體系要得到有效的遵循和實(shí)施，都必須具備統(tǒng)一性和穩(wěn)定性，這是社會(huì)對(duì)其提出的基本素質(zhì)要求。統(tǒng)一性是從體系性方面對(duì)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)在素質(zhì)提出的規(guī)范性要求，是指黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系不能存在明顯的矛盾和沖突，不僅同一部黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部不能有明顯的矛盾和沖突，同一效力級(jí)別的黨內(nèi)法規(guī)之間也不可出現(xiàn)明顯的矛盾和沖突，尤其是下位規(guī)范、效力位階低的法規(guī)不能與上位規(guī)范、效力位階高的法規(guī)相矛盾相沖突，所有的黨內(nèi)法規(guī)都不得與黨章相矛盾相沖突，整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系就是在黨章統(tǒng)帥之下的內(nèi)部和諧統(tǒng)一的整體?！?7 〕穩(wěn)定性則是從歷時(shí)性角度對(duì)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)在素質(zhì)提出的規(guī)范性要求。穩(wěn)定性意味著黨內(nèi)法規(guī)的制度安排的成熟性和定型化：“有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)支撐，具有較強(qiáng)的適應(yīng)性，可以在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)維持不變、持續(xù)有效，據(jù)此維護(hù)黨務(wù)關(guān)系的穩(wěn)定性、連續(xù)性，避免出現(xiàn)短期行為和機(jī)會(huì)主義方式行事?！?〔18 〕具有統(tǒng)一性與穩(wěn)定性這些內(nèi)在優(yōu)良品質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)，不僅易于獲得黨員與黨組織的認(rèn)同，而且還是其葆有持久效力和權(quán)威的重要形式品質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）黨內(nèi)法規(guī)形式規(guī)范性方面的特殊性

除了具有一般社會(huì)規(guī)范都共同具有的普遍性形式特征之外，黨內(nèi)法規(guī)還在至少如下三個(gè)方面具有自己特定的形式規(guī)范屬性的特殊性：

不同層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)必須使用特定的專(zhuān)屬名稱(chēng)。制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)使用黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則七類(lèi)專(zhuān)屬名稱(chēng)，一般不使用決定、意見(jiàn)等規(guī)范性文件名稱(chēng);中央黨內(nèi)法規(guī)可以視情使用相應(yīng)名稱(chēng)，部委和地方黨內(nèi)法規(guī)只能使用后四類(lèi)名稱(chēng)。〔19 〕黨內(nèi)法規(guī)的特定名稱(chēng)與黨內(nèi)法規(guī)的效力層級(jí)之間大部分已經(jīng)形成對(duì)應(yīng)關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)根據(jù)規(guī)范內(nèi)容的重要性和適用范圍可以分為四個(gè)層級(jí)，分別對(duì)應(yīng)特定的專(zhuān)屬名稱(chēng)： 〔20 〕第一層級(jí)是“黨章”，是效力層級(jí)最高的黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利等作出根本性規(guī)定;第二層級(jí)為“準(zhǔn)則”，對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定，主要是中央制定的“基本黨內(nèi)法規(guī)”;第三層級(jí)為“條例”，對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定;第四層級(jí)為“規(guī)則”“規(guī)定”“辦法”“細(xì)則”，對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定。第三與第四層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)既包括“部委黨規(guī)”，也包括“地方黨規(guī)”，但此部分黨內(nèi)法規(guī)尚未在其層次性與效力等級(jí)之間建立起嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)從縱向由高到低的效力位階看，依次是黨章、由黨中央制定的中央黨內(nèi)法規(guī)，由中央紀(jì)委、中央各部門(mén)制定的部委黨內(nèi)法規(guī)，由省級(jí)黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)，以及由黨中央授權(quán)的副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委制定的地方黨內(nèi)法規(guī)?！?1 〕但需要指出的是，不能將黨內(nèi)法規(guī)的層次性混同于其效力等級(jí)，后者是按照制定機(jī)關(guān)在中國(guó)共產(chǎn)黨組織體系中的地位對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的效力位階進(jìn)行的劃分?！?2 〕

黨內(nèi)法規(guī)文本一般都具有特定的板塊框架結(jié)構(gòu)。黨內(nèi)法規(guī)在文本結(jié)構(gòu)上一般包括總則、分則、罰則、附則幾個(gè)板塊?？倓t與分則的關(guān)系是一般與特殊、抽象與具體、原則性規(guī)定與具體性規(guī)定的關(guān)系，總則指導(dǎo)分則，分則是總則所規(guī)定的原理、原則的具體體現(xiàn);罰則是分則的特殊部分，是對(duì)違犯總則和分則的規(guī)定給予黨紀(jì)制裁的具體規(guī)定，是違紀(jì)后果的具體體現(xiàn);附則則是關(guān)于授權(quán)制定單項(xiàng)實(shí)施規(guī)定或解釋權(quán)限及其時(shí)間效力的規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)在框架結(jié)構(gòu)方面的上述特征與法律有所類(lèi)似但明顯區(qū)別于重在部署推動(dòng)工作的規(guī)范性文件，后者一般包括闡明重大意義、明確指導(dǎo)思想、確定工作目標(biāo)、提出政策舉措、加強(qiáng)組織保障等幾個(gè)部分。黨內(nèi)法規(guī)在板塊框架結(jié)構(gòu)上的這一特性及其穩(wěn)定呈現(xiàn)，使得其既能夠借鑒法律形式結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)處以增強(qiáng)嚴(yán)謹(jǐn)性，又可以在內(nèi)容與語(yǔ)言風(fēng)格上有一定的靈活性，有助于黨內(nèi)法規(guī)更好地表現(xiàn)其規(guī)范內(nèi)涵。

黨內(nèi)法規(guī)還具有特定的邏輯層次的設(shè)計(jì)。“黨內(nèi)法規(guī)是黨的規(guī)章制度中規(guī)范化度最高的制度形態(tài)，具有較高位階，是管黨治黨最為核心的制度形式?！?〔23 〕黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性在形式上的另一重要表現(xiàn)就是其邏輯層次的特定性。黨內(nèi)法規(guī)作為一個(gè)相對(duì)完整統(tǒng)一的規(guī)范體系，在邏輯層次的設(shè)定上應(yīng)當(dāng)包含三個(gè)方面的內(nèi)容：其一，從靜態(tài)的角度看，任何下位的黨內(nèi)法規(guī)都必須有其上位規(guī)范依據(jù)，即使沒(méi)有直接的上位規(guī)范，也必須符合上位規(guī)范的基本精神和宗旨;其二，從動(dòng)態(tài)的角度看，黨章是黨內(nèi)法規(guī)的“根本大法”，其他黨內(nèi)法規(guī)都是根據(jù)黨章制定，是黨章的具體化，由此形成一個(gè)上下等級(jí)分明的、統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)體系;其三，從表述方式上看，黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)用條款形式表述，根據(jù)需要采用編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目七個(gè)邏輯層次，從而使黨內(nèi)法規(guī)在表述形式上成為一個(gè)嚴(yán)整的、統(tǒng)一的整體，這明顯不同于一般采用段落形式表述的黨內(nèi)規(guī)范性文件。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，必須重視黨內(nèi)法規(guī)邏輯層次的設(shè)計(jì)，在注重表述方式科學(xué)化等技術(shù)層面提升的同時(shí)，必須更加注重黨內(nèi)法規(guī)體系層次的設(shè)計(jì)，盡快實(shí)現(xiàn)“以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體” 〔24 〕這樣一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本目標(biāo)。

三、黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范事項(xiàng)與效力范圍的特定性

（一）黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范事項(xiàng)特定

黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨、治國(guó)理政的規(guī)則基礎(chǔ)，它首先必須具有對(duì)其規(guī)范對(duì)象賦權(quán)賦能的功能，才能使黨員和黨組織依規(guī)成為義務(wù)與權(quán)利、責(zé)任與權(quán)力相統(tǒng)一的能動(dòng)主體，因而，黨內(nèi)法規(guī)就在其規(guī)范事項(xiàng)方面展現(xiàn)出如下諸向度的特征：

創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責(zé)是黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)功能，主要由其中的組織法規(guī)承擔(dān)。黨的組織法規(guī)制度是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的主要板塊，其功能就在于創(chuàng)設(shè)和配置黨組織的職權(quán)職責(zé)，旨在夯實(shí)管黨治黨、治國(guó)理政的組織制度基礎(chǔ)。黨章是創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責(zé)的最高等級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)，它對(duì)黨的全國(guó)代表大會(huì)和黨的全國(guó)代表會(huì)議的職權(quán)作出了具體規(guī)定，對(duì)黨的中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)、中央軍事委員會(huì)、中央書(shū)記處、中國(guó)人民解放軍黨組織和黨的地方組織的職權(quán)職責(zé)都作出了具體規(guī)定。在黨章之下，各級(jí)黨組織已經(jīng)制定了450多部組織法規(guī)，逐步實(shí)現(xiàn)了對(duì)各級(jí)黨組織的全覆蓋。總體上看，黨章按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則設(shè)立黨的組織架構(gòu)，以黨的組織法規(guī)為主體輔以行為法規(guī)和監(jiān)督救濟(jì)法規(guī)對(duì)黨的中央組織、地方組織和基層組織的職權(quán)職責(zé)予以細(xì)化規(guī)定，最終形成權(quán)責(zé)一致的系統(tǒng)化的組織體制和運(yùn)行機(jī)制?！?5 〕從職權(quán)的范圍類(lèi)型看，黨內(nèi)法規(guī)一方面要在憲法法律規(guī)定范圍內(nèi)設(shè)定黨組織開(kāi)展自身建設(shè)活動(dòng)的權(quán)責(zé)，主要包括黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、廉政建設(shè)、制度建設(shè)五位一體格局涉及的職權(quán)職責(zé);另一方面，黨內(nèi)法規(guī)要在憲法法律規(guī)定的基礎(chǔ)上設(shè)定黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政權(quán)責(zé)，憲法法律確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政地位，黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)對(duì)國(guó)家權(quán)力具有支配性，黨內(nèi)法規(guī)的重要任務(wù)就在于銜接好憲法法律基礎(chǔ)上，科學(xué)合理地具體設(shè)定黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政權(quán)責(zé)，處理好黨政關(guān)系，為黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政確立妥當(dāng)?shù)囊?guī)范基礎(chǔ)。

創(chuàng)設(shè)黨員的義務(wù)與權(quán)利是黨內(nèi)法規(guī)的核心功能，并藉此將黨整合為一個(gè)現(xiàn)代化的組織體。與古代團(tuán)體組織主要借助于宗教和領(lǐng)袖魅力等機(jī)制將分散的個(gè)體凝聚為一個(gè)統(tǒng)一體不同，任何一個(gè)現(xiàn)代黨團(tuán)都是需要依靠權(quán)利/義務(wù)機(jī)制調(diào)整其內(nèi)部成員關(guān)系的組織體，中國(guó)共產(chǎn)黨自然不能例外，有學(xué)者甚至將通過(guò)義務(wù)/權(quán)利機(jī)制調(diào)整黨員和黨組織的行為列為黨內(nèi)法規(guī)這一范疇的基本構(gòu)成要素之一。〔26 〕規(guī)定中共黨員權(quán)利義務(wù)的黨內(nèi)法規(guī)主要是黨章，黨章規(guī)定了黨員的八項(xiàng)義務(wù)與八項(xiàng)權(quán)利。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，肩負(fù)著為民族復(fù)興和國(guó)家富強(qiáng)的任務(wù)，這就使得其與一般社會(huì)組織存在根本的不同，體現(xiàn)在黨章對(duì)黨員義務(wù)和權(quán)利的設(shè)定上，呈現(xiàn)出明顯的特殊性：第一，義務(wù)本位，義務(wù)優(yōu)先于權(quán)利?！?7 〕黨章對(duì)黨員義務(wù)的規(guī)定在邏輯上具有優(yōu)先地位，黨員要發(fā)揮先鋒模范作用，黨要保持自己的先進(jìn)性和嚴(yán)明紀(jì)律，必須首先強(qiáng)調(diào)義務(wù);履行義務(wù)是享有權(quán)利的前提，行使權(quán)利是履行義務(wù)的保證。第二，黨員的權(quán)利與義務(wù)是一個(gè)互相聯(lián)系、互為條件、互相促進(jìn)、不可分割的整體，不能脫離義務(wù)去談權(quán)利，也不能脫離權(quán)利強(qiáng)調(diào)義務(wù)。黨章規(guī)定黨員義務(wù)在先、權(quán)利在后，有其內(nèi)在合理根據(jù)。正如學(xué)者所指出的，“現(xiàn)行黨章規(guī)定了黨員的八項(xiàng)義務(wù)和八項(xiàng)權(quán)利，并把黨員義務(wù)規(guī)定在先，權(quán)利規(guī)定在后。黨章這種規(guī)定順序，正好與憲法規(guī)定公民權(quán)利先于公民義務(wù)相反，集中體現(xiàn)了我們黨的性質(zhì)和宗旨，體現(xiàn)了黨員履行義務(wù)的自覺(jué)性和自愿性”?！?8 〕根本上，這一規(guī)定與黨的“先鋒隊(duì)”性質(zhì)和歷史使命相關(guān)。黨章規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，是中國(guó)各族人民利益的忠實(shí)代表，是中國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。”這是因?yàn)?，工人階級(jí)的根本利益是同全體人民和整個(gè)民族的根本利益相一致的，工人階級(jí)的歷史命運(yùn)也是同整個(gè)民族的歷史命運(yùn)緊密聯(lián)系在一起的。中國(guó)共產(chǎn)黨為工人階級(jí)的利益而奮斗也就是為全體人民和整個(gè)民族而奮斗。中國(guó)共產(chǎn)黨之所以能保持無(wú)產(chǎn)階級(jí)先進(jìn)性，正是因?yàn)樗粌H深深扎根于工人階級(jí)之中，而且深深扎根于中國(guó)人民和中華民族之中，代表了中國(guó)最廣大人民群眾的根本利益，具有廣泛的群眾基礎(chǔ)?！?〔29 〕正是黨的“先鋒隊(duì)”性質(zhì)，決定了黨必須首先設(shè)定黨員的義務(wù)，沖鋒在前，先有犧牲和付出，后談權(quán)利和享受。第三，黨章規(guī)定的黨員各項(xiàng)義務(wù)之間、各項(xiàng)權(quán)利之間，都存在相互關(guān)聯(lián)關(guān)系，并且具有嚴(yán)密的邏輯性，缺乏任何一點(diǎn)都會(huì)有損黨員義務(wù)權(quán)利體系的完整性，黨員只有同時(shí)自覺(jué)履行各項(xiàng)義務(wù)和享有各項(xiàng)權(quán)利，才能真正符合保持先進(jìn)性的內(nèi)在要求，這也是每位黨員不可推卸的政治責(zé)任。需要強(qiáng)調(diào)的是，黨章在義務(wù)與權(quán)利的排序上雖與法律不同，但同樣遵循權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)、相均衡的基本原理，從而在根本上與憲法法律精神及其調(diào)整機(jī)制具有基本一致性。

創(chuàng)設(shè)黨的紀(jì)律是黨藉以規(guī)范黨員、維系黨組織合理運(yùn)作和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的必要手段。黨的紀(jì)律涉及到黨內(nèi)生活的各個(gè)方面，主要由黨章和《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)定。從內(nèi)容上看，黨章規(guī)定了黨的建設(shè)必須實(shí)現(xiàn)“堅(jiān)持黨的基本路線”“堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是”“堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)”“堅(jiān)持民主集中制”“堅(jiān)持從嚴(yán)管黨治黨”五項(xiàng)基本要求;黨章規(guī)定了黨的紀(jì)律主要包括政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律六項(xiàng)內(nèi)容，并規(guī)定了“懲前毖后、治病救人，執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)、違紀(jì)必究，抓早抓小、防微杜漸”的紀(jì)律處分原則;黨章明確規(guī)定了警告、嚴(yán)重警告、撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開(kāi)除黨籍五種對(duì)黨員的紀(jì)律處分措施，以及黨員紀(jì)律處分必須經(jīng)過(guò)的基本程序;《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》對(duì)新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的基本準(zhǔn)則予以規(guī)范，提出了堅(jiān)定理想信念、堅(jiān)持黨的基本路線、堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威、嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律等十二條重要準(zhǔn)則，為廣大黨員、黨的干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部提出了更高的紀(jì)律標(biāo)準(zhǔn)和黨性要求;特別是，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》按照黨章的原則、規(guī)定和要求，詳細(xì)規(guī)定了黨員違反黨紀(jì)行為的處分措施，開(kāi)列了黨員行為的“負(fù)面清單”，具備了充分的明確性和操作性。有的學(xué)者認(rèn)為，“此類(lèi)規(guī)則，在黨內(nèi)法規(guī)體系中功能獨(dú)特，意在規(guī)定黨員或黨組織在違反黨內(nèi)法規(guī)時(shí)的相應(yīng)紀(jì)律處分、提供黨員或黨組織權(quán)利被侵犯后的救濟(jì)等，具有‘兜底性的保障功能”?！?0 〕也正是此類(lèi)規(guī)范，給廣大黨員干部行為劃出了明確紅線，成為一部黨內(nèi)紀(jì)律治理的綜合性“法典”，“體現(xiàn)了對(duì)依規(guī)治黨規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化，實(shí)現(xiàn)了紀(jì)律建設(shè)的與時(shí)俱進(jìn)”?！?1 〕以黨章為首的黨內(nèi)法規(guī)創(chuàng)設(shè)的集先進(jìn)性、統(tǒng)一性、強(qiáng)制性于一身的完善的黨紀(jì)規(guī)范體系，成為維護(hù)黨的統(tǒng)一、執(zhí)行黨的任務(wù)的根本保證。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍特定

黨內(nèi)法規(guī)效力范圍的特定性，是指黨內(nèi)法規(guī)是特定范圍內(nèi)有效的規(guī)范體系。任何社會(huì)規(guī)范體系，包括憲法法律，都有其特定的適用范圍。黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)共產(chǎn)黨確立和處理黨務(wù)關(guān)系的規(guī)范體系，也有其特定的適用范圍：中共各級(jí)黨組織、共青團(tuán)和全體黨員。基于黨團(tuán)組織的活動(dòng)性特征，黨團(tuán)組織法一般按照屬人原則確定其效力范圍。

黨內(nèi)法規(guī)的直接效力范圍包括全體黨員和黨的各級(jí)各類(lèi)組織。黨內(nèi)法規(guī)的直接適用對(duì)象是中國(guó)共產(chǎn)黨黨員和各級(jí)黨組織，這包含兩層意思：一是黨內(nèi)法規(guī)只適用于中國(guó)共產(chǎn)黨的黨員和各級(jí)黨組織，不適用于中國(guó)共產(chǎn)黨以外的個(gè)人和組織，從而堅(jiān)持了黨內(nèi)法規(guī)效力范圍的“黨內(nèi)界限”;二是中國(guó)共產(chǎn)黨的黨員和黨組織不論是在國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，都受到中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范和約束，從而堅(jiān)持了黨內(nèi)法規(guī)效力的“屬人原則”。

需要指出的是：第一，“各級(jí)各類(lèi)組織”包括從中央到地方直至黨的基層黨組織，國(guó)有事業(yè)和企業(yè)黨組織，集體企業(yè)黨組織，股份制和私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)中的黨組織;第二，“各級(jí)各類(lèi)組織”應(yīng)當(dāng)包括“共青團(tuán)”，黨章中明確規(guī)定了“黨和共產(chǎn)主義青年團(tuán)的關(guān)系”，強(qiáng)調(diào)黨的各級(jí)委員會(huì)對(duì)共青團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)，2015年7月生效的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見(jiàn)》，將黨對(duì)共青團(tuán)等群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)確認(rèn)為黨治國(guó)理政的一項(xiàng)經(jīng)常性、基礎(chǔ)性工作; 〔32 〕第三，按照“黨指揮槍”的原則，黨對(duì)軍隊(duì)擁有絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，中國(guó)人民解放軍是黨內(nèi)法規(guī)的直接適用對(duì)象。

黨內(nèi)法規(guī)的間接效力或稱(chēng)“溢出效力” 〔33 〕的范圍包括其他有關(guān)組織和個(gè)人：主要是國(guó)家機(jī)關(guān)、政協(xié)、社會(huì)組織和全體公務(wù)員。黨章規(guī)定，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。“黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。”“在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，可以成立黨組。黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！秉h章還規(guī)定，“對(duì)下屬單位實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家工作部門(mén)可以建立黨委”，“企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織、人民解放軍連隊(duì)和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應(yīng)當(dāng)成立黨的基層組織”。憲法規(guī)定，“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)的執(zhí)政黨，黨通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會(huì)組織中的黨組織貫徹實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，從而黨內(nèi)法規(guī)的效力通過(guò)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)間接作用于上述對(duì)象。

四、黨內(nèi)法規(guī)保障機(jī)制的多重性

鑒于中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)政治生活中的特殊地位，除了憲法法律對(duì)黨內(nèi)法規(guī)效力的保障之外，黨內(nèi)法規(guī)還在黨內(nèi)具有多種特殊效力保障機(jī)制，從而建立完善了黨內(nèi)法規(guī)效力保障的多重機(jī)制。

中央和地方黨內(nèi)法規(guī)對(duì)自身效力作出了明確規(guī)定。黨章在總綱部分規(guī)定“堅(jiān)持從嚴(yán)管黨治黨”，“要把嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)的措施貫穿于管黨治黨全過(guò)程和各方面。堅(jiān)持以規(guī)治黨，標(biāo)本兼治，堅(jiān)持把紀(jì)律挺在前面，加強(qiáng)組織紀(jì)律性，在黨的紀(jì)律面前人人平等”。這一規(guī)定表明，嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，堅(jiān)持以規(guī)治黨，是黨章對(duì)全體黨員和黨組織提出的根本要求，任何人在黨規(guī)黨紀(jì)面前沒(méi)有特殊性，從而對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的效力作出了清晰明確的規(guī)定。黨章的這一原則精神貫穿于所有的黨內(nèi)法規(guī)之中，“法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行”。2014年10月8日，習(xí)近平總書(shū)記在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上講話指出，“紀(jì)律面前一律平等，黨內(nèi)不允許有不受紀(jì)律約束的特殊黨員”?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》作為黨內(nèi)法規(guī)體系的懲戒性部分，從黨紀(jì)制裁的角度對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的效力作出了明確闡述：“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是管黨治黨的總規(guī)矩。黨的紀(jì)律是黨的各級(jí)組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則。黨組織和黨員必須牢固樹(shù)立政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)，自覺(jué)遵守黨章，嚴(yán)格執(zhí)行和維護(hù)黨的紀(jì)律，自覺(jué)接受黨的紀(jì)律約束，模范遵守國(guó)家法律法規(guī)?！边@一規(guī)定不僅指明了黨章的最高效力，而且明確了黨紀(jì)對(duì)于全體黨員和各級(jí)黨組織的拘束力，是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)效力的具體闡述和重要補(bǔ)充，“黨的紀(jì)律是黨的各級(jí)組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則，加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的治本之策”。〔34 〕關(guān)于不同層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)效力的判斷，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力，其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得同黨章相抵觸;中央黨內(nèi)法規(guī)的效力高于中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力;省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)不得同中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)制定的黨內(nèi)法規(guī)相抵觸;同一機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)，一般規(guī)定與特別規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定;舊的規(guī)定與新的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定;中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)制定的黨內(nèi)法規(guī)對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致的，提請(qǐng)中央處理?？梢?jiàn)，以黨章為首的黨內(nèi)法規(guī)對(duì)全體黨員和各級(jí)黨組織的效力，是清晰的、明確的、層次分明的。

黨的各級(jí)組織通過(guò)嚴(yán)格的工作機(jī)制保障黨內(nèi)法規(guī)的效力。黨的各級(jí)組織通過(guò)落實(shí)執(zhí)政責(zé)任、嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)、黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育培訓(xùn)等工作機(jī)制，為黨內(nèi)法規(guī)的落實(shí)和具體實(shí)施提供工作機(jī)制保障。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，通過(guò)堅(jiān)持和完善黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主義民主政治、社會(huì)主義先進(jìn)文化、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明、對(duì)軍隊(duì)的政治領(lǐng)導(dǎo)等方面的黨內(nèi)法規(guī)，以及通過(guò)完善黨委工作制度和黨組工作制度，落實(shí)各級(jí)黨組織的執(zhí)政責(zé)任，以責(zé)任規(guī)范權(quán)力，以責(zé)任落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施成為發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)效力的重要保障機(jī)制;黨的各級(jí)紀(jì)檢組織按照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》嚴(yán)肅懲處各種違反黨規(guī)黨紀(jì)的行為，對(duì)于模范貫徹實(shí)施和遵守黨規(guī)黨紀(jì)的行為，則依規(guī)給予獎(jiǎng)勵(lì)，黨內(nèi)獎(jiǎng)懲機(jī)制的建立和完善，使黨內(nèi)法規(guī)成為黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行和政治生活的有效規(guī)范系統(tǒng)，保證了黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)踐效力;黨的各級(jí)組織建立健全黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)教育和宣傳制度，將黨內(nèi)法規(guī)列入“普法宣傳”和《黨內(nèi)基本法規(guī)學(xué)習(xí)讀本》教育內(nèi)容，通過(guò)“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育和嚴(yán)重違法違紀(jì)案例的警示教育，對(duì)于全黨了解黨內(nèi)法規(guī)、落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)效力起到了重要作用，提高了全體黨員和黨組織遵守黨內(nèi)法規(guī)的自覺(jué)性。需要特別指出的是，“依法治國(guó)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于依法治黨，而依法治黨的核心問(wèn)題之一就是要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部心中有黨規(guī)黨紀(jì);要用系統(tǒng)的黨規(guī)黨紀(jì)來(lái)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行規(guī)制”?！?5 〕更進(jìn)一步講，中國(guó)共產(chǎn)黨作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)的先鋒隊(duì)，任何黨員和黨組織都應(yīng)當(dāng)帶頭模范自覺(jué)地執(zhí)行黨規(guī)，“自覺(jué)”和“模范”才是黨內(nèi)法規(guī)效力獲得保障的最重要的內(nèi)在機(jī)制。

黨的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)遵守情況的監(jiān)督檢查?！叭绾伟腰h員領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力關(guān)在黨內(nèi)法規(guī)的籠子里，事關(guān)中國(guó)法治的成敗。” 〔36 〕黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)是對(duì)黨組織和黨員遵守黨的紀(jì)律尤其是依法依規(guī)行使權(quán)力的情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查，對(duì)違反黨的紀(jì)律的黨組織及其成員執(zhí)行紀(jì)律的職能機(jī)關(guān)，是黨內(nèi)的執(zhí)法機(jī)關(guān)，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的維護(hù)執(zhí)行和效力落實(shí)起著強(qiáng)有力的保障作用。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨的主要監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)，同時(shí)它還通過(guò)派駐機(jī)構(gòu)、巡視機(jī)構(gòu)，以及通過(guò)“獵狐行動(dòng)”“天網(wǎng)行動(dòng)”“紅色通輯令”等專(zhuān)項(xiàng)反腐行動(dòng)，貫徹落實(shí)對(duì)黨組織和黨員的監(jiān)督、檢查、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)職能。有學(xué)者指出，“加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督、克服腐敗現(xiàn)象是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要從政治、經(jīng)濟(jì)、思想、文化、社會(huì)生活等多方面開(kāi)展工作，需要全社會(huì)的共同努力才能完成。在這個(gè)系統(tǒng)工程中，加強(qiáng)制度建設(shè)，特別是加強(qiáng)黨的制度建設(shè)尤為重要”?！?7 〕其中特別重要的就是黨內(nèi)法規(guī)遵守情況的監(jiān)督檢查制度的規(guī)范建設(shè)和嚴(yán)格執(zhí)行，“進(jìn)一步健全黨和國(guó)家監(jiān)督制度，完善權(quán)力配置和運(yùn)行制約機(jī)制，構(gòu)建一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐體制機(jī)制，不斷增強(qiáng)監(jiān)督嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性”?！?8 〕這些舉措的實(shí)施對(duì)于確保黨內(nèi)法規(guī)的貫徹執(zhí)行，嚴(yán)肅黨的紀(jì)律，提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，確保黨內(nèi)法規(guī)的效力發(fā)揮，都會(huì)起到不可替代的保障作用。

黨的其他幾大建設(shè)為黨內(nèi)法規(guī)效力提供支撐。黨的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的工程，完善黨內(nèi)法規(guī)的效力和實(shí)施保障體系是一項(xiàng)艱巨的基礎(chǔ)性工作，必須依靠黨的建設(shè)的各個(gè)方面的共同實(shí)施來(lái)確保黨內(nèi)法規(guī)的有效性。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)和效力保障主要涉及紀(jì)律建設(shè)和制度建設(shè)，黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)同時(shí)為黨內(nèi)法規(guī)效力保障提供重要支撐。其中，政治建設(shè)的基本任務(wù)是確保黨在政治上的先進(jìn)性。“黨的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)”，“黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)堅(jiān)持以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)”?！?9 〕只有建設(shè)一個(gè)政治上先進(jìn)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨，才能引領(lǐng)各級(jí)黨組織和全體黨員自覺(jué)嚴(yán)格地執(zhí)行黨規(guī)黨紀(jì)，這是黨內(nèi)法規(guī)效力保障的先決條件。黨的思想建設(shè)的任務(wù)在于以先進(jìn)的理論、思想、信念、道德來(lái)教育和引導(dǎo)全體黨員和各級(jí)黨組織，通過(guò)將先進(jìn)的精神價(jià)值轉(zhuǎn)化為良規(guī)善治，有助于從根本上提升黨內(nèi)法規(guī)的治理效果，鍛造黨內(nèi)法規(guī)效力的堅(jiān)強(qiáng)基礎(chǔ);黨的組織建設(shè)通過(guò)建立健全黨的各級(jí)組織體系，構(gòu)建黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)分工負(fù)責(zé)、各方面共同參與的工作格局，有助于形成黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和執(zhí)行的合力，確保黨內(nèi)法規(guī)的貫徹實(shí)施。黨的作風(fēng)建設(shè)的目標(biāo)在于端正黨組織和黨員的思想作風(fēng)、工作作風(fēng)和生活作風(fēng)，“中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨、領(lǐng)導(dǎo)黨，領(lǐng)導(dǎo)干部在人群中是關(guān)鍵少數(shù)，他們的言行會(huì)產(chǎn)生區(qū)別于普通群眾的社會(huì)影響力，在社會(huì)生活中具有示范效應(yīng)”?！?0 〕可見(jiàn)，在黨內(nèi)樹(shù)立與黨的性質(zhì)和宗旨相適應(yīng)的良好風(fēng)尚，對(duì)于嚴(yán)肅執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)、強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)力意義非凡。黨的作風(fēng)建設(shè)與黨內(nèi)法規(guī)的目標(biāo)和宗旨完全一致并形成相互支撐關(guān)系，改進(jìn)黨的作風(fēng)同時(shí)也就是黨組織和黨員嚴(yán)格執(zhí)行黨規(guī)黨紀(jì)的過(guò)程和結(jié)果，從而黨的作風(fēng)建設(shè)必然與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)和執(zhí)行形成共同推進(jìn)、相互促進(jìn)的格局，兩者之間的相互支撐與相互保障關(guān)系是顯而易見(jiàn)的。

憲法、法律對(duì)黨內(nèi)法規(guī)效力具有保障作用。黨內(nèi)法規(guī)不屬于憲法和法律的范疇，但黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律都是中國(guó)法治體系的重要組成部分，并且兩者之間形成互相支持、互相保障的關(guān)系。憲法、法律對(duì)黨內(nèi)法規(guī)效力的保障主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，憲法對(duì)黨的執(zhí)政地位的保障。我國(guó)憲法確認(rèn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，確認(rèn)了黨在政權(quán)結(jié)構(gòu)中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心地位，這是中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的根本憲法依據(jù)，也是憲法法律對(duì)黨內(nèi)法規(guī)效力保障的根本依據(jù)。

其二，黨內(nèi)法規(guī)的“合憲性推定”效力。憲法對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和核心領(lǐng)導(dǎo)地位的確認(rèn)包含著豐富的內(nèi)涵，其中非常重要的一點(diǎn)就是可以由此推定中國(guó)共產(chǎn)黨制定和執(zhí)行的黨內(nèi)法規(guī)的合憲性，黨團(tuán)組織的合憲性與合法性必然包含著其內(nèi)部組織與運(yùn)行規(guī)則的合憲性與合法性。

其三，黨領(lǐng)導(dǎo)制定憲法和法律，并實(shí)施將黨的意志上升為憲法和法律規(guī)范，黨同時(shí)制定和實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)，“黨章和憲法均是中國(guó)共產(chǎn)黨法觀念影響下的產(chǎn)物”， 〔41 〕因而憲法、法律與黨內(nèi)法規(guī)在本質(zhì)上是一致的，只是在適用對(duì)象和具體功能上存在分野，因而憲法、法律與黨內(nèi)法規(guī)的制定實(shí)施之間具有一定的協(xié)同性和互助性的關(guān)系，有利于黨內(nèi)法規(guī)的效力落實(shí)。

其四，黨內(nèi)法規(guī)是對(duì)憲法、法律的具體化，是法治體系的一部分。黨章規(guī)定，黨必須在憲法和法律范圍之內(nèi)活動(dòng)，這意味著作為黨的制度建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)核心內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)應(yīng)當(dāng)在憲法、法律之內(nèi)開(kāi)展。從而，黨制定和實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)的活動(dòng)必須依照憲法、法律并與憲法、法律保持一致，黨內(nèi)法規(guī)因而就是憲法、法律在黨的治理方面的具體化，受到憲法、法律的約束和保障。

其五，合憲性審查是維護(hù)憲法法律權(quán)威的有力之舉，同時(shí)也是使得被審查對(duì)象獲得合憲合法地位的重要途徑。黨的十九大報(bào)告提出，要積極推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系重要組成部分的黨內(nèi)法規(guī)，將有可能被納入進(jìn)來(lái)，根據(jù)憲法對(duì)黨的地位的確認(rèn)以及黨章關(guān)于黨必須在憲法和法律范圍之內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定，將黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查的范疇具有合理性，“黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查制度的建設(shè)既有利于維護(hù)憲法權(quán)威，也有利于促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)”。〔42 〕

小結(jié)：通過(guò)良規(guī)達(dá)致善治

黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的重要依據(jù)，在中國(guó)的革命、建設(shè)和改革事業(yè)中發(fā)揮著重要的規(guī)范與指引作用?！叭魏我豁?xiàng)黨內(nèi)法規(guī)都內(nèi)含著制度選擇和價(jià)值取向，只有良法才能達(dá)到善治。” 〔43 〕黨內(nèi)法規(guī)雖然不是憲法和法律，但對(duì)當(dāng)代中國(guó)的憲法和法律的制定和適用都發(fā)揮著重要影響，并與憲法和法律一起，構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)法治體系的規(guī)范基礎(chǔ)。同時(shí)，執(zhí)政黨嚴(yán)于律己，以法治思維和法治方法管黨治黨，則黨對(duì)人民的示范和帶動(dòng)作用必若疾風(fēng)勁草，法治建設(shè)的成效勢(shì)將大為提升，而黨的合法性地位亦是水到渠成，歷久彌新。可見(jiàn)，“黨規(guī)與國(guó)法不僅是建設(shè)‘法治中國(guó)必須依賴(lài)的規(guī)范體系，而且構(gòu)成黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為的正當(dāng)性基礎(chǔ)。盡管黨規(guī)與國(guó)法具有諸多方面的差異，但黨規(guī)與國(guó)法在根本上乃‘互聯(lián)互通，黨規(guī)國(guó)法聯(lián)通的根基是黨章和憲法。黨章是黨規(guī)體系的基石，憲法是國(guó)法體系的基石，兩個(gè)基石在治國(guó)理政的根本問(wèn)題和基本原理上是相通疊加的，由此決定了黨規(guī)和國(guó)法的本質(zhì)共同、價(jià)值互補(bǔ)、功能相成”。〔44 〕有學(xué)者指出，“中華民族的命運(yùn)同中國(guó)共產(chǎn)黨的命運(yùn)緊密相連”， 〔45 〕黨內(nèi)法規(guī)通過(guò)對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨組織、共青團(tuán)和全體黨員的規(guī)范指引作用，為中國(guó)的革命、建設(shè)和改革事業(yè)培養(yǎng)了領(lǐng)導(dǎo)者和先鋒隊(duì)，從而統(tǒng)率和引領(lǐng)著整個(gè)國(guó)家的建設(shè)、改革和法治事業(yè)朝著正確的方向不斷挺進(jìn)，為“法治中國(guó)”的實(shí)現(xiàn)和中華民族的崛起建立新的歷史功勛。