食品藥品監(jiān)管瀆職罪立法評(píng)析及司法適用
——以《刑法修正案（十一）》為視角

劉仁文 王林林

一、此前食品藥品監(jiān)管瀆職犯罪刑法規(guī)制之不足

無(wú)論是食品監(jiān)管，還是藥品監(jiān)管，均屬于公共安全的范疇。除生產(chǎn)銷售“假藥”“劣藥”“有毒有害食品”“不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)食品”等犯罪外，刑法還通過(guò)規(guī)制食品藥品監(jiān)管瀆職行為，督促有關(guān)監(jiān)管人員正確履職，以減少瀆職行為對(duì)食品藥品安全的破壞。刑法對(duì)食品藥品監(jiān)管瀆職犯罪行為的規(guī)制存在諸多不足，需要以食品藥品安全保障作為邏輯起點(diǎn)進(jìn)行更為細(xì)致、科學(xué)的設(shè)置。

（一）食品監(jiān)管瀆職罪的不足

2011 年《刑法修正案（八）》增設(shè)了食品監(jiān)管瀆職罪，并配置最高10 年有期徒刑的法定刑，加大了對(duì)食品監(jiān)管瀆職犯罪的打擊力度。食品監(jiān)管瀆職罪的確立已近十年，但從中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)搜集到的有關(guān)這方面案例卻只有寥寥數(shù)十件，且普遍量刑偏輕，①筆者搜集中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)2012-2020 年被以食品監(jiān)管瀆職罪判處刑罰的刑事案件66 例，涉案108 人，其中67 位被判處免予刑事處罰，占比62%，涉案被告人中判罰最重的是3 年有期徒刑，緩刑5 年。從食品監(jiān)管瀆職罪有關(guān)判決來(lái)看，被告判處刑罰較輕，免予刑事處罰占比高。這與現(xiàn)實(shí)中食品安全事故多發(fā)頻發(fā)的態(tài)勢(shì)形成強(qiáng)烈的反差。食品監(jiān)管瀆職罪之所以適用率低，一個(gè)重要原因是食品監(jiān)管瀆職罪面臨適用難、認(rèn)定難的困境。

1.罪狀描述高度抽象帶來(lái)的適用難題

食品監(jiān)管領(lǐng)域國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員瀆職犯罪追究刑事責(zé)任的案件相對(duì)較少，主要在于食品監(jiān)管瀆職罪的罪狀表述簡(jiǎn)略，此罪與彼罪的界限不容易區(qū)分。②參見(jiàn)盧金增、張景平：《厘清食品監(jiān)管瀆職罪適用界限》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2016 年6 月8 日。食品監(jiān)管瀆職罪的罪狀表述為“負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的”，與商檢徇私舞弊罪、商檢失職罪及動(dòng)植物檢疫徇私舞弊罪、動(dòng)植物檢疫失職罪等犯罪在罪狀表述內(nèi)容上存在較大差異。食品監(jiān)管瀆職罪雖然屬于特殊瀆職犯罪，但在刑法條文中僅表述為濫用職權(quán)或者玩忽職守，行為方式的明確性、類型化不足，與《食品安全法》中關(guān)于瀆職的規(guī)定也存在銜接上的問(wèn)題。

2.結(jié)果要件帶來(lái)的認(rèn)定難題

成立食品監(jiān)管瀆職罪要求“發(fā)生重大食品安全事故”或“造成其他嚴(yán)重后果”。一方面，瀆職行為造成的某些后果是否屬于“重大食品安全事故”和“其他嚴(yán)重后果”的范疇，往往成為認(rèn)定犯罪成立與否的關(guān)鍵，實(shí)踐中一些法院將“被中央新聞媒體或者有較大影響力的新聞媒體報(bào)道，造成惡劣社會(huì)影響”認(rèn)定為食品監(jiān)管瀆職罪的“造成其他嚴(yán)重后果”。③參見(jiàn)岳蓓玲：《論食品安全的刑法保護(hù)》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2018 年版，第125 頁(yè)。此種解釋顯然擴(kuò)大了本罪的處罰范圍，因?yàn)檫@里的“惡劣社會(huì)影響”是否屬于結(jié)果，與“重大食品安全事故”是否具有等價(jià)性，不無(wú)疑問(wèn)。另一方面，在食品監(jiān)管瀆職犯罪中，相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職行為往往呈現(xiàn)出過(guò)程性、動(dòng)態(tài)性和多元性的特征，④參見(jiàn)陳京春：《論食品安全監(jiān)管瀆職類犯罪的因果關(guān)系——以“瘦肉精”案件為考察對(duì)象》，載《政治與法律》2014 年第9 期。瀆職行為與“重大食品安全事故”“其他嚴(yán)重后果”的因果關(guān)系同樣面臨認(rèn)定的難題。食品監(jiān)管瀆職罪的低適用率在一定程度上可以歸因于結(jié)果要件的認(rèn)定困境。

（二）普通瀆職罪規(guī)制藥品監(jiān)管瀆職的不足

我國(guó)刑法中濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪屬于普通瀆職罪，而食品監(jiān)管瀆職罪、傳染病防治失職罪、商檢徇私舞弊罪則屬于特殊瀆職罪。在當(dāng)前的司法實(shí)踐中，負(fù)有藥品安全監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員瀆職犯罪，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的，只能適用《刑法》第397 條成立濫用職權(quán)罪或玩忽職守罪。刑法未對(duì)藥品監(jiān)管瀆職犯罪作出專門(mén)規(guī)定，而是依照普通瀆職罪來(lái)懲處藥品監(jiān)管瀆職行為，顯得評(píng)價(jià)不足。

1.不符合罪刑均衡原則

頻發(fā)的藥品安全事件與藥品監(jiān)管瀆職密切相關(guān)，但相對(duì)藥品監(jiān)管瀆職行為的重大危害,無(wú)論是濫用職權(quán)還是玩忽職守，處罰均相對(duì)偏輕。對(duì)于造成特別嚴(yán)重后果且不存在徇私舞弊情節(jié)的藥品監(jiān)管瀆職行為，適用普通瀆職罪只能在7 年以下有期徒刑量刑。應(yīng)當(dāng)看到，藥品監(jiān)管瀆職行為與食品監(jiān)管瀆職行為的社會(huì)危害性相當(dāng)，卻分別適用普通瀆職罪和特殊瀆職罪，法定刑差距較大，顯得罪刑不均衡。

2.不足以凸顯對(duì)藥品監(jiān)管瀆職犯罪的特殊預(yù)防

普通瀆職罪作為一般國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職行為，僅從涉案罪名體現(xiàn)不出對(duì)藥品監(jiān)管瀆職犯罪的專門(mén)打擊和特殊預(yù)防。藥品安全與食品安全一樣是重要民生問(wèn)題，食藥領(lǐng)域監(jiān)管瀆職行為與其他一般領(lǐng)域?yàn)^職行為的危害性不同，藥品監(jiān)管者在行使職權(quán)過(guò)程中濫用職權(quán)或玩忽職守，致使大量假劣藥品充斥市場(chǎng)，嚴(yán)重危害公眾生命健康安全和經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)利益，有單獨(dú)規(guī)制的必要。⑤參見(jiàn)逢曉楓、劉曉莉：《藥品監(jiān)管瀆職行為入罪化研究》，載《河北法學(xué)》2014 年第4 期。

另外，普通瀆職罪更傾向于從實(shí)際危害后果的產(chǎn)生來(lái)懲處藥品監(jiān)管瀆職行為，對(duì)尚未造成嚴(yán)重危害后果卻產(chǎn)生嚴(yán)重危害藥品安全風(fēng)險(xiǎn)的瀆職行為達(dá)不到規(guī)制和預(yù)防的目的。濫用職權(quán)罪與玩忽職守罪的成立要求瀆職行為“致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失”，若藥品監(jiān)管瀆職行為仍完全受制于結(jié)果要件的束縛，那么利用刑法控制藥品安全風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化執(zhí)法人員法規(guī)范意識(shí)的功能將會(huì)大打折扣，不利于客觀上防范藥品安全風(fēng)險(xiǎn)事件和減少風(fēng)險(xiǎn)事件向危機(jī)事件轉(zhuǎn)化。

3.不利于食品藥品領(lǐng)域反瀆職整體工作的開(kāi)展

2013 年最高人民法院、最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“兩高”）《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》對(duì)生產(chǎn)、銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，生產(chǎn)、銷售有毒有害食品，食品監(jiān)管瀆職等的司法認(rèn)定作出了比較系統(tǒng)的解釋。因刑法中沒(méi)有專門(mén)的藥品監(jiān)管瀆職罪，故2014 年“兩高”《關(guān)于辦理危害藥品安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》僅就生產(chǎn)、銷售假藥、劣藥的司法認(rèn)定作出解釋，沒(méi)有涉及藥品監(jiān)管瀆職。藥品監(jiān)管瀆職犯罪與食品監(jiān)管瀆職犯罪行為不僅法定刑上存在差距，而且由于缺少專門(mén)的藥品監(jiān)管瀆職罪，涉及藥品安全的司法解釋也未就藥品監(jiān)管瀆職犯罪的司法認(rèn)定作出較為明確的解釋，這與在食藥領(lǐng)域建立失職瀆職犯罪懲防一體化的工作機(jī)制相悖。

與食品安全一樣，藥品安全也事關(guān)民眾福祉。因監(jiān)管瀆職導(dǎo)致假藥、劣藥甚至毒藥混入市場(chǎng)流通領(lǐng)域，將對(duì)人民群眾的身體健康造成巨大威脅，甚至造成難以估量的實(shí)際損害。有鑒于此，借鑒食品監(jiān)管瀆職罪的立法例，將藥品領(lǐng)域監(jiān)管人員的瀆職犯罪行為從一般濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪中分離出來(lái)，單獨(dú)設(shè)置罪名和法定刑，這既可以彰顯國(guó)家應(yīng)對(duì)藥品安全風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)民生的決心，也有利于建立一個(gè)負(fù)責(zé)、高效的藥品安全監(jiān)管機(jī)制，督促有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員在假藥、劣藥流入市場(chǎng)之前就及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題，同時(shí)，還有利于明確藥品監(jiān)管瀆職罪的認(rèn)定條件和處罰標(biāo)準(zhǔn)。

二、《刑法修正案（十一）》關(guān)于食品藥品監(jiān)管瀆職罪的修訂

2020 年6 月28 日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議對(duì)《刑法修正案（十一）（草案）》進(jìn)行了初次審議，并于7 月3 日在中國(guó)人大網(wǎng)公布《草案（一審稿）》向社會(huì)征求意見(jiàn)，一時(shí)間贊同者與批評(píng)者各持己見(jiàn)，引發(fā)了包括食品藥品監(jiān)管人員在內(nèi)的廣大社會(huì)公眾的廣泛討論。10 月13 日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議對(duì)《草案》進(jìn)行了第二次審議，并于10 月21 日在中國(guó)人大網(wǎng)公布《草案（二審稿）》，再次向社會(huì)征求意見(jiàn)。《草案（二審稿）》雖然作出了一些調(diào)整以回應(yīng)社會(huì)公眾的意見(jiàn)，但并未完全消解食品藥品監(jiān)管瀆職罪的內(nèi)在邏輯困境，還需進(jìn)一步完善。12 月26 日，十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)刑法修正案（十一）》，從立法上修訂了食品藥品監(jiān)管瀆職罪的罪狀和法定刑。

（一）《草案（一審稿）》引發(fā)的對(duì)食品藥品監(jiān)管瀆職罪的討論

根據(jù)《草案（一審稿）》第28 條的規(guī)定，《刑法》第408 條之一第1 款被修改為：

負(fù)有食品藥品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，有下列情形之一的，處五年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴(yán)重后果的，處五年以上十年以下有期徒刑：

(一)瞞報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)食品藥品安全事件，情節(jié)嚴(yán)重的；

(二)對(duì)發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重食品藥品安全違法行為未及時(shí)查處的；

(三)未及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)督管理區(qū)域內(nèi)重大食品藥品安全隱患的；

(四)對(duì)不符合條件的申請(qǐng)準(zhǔn)予許可，情節(jié)嚴(yán)重的；

(五)依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任不移交的。

從《草案（一審稿）》關(guān)于食品藥品監(jiān)管瀆職罪的立法可以看出：1.《刑法修正案（十一）》并非將藥品監(jiān)管瀆職罪單設(shè)條文，而是在原食品監(jiān)管瀆職罪的罪刑條款上作出修改，統(tǒng)一規(guī)制食品藥品監(jiān)管瀆職犯罪行為；2.食品藥品監(jiān)管瀆職罪的法益保護(hù)前移，刑事違法的評(píng)價(jià)重心從法益侵害轉(zhuǎn)向規(guī)范違反，對(duì)于部分尚未造成嚴(yán)重實(shí)害結(jié)果的瀆職行為，仍肯定其刑事可罰性；3.食品藥品監(jiān)管瀆職罪采用具體列舉的立法模式，銜接《食品安全法》《藥品管理法》等前置行政法的相關(guān)規(guī)定，細(xì)化食品藥品監(jiān)管瀆職犯罪的五種情形，突出立法的明確性和可操作性。《草案（一審稿）》中關(guān)于食品藥品監(jiān)管瀆職罪的修訂意圖突破結(jié)果要件的束縛，發(fā)揮刑法督促引導(dǎo)食品藥品監(jiān)管人員正確履職的功能，可以說(shuō)是一次大膽的嘗試。然而，這種嘗試受到來(lái)自理論和實(shí)務(wù)部門(mén)的多方質(zhì)疑，在立法模式、入罪門(mén)檻、具體行為方式以及區(qū)分濫用職權(quán)型和玩忽職守型等方面引發(fā)諸多討論。

1.關(guān)于立法模式

在我國(guó)刑法分則條文中，基于明確性的不同，分別存在“概括”“列舉”“概括+列舉”的行為立法模式。原食品監(jiān)管瀆職罪采用“概括”的行為立法模式，“負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守”，與《刑法》第397 條濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪的規(guī)定一致。《草案（一審稿）》則采取“列舉”的行為立法模式，細(xì)化為五種行為。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的立法說(shuō)明中指出，修改食品監(jiān)管瀆職犯罪，增加藥品監(jiān)管瀆職犯罪，進(jìn)一步細(xì)化食品藥品瀆職犯罪情形，增強(qiáng)操作性和適用性。⑥全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法修正案（十一）（草案）〉的說(shuō)明》。對(duì)此，贊同者認(rèn)為，《草案（一審稿）》進(jìn)一步強(qiáng)化食品藥品安全保障，較好地實(shí)現(xiàn)了《刑法》與《食品安全法》《藥品管理法》等法律的銜接，及時(shí)地回應(yīng)了社會(huì)重大關(guān)切，體現(xiàn)了“以人民為中心”的立法理念；⑦參見(jiàn)高銘暄、孫道萃：《〈刑法修正案（十一）（草案）〉的解讀》，載《法治研究》2020 年第5 期。而持否定意見(jiàn)的學(xué)者則認(rèn)為，“列舉”行為立法模式要件規(guī)定過(guò)于明確，有悖于法律穩(wěn)定性的要求，并不可取，而且沒(méi)有兜底條款，不利于對(duì)食品藥品監(jiān)管瀆職犯罪行為的懲治。⑧參見(jiàn)張兆松：《職務(wù)犯罪立法的再檢討與完善：〈刑法修正案（十一）（草案）〉對(duì)職務(wù)犯罪的修改評(píng)析》，載《法治研究》2020年第5 期。

2. 關(guān)于入罪門(mén)檻

原食品監(jiān)管瀆職罪要求瀆職行為導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果，入罪“門(mén)檻高”，并且因果關(guān)系證明存在現(xiàn)實(shí)困難，使得其在實(shí)踐中幾乎處于“休眠”狀態(tài)。針對(duì)原食品監(jiān)管瀆職罪入罪“門(mén)檻高”和因果關(guān)系證明難的問(wèn)題，《草案（一審稿）》取消了食品藥品監(jiān)管瀆職罪的結(jié)果要件，僅在第1、第4 項(xiàng)中規(guī)定“情節(jié)嚴(yán)重”，其它3 項(xiàng)都沒(méi)有情節(jié)或后果的要求。對(duì)此，有學(xué)者批評(píng)指出，《草案（一審稿）》在無(wú)情節(jié)嚴(yán)重或?qū)е轮卮髶p失的要件要求的情況下，將該行為直接入刑，雖然有利于加大對(duì)食藥監(jiān)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的打擊，卻既有悖瀆職類犯罪的立法邏輯，也有違罪責(zé)罰相當(dāng)原則，不具有合理性和正當(dāng)性。⑨同上注。還有學(xué)者從行刑銜接的角度分析指出，《草案（一審稿）》的規(guī)定在行政不法要件與刑法構(gòu)罪要件上高度近似重疊，刪除危害后果的構(gòu)成要素，勢(shì)必使得食品藥品監(jiān)管行政責(zé)任與刑事責(zé)任的界限更加模糊，進(jìn)而導(dǎo)致司法適用困境。⑩參見(jiàn)于楊曜、林路索、馬英娟：《關(guān)于〈刑法修正案（十一） （草案）〉第二十八條的思考》，載《中國(guó)食品藥品監(jiān)管》2020 年第8 期。

3.關(guān)于具體行為方式

《草案（一審稿）》采用完全列舉的方式，規(guī)定了行為人濫用職權(quán)或者玩忽職守的五種行為模式，有利于及時(shí)查處食品監(jiān)管瀆職犯罪，保障食品安全。?參見(jiàn)曾粵興：《對(duì)〈刑法修正案（十一）（草案）〉的審思與建議》，載《法治研究》2020 年第5 期。但對(duì)于這五種行為模式的規(guī)定，同樣引發(fā)了學(xué)界和實(shí)務(wù)部門(mén)的廣泛爭(zhēng)議。

這五種具體行為與《食品安全法》《藥品管理法》的規(guī)定既有重疊部分，又有不一致之處。?如《食品安全法》第142 條：違反本法規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府有下列行為之一的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過(guò)處分……（一）對(duì)發(fā)生在本行政區(qū)域內(nèi)的食品安全事故，未及時(shí)組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)開(kāi)展有效處置，造成不良影響或者損失；（二）對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)涉及多環(huán)節(jié)的區(qū)域性食品安全問(wèn)題，未及時(shí)組織整治，造成不良影響或者損失；（三）隱瞞、謊報(bào)、緩報(bào)食品安全事故；（四）本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生特別重大食品安全事故，或者連續(xù)發(fā)生重大食品安全事故。《藥品管理法》第149 條：違反本法規(guī)定，藥品監(jiān)督管理等部門(mén)有下列行為之一的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過(guò)或者記大過(guò)處分……（一）瞞報(bào)、謊報(bào)、緩報(bào)、漏報(bào)藥品安全事件；（二）對(duì)發(fā)現(xiàn)的藥品安全違法行為未及時(shí)查處；（三）未及時(shí)發(fā)現(xiàn)藥品安全系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，或者未及時(shí)消除監(jiān)督管理區(qū)域內(nèi)藥品安全隱患，造成嚴(yán)重影響；（四）其他不履行藥品監(jiān)督管理職責(zé)，造成嚴(yán)重不良影響或者重大損失。對(duì)于不一致之處，刑法可否依其獨(dú)立于前置法的評(píng)判價(jià)值，從而肯定其刑事處罰的正當(dāng)性？如行為方式第1 項(xiàng)中的“漏報(bào)”行為，《食品安全法》并未規(guī)定追究“漏報(bào)”食品安全事故者的行政違法責(zé)任，而根據(jù)刑法規(guī)定要追究“漏報(bào)”者的刑事責(zé)任，這是否有違行刑銜接的基本要求？

對(duì)于第2 項(xiàng)中的“未及時(shí)查處”、第4 項(xiàng)中“對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)申請(qǐng)準(zhǔn)予許可的”的規(guī)定也存在爭(zhēng)議。第2項(xiàng)中的“未及時(shí)查處”，雖然存在因監(jiān)管人員瀆職未及時(shí)消除食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)而造成損害結(jié)果擴(kuò)大的可能性，但“未及時(shí)查處”的判斷標(biāo)準(zhǔn)難以明確，在適用時(shí)可能面臨認(rèn)定難題，從而使本規(guī)定成為象征性立法。第4 項(xiàng)“對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)申請(qǐng)準(zhǔn)予許可的”的規(guī)定，內(nèi)容簡(jiǎn)單概括，但需要結(jié)合食品藥品監(jiān)管改革實(shí)際，做進(jìn)一步的限制，如藥品入市需要遵循嚴(yán)格的審批制度，而食品生產(chǎn)中只有特殊食品的生產(chǎn)才需要進(jìn)行產(chǎn)品或者配方的注冊(cè)或者備案。?《食品安全法》就特殊食品作了專門(mén)規(guī)定，國(guó)家對(duì)保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品和嬰幼兒配方食品等特殊食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)督管理。普通食品的生產(chǎn)取得一般生產(chǎn)許可證即可，而特殊食品的生產(chǎn)除取得一般生產(chǎn)許可證之外，還需要就相關(guān)產(chǎn)品或者配方向特殊食品監(jiān)管部門(mén)注冊(cè)或者備案。

《草案（一審稿）》第3 項(xiàng)“未及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)督管理區(qū)域內(nèi)重大食品藥品安全隱患”行為，亦爭(zhēng)議頗多。有學(xué)者從行刑銜接視角指出，食品藥品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中存在著各類風(fēng)險(xiǎn)，甚至存在許多現(xiàn)有技術(shù)難以查明的安全隱患，要求及時(shí)發(fā)現(xiàn)轄區(qū)重大食品藥品安全隱患，不具有現(xiàn)實(shí)性。也有學(xué)者指出，該行為方式并非主觀故意，且“安全隱患”也不等同于已產(chǎn)生危害后果，《草案（一審稿）》將該行為入刑，違背瀆職類犯罪的立法邏輯和罪責(zé)罰相當(dāng)原則。?同前注⑧。還有學(xué)者認(rèn)為，食品藥品是風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品，風(fēng)險(xiǎn)和隱患貫穿于食品藥品生命周期的全過(guò)程，“安全隱患”不能等同危害結(jié)果和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。?同前注⑩。

此外，對(duì)于第5 項(xiàng)“依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任不移交”的規(guī)定，同樣有存廢爭(zhēng)議。兩高《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第16 條第1 款對(duì)食品監(jiān)管瀆職罪和徇私舞弊罪不移交刑事案件罪的競(jìng)合適用作出規(guī)定，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。?參見(jiàn)2013 年5 月2 日最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第16條第1 款規(guī)定：負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果，同時(shí)構(gòu)成食品監(jiān)管瀆職罪和徇私舞弊不移交刑事案件罪……的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)行政執(zhí)法人員依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任不移交，情節(jié)嚴(yán)重，需要追究瀆職罪的已有罪名規(guī)定，對(duì)某一特定行政執(zhí)法人員的同類行為沒(méi)必要再單獨(dú)作出規(guī)定。?同前注⑧。還有學(xué)者認(rèn)為，行為入罪后的法條與《刑法》其他法條存在競(jìng)合關(guān)系，從立法經(jīng)濟(jì)性考慮，應(yīng)避免刑法條文重復(fù)甚至沖突。?此為復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院講師袁國(guó)何博士的觀點(diǎn)。撰寫(xiě)此文時(shí)我們多次與他進(jìn)行交流，感謝他給我們的啟發(fā)。

4.關(guān)于區(qū)分食品藥品監(jiān)管濫用職權(quán)罪和食品藥品監(jiān)管玩忽職守罪

早在《刑法修正案（八）》設(shè)立食品監(jiān)管瀆職罪之時(shí)，理論界和實(shí)務(wù)界就曾圍繞食品監(jiān)管瀆職罪的罪過(guò)心態(tài)以及是否區(qū)分食品監(jiān)管濫用職權(quán)罪和食品監(jiān)管玩忽職守罪產(chǎn)生了巨大爭(zhēng)議。例如，時(shí)任最高人民法院副院長(zhǎng)的張軍就指出，鑒于濫用職權(quán)與玩忽職守難以區(qū)分，容易引發(fā)爭(zhēng)論，為避免給司法適用和理論研究人為制造諸多難題，為避免引發(fā)不必要的上訴、抗訴或者申訴，“兩高”將刑法第408 條之一的罪名確定為食品監(jiān)管瀆職罪，而不是確定為食品監(jiān)管濫用職權(quán)罪、食品監(jiān)管玩忽職守罪兩個(gè)罪名。?參見(jiàn)張軍：《認(rèn)真學(xué)習(xí)刑法修正案（八） 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展》，載《人民法院報(bào)》2011 年5 月4 日，第5 版。也有論者指出，兩種行為都是違背職責(zé)、嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任的瀆職行為，但考慮到兩種情形下行為人主觀惡性的區(qū)別，不同情形下行為人所受到的譴責(zé)程度應(yīng)有所不同，這一區(qū)別應(yīng)體現(xiàn)在量刑上，而不能體現(xiàn)為罪質(zhì)的區(qū)別。?參見(jiàn)李蘭英、龍敏：《也論食品安全監(jiān)管瀆職罪的責(zé)任認(rèn)定》，載《法學(xué)評(píng)論》2013 年第3 期。

主張區(qū)分的學(xué)者指出，濫用職權(quán)型的食品監(jiān)管瀆職罪是故意犯罪，而玩忽職守型的食品監(jiān)管瀆職罪則是過(guò)失犯罪，司法解釋將這兩種類型的行為規(guī)定為一個(gè)罪名實(shí)屬不當(dāng)。21另有學(xué)者認(rèn)為，在立法修訂時(shí)，如果能有意識(shí)地區(qū)分為食品藥品監(jiān)管濫用職權(quán)罪與食品藥品監(jiān)管玩忽職守罪，并為兩者設(shè)置以不同的刑罰，并只規(guī)定徇私舞弊而犯食品藥品監(jiān)管濫用職權(quán)罪規(guī)定的從重處罰，更加符合刑法學(xué)理，也更加符合司法實(shí)踐的要求。22我們認(rèn)為，折中調(diào)和的觀點(diǎn)并不符合刑法立法的基本原則，基于立法科學(xué)性要求，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出食品藥品監(jiān)管濫用職權(quán)罪和食品藥品監(jiān)管玩忽職守罪的區(qū)分。

（二）《草案（二審稿）》對(duì)食品藥品監(jiān)管瀆職罪有關(guān)爭(zhēng)議的回應(yīng)

在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，《草案（二審稿）》將《刑法》第408 條之一第1 款修改為：

負(fù)有食品藥品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，有下列情形之一的，造成嚴(yán)重后果或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處五年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴(yán)重后果或者有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的，處五年以上十年以下有期徒刑：

（一）瞞報(bào)、謊報(bào)食品安全事故、藥品安全事件；

（二）對(duì)發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重食品藥品安全違法行為未按規(guī)定查處的；

（三）在藥品和嬰幼兒配方食品等特殊食品審批審評(píng)過(guò)程中，對(duì)不符合條件的申請(qǐng)準(zhǔn)予許可的；

（四）依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任不移交的；

（五）有其他濫用職權(quán)或者玩忽職守行為的。

二審稿的修改主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，確立了“概括+列舉”的行為模式，并在第5 項(xiàng)中明確食品藥品監(jiān)管濫用職權(quán)或者玩忽職守的兜底條款規(guī)定，平衡立法明確性與穩(wěn)定性的內(nèi)在要求。其次，提升本罪的入罪門(mén)檻，濫用職權(quán)或者玩忽職守行為需具備造成“嚴(yán)重后果”或者有“其他嚴(yán)重情節(jié)”才成立犯罪，以區(qū)分行政責(zé)任與刑事責(zé)任。再次，在具體行為方式設(shè)定上：取消第1 項(xiàng)中的“漏報(bào)”行為；將第2項(xiàng)“未及時(shí)查處”修改為“未按規(guī)定查處”；取消第3 項(xiàng)“未及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)督管理區(qū)域內(nèi)重大食品藥品安全隱患的”行為設(shè)定。

總體而言，《草案（二審稿）》回應(yīng)了一審稿一些爭(zhēng)議較大的地方，更顯科學(xué)和合理。但同時(shí)還應(yīng)注意到，第4 項(xiàng)“依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任不移交”的規(guī)定，若該行為僅違反行政法中相關(guān)規(guī)定，并不具有危害食品藥品安全的抽象危險(xiǎn)，那么規(guī)定在食品藥品監(jiān)管瀆職罪中并不妥當(dāng)，應(yīng)在條文上將這部分予以取消。另外，一審稿取消原食品監(jiān)管瀆職罪實(shí)害結(jié)果要件，肯定危險(xiǎn)犯的成立，將食品藥品安全法益保護(hù)提前，是貫徹預(yù)防性立法的一次重要嘗試，而二審稿將“嚴(yán)重后果”和“其他嚴(yán)重情節(jié)”同時(shí)作為食品藥品監(jiān)管瀆職罪的入罪標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)“其他嚴(yán)重情節(jié)”限制了危險(xiǎn)犯的成立范圍。那么如何解釋“其他嚴(yán)重情節(jié)”，如何理清“嚴(yán)重后果”與“其他嚴(yán)重情節(jié)”的關(guān)系，這將是食品藥品監(jiān)管瀆職罪面臨司法適用的一個(gè)難題。還有，二審稿未在立法上區(qū)分食品藥品監(jiān)管濫用職權(quán)罪和食品藥品監(jiān)管玩忽職守罪，那么有無(wú)必要在立法上進(jìn)一步明確，亦或留待司法適用中再作進(jìn)一步區(qū)分，還需深思。

（三）食品藥品監(jiān)管瀆職罪的立法確立

相較《草案（二審稿）》，《刑法修正案（十一）》僅將第3 項(xiàng)“在藥品和嬰幼兒配方食品等特殊食品審批審評(píng)過(guò)程中”修改為“在藥品和特殊食品審批審評(píng)過(guò)程中”，沒(méi)有作出大的調(diào)整。23

二審稿的規(guī)定突出強(qiáng)調(diào)了“嬰幼兒配方食品”，容易讓人產(chǎn)生困惑。嬰幼兒配方食品與保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品等，均是《食品安全法》第74 條明確列舉的特殊食品，那么，“嬰幼兒配方食品等特殊食品”與《食品安全法》規(guī)定的特殊食品范圍是否一致呢？“在藥品和嬰幼兒配方食品等特殊食品審批審評(píng)過(guò)程中”，我們理解二者的范圍應(yīng)當(dāng)是一致的，食品藥品監(jiān)管瀆職罪在適用中也必然會(huì)援引、參考其前置法《食品安全法》的規(guī)定，若范圍不一致則又要對(duì)“特殊食品”作出專門(mén)的解釋。修正案回應(yīng)了這一問(wèn)題，不再突出強(qiáng)調(diào)“嬰幼兒配方食品”，明確表述為“特殊食品”，采用與《食品安全法》一致的規(guī)定，以免產(chǎn)生不必要的歧義。

令人遺憾的是，修正案并未取消二審稿第4 項(xiàng)“依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任不移交的”這一規(guī)定。食品藥品監(jiān)管瀆職罪的立法目的在于保障食品藥品安全，因此其行為的設(shè)定至少應(yīng)具備危害食品藥品安全的抽象危險(xiǎn)。“依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任不移交的”的設(shè)置，雖然在某種程度上可以提高食品藥品犯罪案件的移送率，但在控制食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)上的作用卻十分有限。真正危害食品藥品安全的并不是監(jiān)管人員不移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的行為，而是未按照規(guī)定查處的行為。從根本上消除食品藥品監(jiān)管中“以罰代刑”“有案不移”的現(xiàn)象，需要進(jìn)一步深化兩法銜接的基礎(chǔ)理論研究，健全兩法銜接的程序立法，并完善執(zhí)法案件“網(wǎng)上銜接、信息共享”，而不是將“依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任不移交的”簡(jiǎn)單化地作為本罪的行為方式。

同樣遺憾的是，修正案未在立法上將食品藥品監(jiān)管瀆職罪區(qū)分為濫用職權(quán)型和玩忽職守型。故意和過(guò)失籠統(tǒng)規(guī)定在一個(gè)法條之中，且不區(qū)分法定刑，不符合刑法立法基本原則，而且會(huì)造成故意犯罪和過(guò)失犯罪在共同犯罪、累犯適用上的困境。其實(shí)，《刑法》第397 條關(guān)于一般瀆職罪的規(guī)定也是將濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪規(guī)定在一個(gè)條文之中，此次刑法修正沿用了這一做法，并未對(duì)食品藥品監(jiān)管瀆職在立法上加以區(qū)分。我們認(rèn)為，可以通過(guò)司法解釋區(qū)分食品藥品監(jiān)管濫用職權(quán)罪和食品藥品監(jiān)管玩忽職守罪，并進(jìn)一步明確二罪的行為類型，比如“瞞報(bào)、謊報(bào)食品安全事故、藥品安全事件”僅限于監(jiān)管人員的濫用職權(quán)實(shí)施，而其他行為類型則既可以是濫用職權(quán)實(shí)施也可以是玩忽職守實(shí)施，這樣亦可以解決共同犯罪和累犯的適用問(wèn)題。

三、食品藥品監(jiān)管瀆職罪的擴(kuò)張與限制

《刑法修正案（十一）》對(duì)于食品藥品監(jiān)管瀆職罪的修訂及其引發(fā)的爭(zhēng)議，不僅反映出食品藥品監(jiān)管人員瀆職行為行政責(zé)任與刑事責(zé)任的銜接難題，也暴露出行政違法行為犯罪化邊界的理論困境。筆者認(rèn)為，基于食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)控制的需求，對(duì)食品藥品監(jiān)管瀆職罪在立法上進(jìn)行適度擴(kuò)張是必要的，而擴(kuò)張途徑則體現(xiàn)為法益保護(hù)的前置。當(dāng)然，食品藥品監(jiān)管瀆職罪的擴(kuò)張并非毫無(wú)限制，一方面，食品藥品監(jiān)管瀆職行為刑事可罰的本質(zhì)在于對(duì)食品藥品安全的危害，而不是單純的行為規(guī)范違反，食品藥品監(jiān)管瀆職罪中的濫用職權(quán)和玩忽職守行為，應(yīng)在至少具備危害食品藥品安全抽象危險(xiǎn)的基礎(chǔ)上再予以明確化、類型化設(shè)置；另一方面，為區(qū)分和銜接行政責(zé)任與刑事責(zé)任，食品藥品監(jiān)管瀆職罪的罪量要素同樣需要在行刑銜接基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)范化表達(dá)。

（一）食品藥品監(jiān)管瀆職罪的適度擴(kuò)張

1.適度擴(kuò)張的必要性

風(fēng)險(xiǎn)越大，對(duì)控制的需要就越強(qiáng)烈，風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)和信任以及風(fēng)險(xiǎn)和安全都是有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的。24近年來(lái)，“地溝油”“毒奶粉”“毒疫苗”等食品藥品安全問(wèn)題頻發(fā)，不斷刺痛公眾敏感的神經(jīng)。通常認(rèn)為，食品藥品安全監(jiān)管人員正確履職可以有效控制風(fēng)險(xiǎn)，以保障“舌尖上的安全”。不能否認(rèn)的是，在監(jiān)管過(guò)程中存在各種利益主體的沖突，弱勢(shì)群體不但要承受著風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的安全隱患，還要承受被風(fēng)險(xiǎn)制造者所推卸掉的責(zé)任。25正是這些風(fēng)險(xiǎn)直接或間接制造者的“有組織的不負(fù)責(zé)任”，使得食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大甚至現(xiàn)實(shí)化為嚴(yán)重的不可預(yù)測(cè)、不可估量的實(shí)害結(jié)果。

如前所述，原食品監(jiān)管瀆職罪不僅罪狀描述抽象概括，而且入罪門(mén)檻高，存在司法認(rèn)定上的困難，導(dǎo)致司法適用率低。有學(xué)者不無(wú)道理地指出，我國(guó)食品藥品犯罪的重刑主義刑事政策，未能發(fā)揮應(yīng)有的遏制效果，擴(kuò)大食品藥品犯罪的外延涵蓋，比單純立法趨重更具現(xiàn)實(shí)意義。26我們認(rèn)為，法益保護(hù)的適度前置化符合風(fēng)險(xiǎn)控制的要求，是刑法遏制和預(yù)防食品藥品安全犯罪的妥當(dāng)選擇。無(wú)論是草案還是修正案，對(duì)食品藥品監(jiān)管瀆職罪的立法均不同程度地體現(xiàn)出這一特點(diǎn)。當(dāng)然，對(duì)刑法前置化也不乏反對(duì)聲音，如有學(xué)者就指出，刑法前置化，行政民事違法行為不斷進(jìn)入刑法制裁的視野會(huì)導(dǎo)致行政民事違法行為與刑事違法行為之間的界限消失，進(jìn)而削弱刑法的自洽性。27食品藥品監(jiān)管瀆職罪是法定犯，擴(kuò)張食品藥品監(jiān)管瀆職罪，確實(shí)不能對(duì)行政違法與刑事違法界限不清的問(wèn)題視而不見(jiàn)，但同時(shí)還應(yīng)注意到，刑事責(zé)任有獨(dú)立于行政責(zé)任的獨(dú)特價(jià)值目標(biāo)，在食品藥品監(jiān)管瀆職罪的刑法規(guī)范上可以通過(guò)罪質(zhì)和罪量?jī)蓚€(gè)方面進(jìn)行區(qū)分。

2.適度擴(kuò)張的途徑

通過(guò)實(shí)害結(jié)果和造成實(shí)害結(jié)果的可能性兩個(gè)方面來(lái)綜合體現(xiàn)對(duì)食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)的控制日益成為刑事立法的一種有力主張。通過(guò)在瀆職罪中設(shè)置危險(xiǎn)犯來(lái)控制風(fēng)險(xiǎn)，避免實(shí)害結(jié)果的發(fā)生，這種立法模式得到不少學(xué)者的支持。28法律對(duì)危險(xiǎn)犯所預(yù)設(shè)的法益危險(xiǎn)性，通常至為嚴(yán)重，這種危險(xiǎn)一旦發(fā)生，將對(duì)國(guó)家、社會(huì)或個(gè)人等法益帶來(lái)嚴(yán)重危害。因而，在法益侵害現(xiàn)實(shí)發(fā)生之前，通過(guò)刑法規(guī)定的危險(xiǎn)犯，使行為人受到刑事追究，是防止法益侵害的有效方法。29但危險(xiǎn)犯如何具體設(shè)定，則是擴(kuò)張食品藥品監(jiān)管瀆職罪面臨的一個(gè)立法技術(shù)難題。

由于具體危險(xiǎn)犯中的危險(xiǎn)需要司法人員的認(rèn)定，對(duì)于瀆職造成的具體危險(xiǎn)，不僅無(wú)法回避而且可能無(wú)法查明行為與危險(xiǎn)的因果性。抽象危險(xiǎn)是立法設(shè)定的危險(xiǎn)，利用抽象危險(xiǎn)犯來(lái)控制食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上是對(duì)法益的一種更加提前的保護(hù)。抽象危險(xiǎn)犯不以法益侵害的危險(xiǎn)發(fā)生為構(gòu)成要件要素，司法者也無(wú)需認(rèn)定具體的結(jié)果性危險(xiǎn)是否存在，因而在控制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)上具有獨(dú)特的功能，在涉及交通、醫(yī)藥等公共領(lǐng)域的公害犯罪中能發(fā)揮一般預(yù)防作用。30此外，創(chuàng)設(shè)抽象危險(xiǎn)犯還可以強(qiáng)化執(zhí)法者的規(guī)范意識(shí)，以體現(xiàn)刑法積極預(yù)防犯罪的職責(zé)，31并避免因果關(guān)系證明上的困境。32基于此，一些學(xué)者轉(zhuǎn)而求證抽象危險(xiǎn)犯設(shè)置的合理性，即對(duì)于食品藥品監(jiān)管瀆職行為刑事可罰性的本質(zhì)在于具備抽象危險(xiǎn)。

關(guān)于要否在食品藥品監(jiān)管瀆職罪中確立過(guò)失危險(xiǎn)犯，同樣引發(fā)關(guān)注。在傳統(tǒng)刑法理論中，過(guò)失犯罪的成立都以發(fā)生一定的實(shí)害結(jié)果作為構(gòu)成犯罪的必要條件，這也是掣肘過(guò)失危險(xiǎn)犯立法最現(xiàn)實(shí)的障礙。針對(duì)這一問(wèn)題，許多學(xué)者認(rèn)為過(guò)失犯罪中的“結(jié)果”不僅包括實(shí)害結(jié)果，而且包括危險(xiǎn)結(jié)果。33對(duì)照我國(guó)現(xiàn)行刑法總則對(duì)過(guò)失犯的定義，并不能排除過(guò)失危險(xiǎn)犯的成立。34過(guò)失危險(xiǎn)犯豐富和發(fā)展了傳統(tǒng)過(guò)失犯罪理論，而不是對(duì)過(guò)失犯罪理論的否定。35有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在涉及公害犯罪的情況下肯定過(guò)失危險(xiǎn)犯。36

《草案（一審稿）》取消實(shí)害結(jié)果的要件，僅在列舉的部分行為中規(guī)定須達(dá)到情節(jié)嚴(yán)重，或許我們可以將其看作是食品藥品監(jiān)管瀆職罪抽象危險(xiǎn)犯的一次立法嘗試。誠(chéng)然，此次立法嘗試引發(fā)了諸多爭(zhēng)議，并被《草案（二審稿）》大幅度修改，但《草案（一審稿）》所蘊(yùn)含的食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)控制理念對(duì)今后食品藥品監(jiān)管瀆職罪的解釋和適用勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生影響。《草案（二審稿）》雖然增加“嚴(yán)重后果”的要件，但同樣肯定了“其他嚴(yán)重情節(jié)”的地位。對(duì)“其他嚴(yán)重情節(jié)”如何進(jìn)行解釋則在一定程度上決定了本罪危險(xiǎn)犯的成立空間。我們認(rèn)為，在食品藥品安全領(lǐng)域，刑法提前介入到安全風(fēng)險(xiǎn)控制之中，適度擴(kuò)張食品藥品監(jiān)管瀆職罪，具有一定的合理性和必要性，但對(duì)于抽象危險(xiǎn)犯和過(guò)失危險(xiǎn)犯的成立范圍如何拿捏，需要慎重斟酌。

（二）對(duì)食品藥品監(jiān)管瀆職罪立法擴(kuò)張的限制

在食品藥品監(jiān)管瀆職罪的立法中，如何平衡食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)控制與刑事可罰的邊界，是完善食品藥品刑事保障所必須面對(duì)和解決的一個(gè)問(wèn)題。犯罪化不能是無(wú)限制的，必須控制在合理的限度內(nèi)，刑事處罰權(quán)的擴(kuò)張必須始終受到刑法正當(dāng)性邊界的限定，而這種正當(dāng)性限定的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是法益的合理保護(hù)。37

1.罪質(zhì)上抽象危險(xiǎn)的規(guī)范要求

食品藥品監(jiān)管瀆職罪擴(kuò)張的邊界是，食品藥品監(jiān)管工作人員的瀆職行為須至少具備抽象的危險(xiǎn)，對(duì)于不具備危害食品藥品安全抽象危險(xiǎn)的瀆職行為，不能納入本罪的規(guī)制范圍。抽象危險(xiǎn)犯中的風(fēng)險(xiǎn)，是立法推定的風(fēng)險(xiǎn)，立法設(shè)定行為的抽象危險(xiǎn)首先面臨正當(dāng)性的拷問(wèn)。對(duì)食品藥品監(jiān)管瀆職罪設(shè)立抽象危險(xiǎn)犯是以抽象危險(xiǎn)——發(fā)生食品安全事故、藥品安全事件（致人傷亡和造成重大損失）的可能性為處罰根據(jù)的。38如《刑法修正案（十一）》中“對(duì)發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重食品藥品安全違法行為未按規(guī)定查處的”“在藥品和特殊食品審批審評(píng)過(guò)程中，對(duì)不符合條件的申請(qǐng)準(zhǔn)予許可的”，因存在這種抽象危險(xiǎn)而具備處罰根據(jù)。

《草案（一審稿）》中的“漏報(bào)”行為因不具備這種抽象的危險(xiǎn)，而被《草案（二審稿）》取消。相較于“瞞報(bào)”“謊報(bào)”食品安全事故或者藥品安全事件行為，“漏報(bào)”往往不具有提升食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)生食品安全事故、藥品安全事件或者擴(kuò)大傷亡損失的可能性。因此，對(duì)于“漏報(bào)”行為，雖然破壞了食品藥品監(jiān)督管理秩序，但并不具有刑事處罰的正當(dāng)性。假如將行政法中不屬于瀆職的行為直接納入刑法規(guī)制，將會(huì)加重從業(yè)人員的心理負(fù)擔(dān)，而且有違信賴原則；39更為重要的是，這類行為沒(méi)有法益侵害的抽象危險(xiǎn)，不具有實(shí)質(zhì)刑事違法性。

食品藥品監(jiān)管人員單純“依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任不移交”的行為，是否會(huì)危及食品藥品安全，進(jìn)而發(fā)生食品安全事故、藥品安全事件等嚴(yán)重后果，取決于食品藥品違法行為的查處機(jī)制以及行政處罰和刑事處罰的銜接機(jī)制。行政處罰法規(guī)定刑事處罰優(yōu)先，即對(duì)于違法犯罪行為，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為涉嫌刑事犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，案件移送時(shí)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)還能否同時(shí)繼續(xù)調(diào)查并作出行政處罰。由于相關(guān)法律法規(guī)未有明確規(guī)定，實(shí)踐中做法不統(tǒng)一。一種做法是案件移送司法機(jī)關(guān)，但仍可以進(jìn)行行政處罰；還有一種做法是案件移送司法機(jī)關(guān)未有最后結(jié)論之前，行政機(jī)關(guān)暫不予處罰。40從國(guó)家食藥監(jiān)管總局、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院及國(guó)務(wù)院食安辦聯(lián)合發(fā)布的《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》的規(guī)定來(lái)看，追究違法犯罪者刑事責(zé)任的同時(shí)并不排斥行政責(zé)任的承擔(dān)，即對(duì)于尚未作出生效裁判的案件，食品藥品監(jiān)管部門(mén)依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證等行政處罰，需要配合的，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院應(yīng)當(dāng)給予配合。在防控食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)中行政處罰如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照等行為罰、能力罰有時(shí)發(fā)揮著重要的作用。既然行政處罰和刑事處罰可以同時(shí)存在，那么減少事件對(duì)公眾健康和生命安全造成危害的究竟是監(jiān)管人員移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任行為的作用大還是按規(guī)定實(shí)施的查處行為作用大，亦或二者相輔相成？監(jiān)管人員“依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任而不移交”妨害的是司法秩序，并不當(dāng)然危害食品藥品安全。實(shí)踐中看似應(yīng)受懲罰的是監(jiān)管人員“依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任而不移交”，實(shí)際上仍然是監(jiān)管人員不認(rèn)真履行職責(zé)，造成有多次違法行為記錄的企業(yè)未被吊銷許可證照或者未被責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，致使其繼續(xù)違法生產(chǎn)。41對(duì)于該行為，仍然屬于《刑法修正案（十一）》第2 項(xiàng)“對(duì)發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重食品藥品違法行為未按規(guī)定查處”的范疇。此外，《食品安全法》第110 條、《藥品管理法》第100 條還規(guī)定食品藥品監(jiān)管人員可以采取查封、扣押等行政強(qiáng)制措施來(lái)避免食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大。因此，監(jiān)管人員雖未按照規(guī)定移交刑事案件，但通過(guò)行政手段也能在控制食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)或者防止實(shí)害結(jié)果擴(kuò)大方面起到相當(dāng)?shù)男ЧＴ僬撸瑢?duì)于食品藥品監(jiān)管人員“依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任不移交的”行為，如果存在徇私舞弊現(xiàn)象，還可以通過(guò)刑法中已有的徇私舞弊不移交刑事案件罪和放縱制售偽劣商品犯罪行為罪來(lái)予以規(guī)制。總之，將“依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任不移交的”這一行為直接規(guī)定為食品藥品監(jiān)管瀆職罪的行為方式，可能簡(jiǎn)單化了其中的行刑關(guān)系。

2.罪量上行刑銜接的規(guī)范表達(dá)

法秩序的統(tǒng)一性作為體系思考基礎(chǔ)的重要觀念，要求法律不包含矛盾狀態(tài)。42《草案（一審稿）》取消食品藥品監(jiān)管瀆職罪的結(jié)果要件，降低“入罪門(mén)檻”，在部分具體行為中做出“情節(jié)嚴(yán)重”“嚴(yán)重食品藥品安全違法行為”“重大食品藥品安全隱患”等表述，出現(xiàn)與《藥品管理法》《食品安全法》高度重疊的情形，如《藥品管理法》第149 條中規(guī)定行為人監(jiān)管有瀆職行為，情節(jié)嚴(yán)重的，給予降級(jí)、撤職或者開(kāi)除處分，混淆了行政不法與刑事不法。

《刑法修正案（十一）》明確“嚴(yán)重后果”和“其他嚴(yán)重情節(jié)”的地位，從立法上區(qū)分了食品藥品監(jiān)管人員行政違法責(zé)任與刑事違法責(zé)任的界限，然而將“嚴(yán)重后果”“其他嚴(yán)重情節(jié)”共同作為罪量的規(guī)范表達(dá)將面臨解釋問(wèn)題。

一方面，如何理解“其他嚴(yán)重情節(jié)”與本罪的罪過(guò)心態(tài)。前述已論及食品藥品監(jiān)管瀆職罪同樣面臨罪過(guò)形式的爭(zhēng)論。若根據(jù)傳統(tǒng)觀點(diǎn)，過(guò)失犯罪對(duì)應(yīng)實(shí)害結(jié)果，如果將玩忽職守作為過(guò)失犯罪來(lái)看，那么玩忽職守型食品藥品監(jiān)管瀆職犯罪只能對(duì)應(yīng)“嚴(yán)重后果”，而濫用職權(quán)型食品藥品監(jiān)管瀆職罪則既可以對(duì)應(yīng)“嚴(yán)重后果”，也可對(duì)應(yīng)“其他嚴(yán)重情節(jié)”；如果肯定本罪過(guò)失危險(xiǎn)犯的設(shè)置，那么無(wú)論是濫用職權(quán)行為還是玩忽職守行為均可對(duì)應(yīng)“嚴(yán)重后果”和“其他嚴(yán)重情節(jié)”。

另一方面，如何理解“嚴(yán)重后果”和“其他嚴(yán)重情節(jié)”的關(guān)系。如果肯定本罪危險(xiǎn)犯的設(shè)置，則“其他嚴(yán)重情節(jié)”可以作為表征抽象危險(xiǎn)犯中瀆職行為本身不法內(nèi)涵的次數(shù)、數(shù)量等規(guī)范表達(dá)，也可以表征具體危險(xiǎn)犯中造成嚴(yán)重后果等的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)，以此區(qū)別于行政違法行為，43而可以將相應(yīng)后果作為本罪一個(gè)客觀的超過(guò)要素。44如果否定本罪危險(xiǎn)犯的設(shè)置，仍以結(jié)果要件的有無(wú)作為本罪成立的基本條件，那么“其他嚴(yán)重情節(jié)”則可以看作瀆職行為造成一定實(shí)害結(jié)果但尚不屬于“嚴(yán)重后果”時(shí)以有造成“嚴(yán)重后果”的可能性而作出的補(bǔ)充性評(píng)價(jià)。我們認(rèn)為，基于食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)控制的現(xiàn)實(shí)需要，肯定本罪關(guān)于危險(xiǎn)犯的設(shè)定，將“其他嚴(yán)重情節(jié)”解釋為與“嚴(yán)重后果”危害相當(dāng)?shù)臑^職次數(shù)、數(shù)量，以及造成“嚴(yán)重后果”的具體危險(xiǎn)等，具有一定的合理性。

綜上，可以看出《刑法修正案（十一）》對(duì)于食品藥品監(jiān)管瀆職罪的立法仍是以法益侵害而不是單純違反規(guī)范的行為作為基本入罪標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)的，以示與行政違法責(zé)任的區(qū)別。將“嚴(yán)重后果”“其他犯罪情節(jié)”共同作為本罪罪量要素的規(guī)范表達(dá)，存在對(duì)于“其他嚴(yán)重情節(jié)”如何理解的問(wèn)題，這其中可能需要進(jìn)一步體現(xiàn)出食品藥品風(fēng)險(xiǎn)控制的理念。

四、食品藥品監(jiān)管瀆職罪的解釋適用

刑法立法上對(duì)食品藥品監(jiān)管人員瀆職行為進(jìn)行更加嚴(yán)格的規(guī)制，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)食品藥品安全的重視，但如果脫離社會(huì)實(shí)際，對(duì)食品藥品監(jiān)管瀆職罪作過(guò)于寬泛的解釋，會(huì)導(dǎo)致本罪在司法實(shí)踐中的不當(dāng)擴(kuò)張適用。正確理解和界定食品藥品監(jiān)管瀆職罪的構(gòu)成要件對(duì)于準(zhǔn)確司法至關(guān)重要。其中兜底條款“其他濫用職權(quán)或者玩忽職守行為”“嚴(yán)重后果”“特別嚴(yán)重后果”“其他嚴(yán)重情節(jié)”“其他特別嚴(yán)重情節(jié)”等表述抽象、模糊，在司法適用中需要進(jìn)一步明確。在解釋兜底條款時(shí)，形式上要以法律法規(guī)對(duì)食品藥品安全監(jiān)管職責(zé)的規(guī)定為限，實(shí)質(zhì)上要以至少具備危害食品藥品安全的抽象危險(xiǎn)為限。罪量要素適用的關(guān)鍵在于明確結(jié)果要件和情節(jié)要件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)其范圍作出進(jìn)一步區(qū)分。

（一）兜底條款的解釋適用

認(rèn)定其他濫用職權(quán)和玩忽職守行為，不僅要發(fā)揮司法打擊食品藥品監(jiān)管瀆職犯罪的作用，而且要避免兜底條款的濫用。根據(jù)同類解釋規(guī)則，其他濫用職權(quán)或者玩忽職守行為應(yīng)當(dāng)理解為食品藥品安全監(jiān)管職責(zé)范圍內(nèi)具備危害食品藥品安全抽象危險(xiǎn)的行為，與食品藥品監(jiān)管瀆職罪列舉的瞞報(bào)、謊報(bào)食品安全事故、藥品安全事件等行為在罪質(zhì)上相同。

規(guī)范上，其他濫用職權(quán)和玩忽職守行為要以違反食品藥品安全監(jiān)管職責(zé)為限，這也是本罪區(qū)別于普通瀆職罪的關(guān)鍵內(nèi)容。法律法規(guī)規(guī)定食品藥品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行食品藥品安全監(jiān)管的職權(quán)范圍和職責(zé)要求，包括食品藥品安全監(jiān)管工作制定的相關(guān)工作職責(zé)。若監(jiān)管職責(zé)不清，監(jiān)管人員不僅正確履職受阻，而且會(huì)因監(jiān)管職責(zé)無(wú)明確邊界而面臨巨大的“瀆職”風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于監(jiān)管人員已按照相關(guān)規(guī)定正確履行食品藥品監(jiān)管職責(zé)，仍然造成食品藥品嚴(yán)重后果或者具備其他嚴(yán)重情節(jié)的，不應(yīng)將其認(rèn)定為本罪構(gòu)成中的其他濫用職權(quán)和玩忽職守行為。

實(shí)質(zhì)上，其他濫用職權(quán)和玩忽職守行為應(yīng)以至少具備危害食品藥品安全的抽象危險(xiǎn)為限。食品藥品安全監(jiān)管職責(zé)并非都具體指向食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)的防范，比如起草法規(guī)、規(guī)章，制定政策規(guī)劃、開(kāi)展食品藥品安全宣傳、教育培訓(xùn)、國(guó)際交流與合作等。這些行為與漏報(bào)食品安全事故、藥品安全事件一樣，因不具備危害食品藥品安全的抽象危險(xiǎn)，不能解釋為其他濫用職權(quán)和玩忽職守行為。

（二）罪量要素的解釋適用

1.結(jié)果要件的解釋

在食品藥品監(jiān)管瀆職罪已明確情節(jié)要件地位的情況下，“嚴(yán)重后果”“特別嚴(yán)重后果”如何解釋，應(yīng)進(jìn)一步明確。一種解釋思路是參考原食品監(jiān)管瀆職罪中的結(jié)果要件，將嚴(yán)重后果解釋為重大食品安全事故或造成其他嚴(yán)重后果；另一種解釋思路是將結(jié)果要件解釋為物質(zhì)性損失，包括造成公眾健康受損害、人員傷亡情況以及公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失情況；還有一種解釋思路是將本罪結(jié)果要件限于危害食品藥品安全而造成公眾健康受損害和人員傷亡情況。原食品監(jiān)管瀆職罪中“發(fā)生重大食品安全事故或造成其他嚴(yán)重后果”和“造成特別嚴(yán)重后果”的表述并不明確，而且沒(méi)有參考標(biāo)準(zhǔn)。45從食品監(jiān)管瀆職罪司法實(shí)踐來(lái)看，其認(rèn)定主要圍繞食品安全事故、惡劣社會(huì)影響，46導(dǎo)致問(wèn)題食品流入市場(chǎng)被大量消費(fèi)者購(gòu)買、食用，47造成人民群眾生命健康安全隱患等48。可以看出，這里其他嚴(yán)重后果的認(rèn)定較為寬泛，不僅包括物質(zhì)性公私財(cái)產(chǎn)重大損失而且包括惡劣社會(huì)影響等非物質(zhì)性損害后果。我們認(rèn)為，對(duì)結(jié)果要件的解釋不宜采用過(guò)于寬松的解釋而將公私財(cái)產(chǎn)重大損失以及惡劣社會(huì)影響等非物質(zhì)性結(jié)果認(rèn)定為嚴(yán)重后果。一方面，食品藥品安全指向的是公眾身體健康。生產(chǎn)、銷售假藥，生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品等的罪刑規(guī)范將對(duì)人體健康造成嚴(yán)重危害或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的作為法定刑升格條件，其中其他嚴(yán)重情節(jié)解釋為生產(chǎn)、銷售金額相關(guān)情況，這種解釋方法可能更符合食品藥品安全的法益保護(hù)目的。另一方面，食品安全事故應(yīng)急預(yù)案與藥品安全事件應(yīng)急預(yù)案的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)不同，且各地可以根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定自行認(rèn)定，如食品安全事故應(yīng)急預(yù)案中一般食品安全事故包括縣級(jí)政府認(rèn)定的其他一般食品安全事故，再如各省市印發(fā)的藥品安全事件應(yīng)急預(yù)案中關(guān)于藥品安全事件的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)也不一致，這會(huì)使得監(jiān)管人員瀆職行為相同，且造成實(shí)害結(jié)果相同的情形下，因食品安全事故和藥品安全事件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的不同而造成法律適用的差異。

總之，為了凸顯食品藥品安全法益保護(hù)的核心，食品藥品監(jiān)管瀆職罪中“嚴(yán)重后果”“特別嚴(yán)重后果”可依據(jù)造成的公眾身體健康損害或人員傷亡情況來(lái)解釋，具體包括致人死亡情況、傷殘情況以及健康受損導(dǎo)致的中毒或功能障礙等。對(duì)于導(dǎo)致問(wèn)題食品流入市場(chǎng)被大量消費(fèi)者購(gòu)買、食用，造成人民群眾生命健康安全隱患等可以作為情節(jié)要件予以解釋。

2.情節(jié)要件的解釋

食品藥品監(jiān)管瀆職罪在本次修訂中新增情節(jié)要件，但何謂“其他嚴(yán)重情節(jié)”“其他特別嚴(yán)重情節(jié)”，需要結(jié)合食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)控制及行為自身等進(jìn)行更為細(xì)致的闡釋，以避免食品藥品監(jiān)管瀆職罪的司法過(guò)度擴(kuò)張。

在監(jiān)管人員瀆職雖未造成嚴(yán)重后果但存在食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)的情況下，同樣具有食品藥品監(jiān)管瀆職罪的侵害實(shí)質(zhì)，情節(jié)要件可以圍繞體現(xiàn)食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)的事實(shí)進(jìn)行解釋，如監(jiān)管人員瀆職危害食品藥品安全，給公眾健康造成嚴(yán)重安全隱患基礎(chǔ)上，導(dǎo)致大批或者市場(chǎng)價(jià)格達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品、有毒有害食品、假藥、劣藥等問(wèn)題食品藥品得以生產(chǎn)或流入市場(chǎng)；導(dǎo)致國(guó)家、集體和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)損失；問(wèn)題食品藥品擴(kuò)散范圍；導(dǎo)致惡劣社會(huì)影響等。當(dāng)瀆職所造成的損失不屬于同一性質(zhì)而又各自不滿足立案標(biāo)準(zhǔn)時(shí),可以考慮將不同性質(zhì)的損失加以混合，在造成一定危害后果或存在危害食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)的情況下，在其他情節(jié)中體現(xiàn)對(duì)社會(huì)秩序的破壞。

食品藥品安全關(guān)乎民生，極易引起媒體關(guān)注，從而演變成輿論焦點(diǎn)甚至公共事件，對(duì)于造成媒體報(bào)道等惡劣社會(huì)影響，可否單獨(dú)認(rèn)定為“其他嚴(yán)重情節(jié)”，應(yīng)作進(jìn)一步探討。“造成社會(huì)惡劣影響”標(biāo)準(zhǔn)本身的抽象性和司法適用中理解上的偏差。以這樣一個(gè)相對(duì)模糊的標(biāo)準(zhǔn)去確定罪與非罪，就不可避免地產(chǎn)生諸多問(wèn)題。49從食品監(jiān)管瀆職罪的司法實(shí)踐來(lái)看，監(jiān)管人員瀆職造成惡劣社會(huì)影響往往不是單獨(dú)存在的，而是在危害食品安全，給公眾健康造成嚴(yán)重安全隱患基礎(chǔ)上的進(jìn)一步闡釋。比如2011 年深圳海發(fā)醬料廠案中，監(jiān)管人員造成的多項(xiàng)嚴(yán)重后果中就不僅包括惡劣社會(huì)影響，還包括大批偽劣調(diào)料流向市場(chǎng)，給食品安全和公眾健康造成的嚴(yán)重隱患。50若監(jiān)管人員瀆職未產(chǎn)生危害食品藥品安全的風(fēng)險(xiǎn)（或后續(xù)司法認(rèn)定不存在），只是由于其他原因造成媒體披露進(jìn)而引發(fā)惡劣社會(huì)影響，按照食品藥品監(jiān)管瀆職罪處理并不妥當(dāng)。

相較瀆職導(dǎo)致公眾健康造成嚴(yán)重安全隱患基礎(chǔ)上情節(jié)的設(shè)置，瀆職造成一定實(shí)害結(jié)果但尚未達(dá)到嚴(yán)重后果時(shí)，其他情節(jié)可以考慮采取更為寬松的解釋。如監(jiān)管人員瀆職并收受他人給予不正當(dāng)利益的。實(shí)踐中確實(shí)存在監(jiān)管人員瀆職造成一定的實(shí)害結(jié)果并且收受他人賄賂，但又不構(gòu)成受賄罪的情形。若不對(duì)此類行為的處理加以關(guān)注，在一定程度上會(huì)影響本罪法律適用的公正性；51又如監(jiān)管人員多次瀆職的或者曾因?yàn)^職受過(guò)行政處分的；再如瀆職造成食品安全事故藥品安全事件進(jìn)一步擴(kuò)大或者有蔓延風(fēng)險(xiǎn)的等。