無人機物流監管的問題分析與建議

涂天鶴，周 葉，2

(1.南昌航空大學 經濟管理學院；2.南昌航空大學 區域物流研究所，江西 南昌 330063)

近年來，無人機商業化應用備受關注，能否有效賦予物流行業更是成為相關領域的研究熱點，國家對此創新產業的發展很是重視，相關政策不斷出臺和松綁，在諸多創新技術涌現與利好政策不斷出臺的大背景下無人機物流應運而生并蓬勃發展。然目前我國無人機物流運營監管法律制度尚未建立，相應監管措施缺乏強制執行力和可操作性。盡管無人機可為物流行業帶來巨大經濟效益，但其所存的安全隱患使其受到諸多質疑與否定，因此，亟須對無人機物流相關管理問題進行了深入分析與研究。

1 文獻回顧

無人機物流在充滿各種激烈競爭與質疑中如何得以生存與發展，國內外學者進行了諸多探索與研究。國內學者霍盈盈運用貝葉斯網絡分析法對M電商企業的物流無人機建立了風險評估模型，確定了安全、技術、保障、管理、社會及自然等影響無人機使用的風險因素[1]。總結這些影響因素，有針對性的研究如何使無人機技術在最大程度上尊重他人生命、財產和權利的前提下有秩序的規?；\行，對無人機技術商用發展具有重要意義。監管立法方面，周路菡指出由于無人機物流在法律規定和監管政策上還沒有落地的實施細則，導致無人機物流監管法規政策成為無人機物流推廣的最大瓶頸之一[2]。欒爽則認為我國目前無人機立法無論從數量還是質量上都遠遠不能適應迅速發展的無人機產業，現有的政策內容比較模糊，無法形成有效地監管[3]。國外學者Bharat等人指出無人機被認為是監視設備，其商業用途受到個人和活動組織的質疑[4]；Falker等人對無人機發展的影響因素進行實證分析，提出有限的空域會逐漸成為阻礙無人機產業發展的重要因素[5]；Chao則指出無人機受國內領空、空中航行規則、公共安全和國家安全等法規限制，迫切需要制定某種形式的共享“開放”天空政策[6]。

綜上，可以看出國內外已有相當一部分學者對制約無人機物流發展的因素以及缺乏監管政策等問題進行了相關研究，但總體來說，無人機物流的監管研究還是新興領域，美國、日本目前已有相關法律出臺，而我國在此方面較為滯后，因此，筆者將著重對此展開分析。

2 無人機物流的監管問題

為促進無人機產業健康發展，我國相關部門對無人機的運行特點和監管方式進行深入研究，并不斷取得實質性進展，探索之路日漸明晰。然而，若想將無人機商業化，賦能于物流行業仍有若干問題亟須解決。

圖1 無人機物流監管問題分析框架

2.1 監管法律缺失問題

隨著無人機技術的日漸成熟，國家對無人機的監管立法正在不斷完善，但逐步出臺的管理文件如《輕小型無人機運行規定(試行)》《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規定》《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定》等都是針對無人機駕駛員資質、實名認證、準入條件、適航管理等為主要內容的規范性文件，看似繁多，但大多是臨時性或某一事件后緊急修改或簽發的，實質上有關審批、適航、處罰等核心問題存在規定滯后、規定范圍狹窄、規定不明甚至不同規定之間相互沖突的問題，如對于無人機飛行具備的條件、飛行要向哪個部門提出申請等問題均無明確的法律規定[7]，且根據《中華人民共和國立法法》規定對于現行出臺的這些規范性文件其等級與效力還不足以作為無人機物流立法監管的立法依據。另外，2018年《中華人民共和國民用航空法》授權國務院、中央軍事委員會對無人機管理作特別規定，而歷來國家對無人機制定和發布的文件如《中華人民共和國飛行基本規則》《通用航空飛行管制條例》《國務院關于通用航空管理的暫行規定》等，均將無人機劃設在通用航空的框架內統一規定，并未對無人機及無人機運輸方面進行單獨規定，缺乏具體適用法律依據的現有無人機管理政策，無法被視作為無人機物流監管立法的直接來源，因此，無人機物流行業監管亟須完善法律規范體系。

2.2 監管機制缺失問題

2.2.1 運營許可方面。無人機商業運營首先需獲得經營許可，而現有無人機管理文件并沒有對物流企業使用無人機的相關許可制度做出規定。2018年3月21日，民航局發布的國內首個《民用無人駕駛航空器經營性飛行活動管理辦法(暫行)》，明確指出不適用于無人駕駛航空器開展載客類和載貨類經營性飛行活動。由此，無人機物流運營缺乏特定的行政許可制度，現有無人機管理法規與之也并不完全契合。

2.2.2 飛行空域方面。目前，我國民用無人駕駛航空器僅允許在為其單獨劃設的隔離空域內飛行，現有政策都是諸如“飛行需申請獲批”“禁止在限定時間及區域內飛行”“隔離空域內飛行”等規定，飛行空域使用方面，現有的“兩步走”管理規定，不僅限制了無人機物流的運行效率還加大了其運營成本，很大程度上限制了無人機的飛行與運用；另外，為充分實現無人機物流商業價值，物流企業還需要申請大量航線，然而，目前各省市地區對無人機飛行空域劃設了時間與區域的限制，如陜西省《無人駕駛航空器可飛空域劃設方案》、深圳市《深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法》等，這對無人機物流飛行空域航線的劃設與申請也增加了一定的難度。

由此可知，無人機物流發展滯緩的重要原因主要在于現行法規對無人機在物流行業的應用并不適用，不僅缺乏特定許可制度，飛行空域方面還缺乏科學的管理機制，這些因素無不催促著合理的執法監管體系的制定與完善。

2.3 監管低效問題

2.3.1 監管技術。目前監管技術仍不完善，如無人機物流運營過程中無人機飛行控制技術、自動避險技術以及預測或避免無人機飛離作業區域的預警技術等還無法做到精準控制；且無人機載貨能力有限、飛行時間短、飛行過程易受外界因素干擾等，迫切需要更為先進的技術的來支撐無人機物流行業發展需求。

2.3.2 監管手段。在如今尚無成熟管理經驗的情況下，民航局以鼓勵先行先試的方式，批準了不少無人機物流運營試點，如贛州南康的以及京東在西北的試點等，這些都標志著無人機物流發展正穩步前進且前景可期。但由于監管立法的滯后性，出現了空域申請及飛行受限，地區間政府部門標準不統一等問題，并還將面對諸多從實際出發亟待解決的問題，例如物流企業將如何為智能無人機體系提供后勤保障；智能無人機大規模應用對于城市道路交通將構成何種程度的影響以及智能無人機應用后可能面臨哪些方面的居民反映等[8]。諸多問題都迫切需要有相應的處理手段來解決。

2.3.3 監管能力。無人機物流作為新興行業，市場監管的實踐和經驗積累較少，監管工具和方法等的運用尚不完善，因此，難免會導致監管重復、監管漏洞或者監管過度等，無人機安全飛行涉及多部門分段式監管，監管部門過多導致部門利益沖突、協調性差以及企業與政府相關部門之間協調配合和信息共享機制不健全等，這些都表明著新興產業高速發展而監管能力不足的問題。

3 無人機物流監管分析框架與建議

3.1 法律規范體系

法律規范體系是無人機物流行業監管的前提與保障。任何行業的發展都離不開以法律法規、行業規章制度以及相關技術標準等為依托的監管機制對其進行相應的約束，監管部門也需要法律依據方可開展監管工作，沒有完備的法律規范體系就不可能有完善的監管體系。因此，無人機物流行業亟須盡快完善相關法律法規，具體思路如圖2所示。

圖2 完善法律規范體系思路框架

在有關部門給出專門的立法規定，彌補這一領域的監管空白之前，其首要任務就是夯實監管立法的法制基礎，《中華人民共和國民用航空法》是我國民用航空安全管理的“母法”，由全國人民代表大會常務委員會制定和發布，是眾多管理文件的法律來源。因此，建議將無人機的監管納入《中華人民共和國民用航空法》基本制度中，結合無人機的全生命周期過程，對無人機的整個使用過程做出特別規定，對于商用無人機可單獨授權規定，要充分考慮無人機商用的市場需求也要平衡商業利益與公共安全，在保證公共安全的基礎上最大限度的發揮無人機創新技術的商業價值；為保障無人機安全有效賦能物流行業建議在無人機的生產、銷售及報廢階段的規定要建立在無人機生產安全性能有保障、銷售實名登記、無人機性能定期檢查以及對于不合格產品及時淘汰等基礎上設定安全管理制度，對于無人機使用階段即賦能于物流行業的法律監管方面，應建立物流企業使用無人機的準入規定和運營監管機制，對無人機物流運營的許可證頒發、飛行航線劃分、運營機制管理等作精細化規定；另外，還要明確無人機物流業的監管主體和內容、明確物流企業使用無人機的程序和規范物流企業使用無人機的法律責任[9]。

3.2 執法監管體系

執法監管體系是行業監管的核心。完善和高效的監管機制、專業的監管機構以及高素質的監管隊伍是行業監管到位的基本保證，因此，建議政企結合以及發動社會力量對其進行多方監管，實現政府監管+企業監管+社會監管的全方位協同執法監管體系。

圖3 健全執法監管體系思路框架

3.2.1 政府監管。協調無人機物流飛行空域使用及管理制度。在現代物流的發展過程中，政府部門的首要任務是提供公平、透明、統一、高效率的物流法制環境，為企業能夠在市場中充分發揮進取心和創造力提供良好的外部條件，對無人機物流飛行空域的申請以及空中交通的管理采取科學的策略應該是寬嚴結合、禁放并舉，在公共安全和技術應用之間尋求合理的平衡[10]。因此，當無人機和有人駕駛飛機共享空域時：①須安全有效劃分空域資源，以便于整體謀劃無人機飛行路徑和技術的應用，根據各地區實際情況，對無人機飛行路徑進行實驗，結合先進技術對無人機物流運營模式進行整體規劃和模擬運營，從而為以后規?；\營積累經驗；②重新設計整個空中交通管制系統，以應對無人機一體化帶來的新的和不斷變化的運行參數[11]，在科學劃設航線的基礎上，可以模仿地面交通規則，構建一個更為科學的空中交通管理法規體系；在立法過程中應堅持統籌規劃，加強頂層設計，既要保證國家公共安全，又要最大限度地利用空域資源，建立起一套科學完善的無人機物流運營空域管理法規標準體系；③建立空管部門績效考核機制，做到有法可依，執法必嚴，切實保障國家航空安全、社會公共安全以及無人機受益者的合法權益。

3.2.2 企業監管。健全無人機物流安全配送管理機制。為進一步實現無人機物流企業規范化發展，物流企業應做到行業自律且應配合政府相關部門提供符合規定要求的無人機駕駛航空器、操作員、運營計劃、飛行計劃以及建立自我監管的運營機制；進行物流配送工作前需嚴格按照規定要求檢測無人機狀態、性能以及配送裝貨能力等；運輸過程中建議對其進行全過程視頻監控，通過視頻監控系統對無人機在途過程進行全方位管控，同時，建立信息共享機制，與其他部門做到有效溝通；加大投保力度并建立事故應急方案，提高突發事件或事故應對能力。

3.2.3 社會監督。建立和完善輿論監督反饋機制。無人機作為新興技術賦能物流業給人民生活帶來極大便利的同時對公共安全還存在一定安全隱患，不規范的運營或將對人民財產以及人身安全造成損失，因此，無人機物流運營過程中，可以建立和完善輿論監督反饋機制，對不規范運營企業進行聲譽控制，并通過官方和非官方媒體的媒體報道和觀點加以強化[12]。

3.3 創新科技與服務保障體系

科技支撐和服務保障是現代物流行業發展基礎，國家制定規范化、科學化、專門化和體系化的法律體制的基礎上實施有效監管可以使無人機等新興技術的現有成果和后續成果持續推動我國科技進步和社會發展[13]。因此，針對監管低效問題，還需進一步創新科技與服務保障體系。

科技創新是現代化的發動機，是一個國家的進步和發展最重要的因素之一。無人機物流的發展離不開科技的持續創新，有效監管方面還需加強無人機監管預警技術、飛行控制技術、自動避險技術以及無人機反制技術等。對于無人機監管服務保障方面來講，政府應根據各地情況，統一無人機管理制度和標準；完善和優化無人機物流運營安全監管手段體系，厘清各部門監管分工，發揮各自監管優勢，協調監管任務并順利交接，形成完善的監管體系；還應明確各監管部門職責與責任，建立規范的考核機制，有效監管。企業則應積極配合政府部門，建立信息共享機制，合理控制監管成本；設立后勤保障部門，對無人機配送做好反饋工作；建立應急部門，對于突發事件如監控信號中斷等問題可以做出積極反應，從而保障無人機物流的安全運營。

4 結束語

無人機物流規模化運營和規范化管理尚需時日，無人機物流這一新興產業的發展是否能真正實現在安全運營的基礎上降本增效，促進國家經濟增長、為企業帶來收益、為社會帶來便利等，還有待技術和法律的持續創新。監管法規完善以及飛行空域管理是目前急需解決的問題，隨著無人機物流技術以及相關法規的不斷發展與完善，相信在不久的將來，大范圍的無人機物流與配送必將形成一個產業鏈，推動我國航空物流業的持續發展。