城鎮化中的土地經濟問題探微

譚志琴

中國的城市化正處于快速發展階段，土地問題是城市化進程中最為常見的問題。迫切需要在城市化的范疇內解決土地問題，例如城市的財產土地、土地流通、對城市發展的限制、提高土地使用效率、盡量減少農業用地的損失以及對國家、集體和個人的土地權利。改善土地管理制度，使土地成為可持續發展的一個重要組成部分。土地所有權，包括農村地區的集體所有權制度，可以保護農民的實際利益。在城市化的背景下改善土地規劃以促進城市和農村發展，可將城市和農村發展結合起來，避免盲目的城市化，因為它有效地促進了農村投資和消費需求。

由于城市化進程中土地資源有限，限制了其發展，以至于城市面積的擴大，農業用地和建筑用地的改變以及對農業用地的占領給農業用地資源的管理帶來了巨大壓力。加快健康城市化的發展需要改變土地資源的管理問題。所謂的“城市化”只是指農村人口不斷向城市遷移，完善與土地有關聯的經濟問題、加大土地資源的管理力度、增加土地的使用范圍，促進土地的可持續發展。在城市發展的過程中的資源環境對于城市可持續至關重要，為城市地區的土地擴張和健康城市化發展提供科學依據和理論支持。

城鎮化進程中土地經濟的問題

土地規劃不合理

首先，在城市化的背景下，一部分農村人口流入城市，農村大多數人口進入城市，以至于耕地面積變小，甚至出現土地荒廢的狀況，導致在大部分農村地區土地進行有效開發和規劃。例如，以國土資源部2018年底的數據為例，11793萬，閑置土地84.24萬畝，核準未交付土地303.44萬畝，占當年城鎮總面積的78%。其次，土地利用不高，土地利用粗放，由于不同行業和不同利益群體的規劃存在差異，嚴重浪費資源，例如，對公園設施進行大量的規劃，據統計，全國有各級各類開發區3836個，各省平均有100多個，不僅數量眾多，每個開發區的面積往往超過10或20平方公里。為了促進城市化發展，大量征用了農民的生產用地，以至于農民的生活無法得到有力的保障。近年來，現代農業生產雖然取得了一定的成效，但絕大多數農業生產仍處于較低的發展水平，農業生產布局分散，導致了一些粗放型的開發利用農業用地。工業化落后于城市化，工業區比重較高，城鎮結構不合理，致使我國工業區的發展面臨嚴峻的挑戰城市地區的利用率較低。

土地管理制度不完善

由于我國國情，土地流轉，集中度大，很難在行政管理上形成規模經濟。在城市化不斷發展的背景下，對于農村剩余勞動力的轉移需要一定的時間。如以城市為例，耕地、森林、水面和荒地的比例分別為11.2%、6%、11.1%和6.5%，只有約11%的轉移區域進入了專門區域生產。穩定國家與國家的關系，維護農民的土地經營權，要遵守相應的原則，建立健全制度管理，由于集體產權制度沒有大規模劃分，大量的土地政策缺乏嚴謹的法律規章制度來進行管理。有形的公共土地市場尚未形成，直接導致大量的土地成本交易，缺乏一個完整的土地市場和對標準化政治環境的支持，這減緩了農村市場的發展，在一定程度上限制了城市化進程。農業資產的逐步顯現為謀求自身發展，解決資金困難問題，一些地方政府通過土地增加了過多的資金，甚至直接參與了土地開發。這也導致了泡沫的隱患經濟，所以建立公平的城鄉市場，規范土地利用是非常重要的。

土地利用污染嚴重，農民失地問題影響社會穩定

在城市化發展的過程中，由于過于注重強調城市化和工業化的發展，以至于大量的城市企業、工廠和城市住宅的開始增加，導致水土流失、大氣污染、水質惡化等環境問題的產生。2011年中國水環境嚴重不足的城市有660多個。根據2012年環境監測資料，87%的城市河流受到污染，其中16%為嚴重污染被污染了延伸。有許多嚴重的生態問題，如土壤污染。因過度使用地下水、城市和居民生活垃圾、河流、湖泊和空氣污染等嚴重生態問題而造成的土地補貼，由于經濟制約，無法保證及時有效地改善環境問題。此外，違反征地行為關系到農民的權益，農民失地的情況不斷增多，會對我國社會穩定產生不良影響，不符合建設社會主義新農村的理念。

解決城鎮化土地經濟問題的策略

科學規劃土地，提高土地利用率

科學規劃是指解決城市化過程中土地使用規劃和城市規劃之間的關系問題，同時考慮到長期利益應該協調當前和未來的長期利益、個人和集體使用、土地使用規劃和城市規劃之間的關系。對土地使用規劃系統和農村工業化進行綜合管理；前瞻性的土地使用規劃問題，城市化進程中的制度和政策以及工業轉讓的準備工作確保了土地資源的最佳科學分配。今年以來，自然資源部結合土地利用立法審查，推進國家審批權下放改革，通過優化研究審批流程，更新審批方式，從而促進用地、用礦、用海的審批力度。有關地方要抓緊抓好前期的準備工作。按時完成土地審批有關補正工作。當前要集中力量、全面完成已經受理的各類建設項目用地審批，一季度確定現有倉儲項目，全力支持企業繼續工作和生產，全力保障后續項目實施。應提高土地使用的透明度，建立適當的監測系統，科學規劃土地，提高土地利用率

完善土地市場，建立健全法律管理體系

土地流動不僅與國家糧食安全有關，而且與城市的可持續發展息息相關，因此，有關政府部門要對土地流動的控制和管理進行完善，在考慮到不減少基本農業用地總數和提高其使用質量的基礎上，在城市化的框架內，及時調整有關條例，積極促進農村土地的流動。社會主義農村建設的新要求，提高農民對土地流動重要性的認識，加快農村城市化和剩余勞動力的轉讓的速度。通過在城市就業、土地承包、發展集體經濟和建立新的農村社會保障制度。全面貫徹落實“誰執法誰普法”普法責任制。一是根據機構改革實際，對自然資源管理領域的法律、行政法規、部門規章進行梳理，選購發放涵蓋土地、礦產、森林、草原、水、海洋、測繪等領域相關法律、行政法規和部門規章的實用工具書，提高依法行政能力水平。縣委、政府主要領導、分管副縣長、全縣自然資源系統每個辦公室一冊。

加強基礎建設，完成可持續發展

目前，由于土地使用權較為混亂，土地政策缺乏連續性，對土地的環境狀況產生了一定的影響，因此需要在加強體制、機構和體制的基礎上，建立盡可能嚴格的土地使用權制度。尊重和利用地球的每一寸土地，同時注重當前的挑戰和長期的發展目標日期經濟、環境和資源之間的關系。必須堅定地致力于不忽略環境保護，注重眼前的濫用并通過商業化、保護喪失的土地，公正和公平地處理各種用途之間的關系，特別是無土地農民的利益。簡而言之，在城市化方面，尋求新的對策和政策機制，對于鞏固城市化土地的資源基礎和保持持續的城市化發展是重要的，我們必須不斷地探索。

結 語

城市化是我國城市發展的新方向，城市地區土地使用具有復雜性、敏感性和緊迫性，要求以綜合方式合理規劃土地使用，充分利用多方面的空間結構，提高土地的集中程度。需要澄清對農村土地的集體權利，保護農民的利益，提高土地使用的效率，實現土地的密集使用，完成城市和農村建設的土地規劃，保護農業用地，維護國家、集體和個人在土地權利。

（六盤水市自然資源局）

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