隴中地區實用性村莊規劃編制重點探索
——以白銀市白銀區水川鎮試點村莊規劃為例

左秀堂，杜金澤,2，呂明亮,2，任 敏,2

1.中國城市發展研究院 西北研究院，甘肅 蘭州 730030

2.甘肅國城規劃設計研究院，甘肅 蘭州 730030

自中共中央國務院提出建立國土空間規劃體系以來，國家及自然資源部出臺一系列文件明確了國土空間規劃的體系、編制、審批要求，明確村莊規劃是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，并提出要編制實用性村莊規劃[1]。2020年6月，甘肅省自然資源廳《關于開展村莊規劃試點工作的通知》提出選擇不同類型村莊開展村莊規劃編制試點工作，探索符合地方實際的編制方法和技術路徑[2]。

隴中地區村莊受地理格局、地形地貌、氣候、水文條件的影響，村莊類型多樣，發展模式各異。以白銀區為例，近年來鄉村產業由分散式布局向集中式發展轉變，鄉村產業逐步向南側自然資源獨特、發展基礎較好的水川鎮和四龍鎮聚集，基于此，探索編制資源稟賦突出的水川鎮金鋒村、樺皮川村及均安村實用性村莊規劃可以為隴中地區類似集聚提升類村莊發展總結經驗。

一、目前村莊規劃存在的問題

白銀區水川鎮位于白銀區南部，下轄13個行政村，全區編制過美麗鄉村規劃的行政村占30.77%，包括顧家善村、大川渡村、五柳村及順安村。水川鎮金鋒村、樺皮川村及均安村位于水川鎮的東南部，緊鄰黃河，區位條件優越，資源稟賦突出，鄉村文化旅游產業發展具有一定規模和基礎。通過對水川鎮村莊規劃編制質量、實施績效等綜合分析評估，村莊規劃在編制與實施管理中普遍存在以下共性問題。

（一）規劃引領作用弱，問題導向性差

規劃實施管理需要動態維護，大部分村莊規劃以城市觀念來設計農村[3]，在個別地方中已經出現了園林化、莊園化、模式化、城市化甚至貴族化的傾向[4]。村莊現狀分析不足，未充分了解村莊實際訴求，沒有因地制宜選擇符合當地實際的發展模式，對于農村建設工作指引有限，如部分小城鎮規劃將距離鎮區或集鎮近，人口密度高，發展條件相對較好的村莊納入規劃范圍內，但未對居民點建設和發展提出具體指引或要求。由于未充分考慮小鎮與村莊的發展時序、發展實際條件，村莊發展建設一方面受小鎮規劃制約，規劃范圍內不能新增村莊產業用地，同時小城鎮發展市場動力不足，建設遲緩，雙向制約了城鎮和鄉村共同發展。

圖1 白銀區水川鎮金鋒、均安、樺皮川三村位置及地形水文分析圖

（二）規劃質量參差不齊，項目引導不足

從白銀區村莊規劃實施評估結果來看，大多數村莊規劃缺少可操性，規劃質量參差不齊，總體上包括以下幾個因素。首先，村莊規劃編制基礎數據不統一，底數底圖不一致，難以指導項目實施。以水川鎮為例，五柳村于2017年編制了美麗鄉村規劃，由于底數底圖不一致，現已無法指引村莊建設，涉及鄉村振興的污水處理站、養殖設施用地等鄉村振興類項目、未在已編制的美麗鄉村規劃中體現。其次是對村莊發展現狀分析不足，問題導向性不夠明確，缺少問卷調查、未充分體現村民意愿，對全村的資源稟賦要素挖掘不足，導致問題導向下的發展策略在解決村莊實際問題中不具有針對性。最后是組織編制主體對村莊規劃不夠重視，由于城鄉發展階段的不同、城鄉發展側重點的區別，部分村莊規劃編制目的較為復雜，有的僅僅為完成考核任務、申報項目需要。

（三）規劃管理困難，延續性不足

好的村莊規劃需要嚴格的管控才能落實規劃的意圖、鞏固規劃成果。隴中地區大多數村莊受地形、氣候限制、生產條件的限制，生產空間與生活空間沖突較為明顯，多數村莊的項目建設與基本農田、一般耕地存在沖突，以水川鎮金鋒村、樺皮川村及均安村為例，第三次全國國土調查數據中與2017年永久基本農田數據沖突的各類建設用地面積達2.29hm2，村莊規劃管理模式有待加強。

（四）規劃成果專業，公眾參與不足

現有規劃根據國家及地方專業標準編制，部分規劃編制完成后會通過政府部門網站進行公示，但未充分考慮村民生活習慣及對計算機設備、網絡的熟悉程度，導致多數村民無法真正參與到村莊規劃編制、實施等環節。部分村民了解村莊規劃途徑主要為村莊宣傳板，但根據標準、規范編制的規劃具有一定專業性，村民無法通過標準化、專業化的規劃圖獲取涉及自身利益的信息，如用地分類圖斑的詳細意義，功能分區內具體建設指引，農用地可建設項目類型及規模，宅基地建設標準等，導致規劃對村民及項目建設的引導不足。部分村莊編制了美麗鄉村規劃，但是不能滿足村莊發展實際需求，不符合“多規合一”實用性村莊規劃的相關要求，規劃對項目的引導性不足。

二、新時代、新要求下的村莊規劃編制重點

（一）轉變規劃思路，優化技術路線

轉變傳統規劃編制理念，充分考慮村莊規劃的復雜性。受制于村莊建設項目投資渠道的限制，村莊建設區別于城市規劃對準確的圖斑都有相對明確的指引，村莊規劃既要兼顧公共服務設施和基礎設施等改善民生項目的建設，又要充分考慮鄉村旅游、新業態產業等項目的不確定性。在村莊建設中項目選用地情況時有發生，在此情境下，對村莊規劃編制提出了相對較高的要求，尤其在過渡時期，需要合理把握“法無禁止不可為”和“法無禁止皆可為”的辯證關系，科學預留彈性機動指標。

國家對于“三線”劃定有明確的要求及時間安排，國土“三調”數據、生態保護紅線尚未正式發布，永久基本農田數據為2017年數據，《白銀市白銀區水川鎮金鋒村、樺皮川村及均安村村莊規劃》對于生態保護紅線等未正式發布數據通過數據庫預留了接口，待正式發布后在規劃動態維護中嚴格落實生態保護紅線，對永久基本農田與部分現狀用地存在沖突的情況，根據圖斑統計數據，預留一定數量符合標準的耕地，為下一步補劃永久基本農田留足空間。

（二）梳理規劃內容，確定規劃重點

原有村莊規劃重點傾向農村居民點、配套服務設施等農村建設用地空間的統籌安排，均缺乏對基本農田、土地流轉、農業發展布局等全域全要素的研究與布局，新形勢下“多規合一”實用性村莊規劃編制內容更加廣泛，在傳統村莊規劃編制要素的基礎上，需增加全域管控、落實縣、鎮兩級空間規劃中的“三線”方案、細化國土綜合整治和生態修復區域、提出鄉村振興的行動計劃等新內容，重點研究城鄉空間布局的高度融合、城鄉功能結構的高度互補、城鄉生態環境的高度協調、城鄉基礎設施的高度共享的實現途徑[5]，且編制深度要求達到詳細規劃。

綜合確定規劃重點內容包括：目標定位與規模確定、國土空間總體布局、國土綜合整治與生態保護修復、產業發展規劃、歷史文化傳承及保護、公共服務設施與基礎設施規劃、農村人居環境整治及居民點建設規劃等[1]。

（三）豐富控制手段，明確管控措施

合理把握剛性管控和彈性引導，切實做到規劃可引領村莊的發展，避免落地一個項目，調整一次規劃。《白銀市白銀區水川鎮金鋒村、樺皮川村及均安村村莊規劃》將全域分為農林用地、建設用地和生態空間與自然保留地三大空間進行管控。

圖2 水川鎮金鋒、樺皮川、均安村空間管控圖

1.農林用地管控。規劃確定農林用地包括永久基本農田和一般農用地，三村永久基本農田面積399.7hm2，提出相應保護政策；明確一般農業空間的管控規則，包括不得隨意占用耕地，允許符合要求的交通、水利、能源、基礎設施、社會公益、農村新產業新業態、鄉村振興戰略、民生、生態旅游等項目占用一般農業空間用地，由相關部門采用機動指標方式落實項目審批等管制要求。

2.建設用地管控。建設用地管控基于“三調”和區級“雙評價”識別的主體功能，按照鎮區開發邊界、市級統籌建設區、村莊建設邊界共劃分為10個村莊控制單元（A-J），控制單元提出了新建宅基地面積、占地類型等相關標準，并且按照詳細規劃的要求，確定了不同管理單元建筑風格和風貌的關鍵要素，村莊建設強度（容積率、建筑密度）建筑高度、綠地率、建筑退距等指標的限值。[2]

表1 水川鎮金鋒村、樺皮川村及均安村村莊建筑物退距要求

3.生態空間與自然保留地管控。生態空間與自然保留地包括生態保護重要區和生態保護一般區。水川鎮生態保護重要區為黃河水產種質資源保護區、生物多樣性維護區，總面積80.57hm2，全長20387m。規劃嚴格落實區級生態保護紅線，對全域生態保護生態紅線提出了嚴格的保護措施，紅線以外和開發邊界以外以自然保留地為主的其他生態空間，結合區級“雙評價”提出了國土綜合開發、建設及復合利用的管控要求和措施。[3]

三、經驗與啟示

《白銀市白銀區水川鎮金鋒村、樺皮川村及均安村村莊規劃》按照國家、甘肅省有關要求探索了規劃編制方法和技術路徑，根據編制實際提出相應的建議，供主管部門參考決策，并改進整個行政區域內村莊規劃編織及審批體制機制，基于規劃的編制經驗，提出村莊規劃編制中需著重注意的內容。[4]

（一）明確規劃編制指南

目前，寧夏回族自治區、云南省、湖南省及江西省等多個省區已發布“多規合一”的實用性村莊規劃編制指南，甘肅省目前尚未發布實用性村莊規劃編制指南，需要按照國家要求、地方實際，結合先進地區經驗，發布指南或導則，統一全省村莊規劃編制要求。[5]

（二）加強規劃上下銜接

在國土空間規劃體現戰略性，自上而下編制規劃的同時[6]，在國土空間規劃體系內，先行探索村莊規劃編制，自下而上反饋地方發展需求，為鄉鎮級空間規劃提供更加明確的基礎底數，真正做到上下統籌編制空間規劃，形成可操作的一張“藍圖”。

（三）健全公眾參與機制

增加村莊規劃公共參與的渠道，必須讓村民真正參與到村莊規劃的編制全過程中，在規劃編制階段積極獻言獻策，在規劃實施階段及時了解政策規定，避免出現違規建設的情況，只有規劃符合村民意見，村民真正了解規劃意圖，在全過程公共參與的推動下，村莊規劃才具有可操作性。

綜上所述，國土空間規劃體系下的“多規合一”實用性村莊規劃不同于傳統的村莊規劃、美麗鄉村規劃，在村莊規劃編制的全過程需統籌銜接上級空間規劃和村莊各類建設項目，落實永久基本農田控制線及生態保護紅線，豐富控制手段，明確管控措施，進一步加強公眾參與，為城鎮開發邊界外的國土空間用途管制方式提供依據。