創(chuàng)新以社會效益評價為重點的財政支出績效考評體系

范秋萍

中國發(fā)展的幾十年發(fā)生了巨大的變化。改革開放讓國外先進思想涌進了國門，逐漸撼動人們的傳統(tǒng)觀念。國外興起的新公共管理理論呼吁政治民主的主張推動了政府由“權(quán)力型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變。預(yù)算績效管理體系是財政體制現(xiàn)代化改革的重要方面。完善預(yù)算管理體制，改進財政支出績效管理，提高資金效率和政府提供服務(wù)的質(zhì)量與建立現(xiàn)代化政府治理體系相關(guān)；財政部在2015頒布了《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》，進一步強調(diào)了對財政科學(xué)化、精細(xì)化管理的要求。新《預(yù)算法》中強調(diào)全過程預(yù)算績效管理。以往的“重資金投入，輕績效管理”的預(yù)算管理模式已經(jīng)轉(zhuǎn)變，建立囊括績效目標(biāo)、績效指標(biāo)、績效考評標(biāo)準(zhǔn)以及項目績效的綜合評價體系，全面提升預(yù)算管理水平是新形勢下的改革方向。本文深入剖析了預(yù)算績效管理體系中存在的問題，在以往績效評價體系的基礎(chǔ)上，針對正外部性公共服務(wù)設(shè)施創(chuàng)新構(gòu)建了以社會效益評價為重點的財政支出績效考評體系；并且對2008年的奧運場館鳥巢的項目進行項目績效評價實證分析，具體設(shè)計指標(biāo)體系予以績效評價，最終得出進一步改進項目后續(xù)運營建議。

開展財政績效評價的必要性

預(yù)算績效管理是對預(yù)算資金安排效率的評價與監(jiān)督。注重績效關(guān)注點在于預(yù)算的經(jīng)濟性和有效性以及政府行政水平。績效管理是考核政府承擔(dān)社會公眾責(zé)任、保障公眾利益的過程。政府使用財政資金代人民行使權(quán)力，預(yù)算安排又牽扯到各方的利益，預(yù)算該不該安排，如何安排，績效如何都需要進行預(yù)算管理；因此，對財政資金績效的評價就是對合理利益分配、正當(dāng)權(quán)力運作的考核，直接關(guān)系著政府受托責(zé)任的實現(xiàn)。

預(yù)算績效管理可以提高政府治理水平。開展績效管理可以減少政府部門的形式主義，過去政府在許多沒有績效的事情方面牽扯了大量的精力，以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理把政府部門從許多事務(wù)上面解脫出來，政府部門只要關(guān)注事情最后的結(jié)果如何，政府以提供高質(zhì)量的公共服務(wù)為目標(biāo)不斷提高政府行政水平。權(quán)力關(guān)進制度的牢籠，控制公權(quán)不當(dāng)使用要求政府改進預(yù)算管理水平。財政支出中不合規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重，財政資金支出了，用到了哪里，怎么用，不清楚也無從可查。明確政府職權(quán)，嚴(yán)控財政資金的使用以及進行績效管理可以使改進政府治理，有效減少政府尋租行為的發(fā)生，資金的使用更加高效，對于減少財政資金浪費，改善財政困境方面起到了作用，績效評價將成為帶動政府部門效率的一項改革。

雖然《預(yù)算法》出臺標(biāo)志著我國財政資金的公開、細(xì)化程度邁上了一個臺階，我國現(xiàn)在財政資金的使用公開、透明程度還有待完善。公眾和政府間預(yù)算資金的信息不對稱滋生了委托代理問題，各部門爭搶預(yù)算的分配權(quán)，有關(guān)部門很少考慮這項支出是否必要；政府以往重產(chǎn)出的績效導(dǎo)向很多情況下偏離項目績效目標(biāo)，花錢而且辦不好事情，大量資金浪費這種以擴大自己職權(quán)為目標(biāo)的行為損害了社會公眾的利益。政府的權(quán)力有界，建立民眾為主體的參與式績效管理體系，充分體現(xiàn)主權(quán)在民和以人為本的思想，保障了納稅人的利益和廣大人民的知情權(quán)。

開展績效管理的困境

績效評價以“3E”（經(jīng)濟性、效率性和效益性）為原則。既考察項目的成本與成果，又著重考察項目的執(zhí)行績效。以往績效管理比較注重合規(guī)性評價，項目是否按時完工、資金的使用規(guī)范情況、項目是否能夠達(dá)到預(yù)期的質(zhì)量等因素，而對項目的經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益往往不夠重視，評價的指標(biāo)設(shè)計有缺陷，不能夠反映出政府投資項目所帶來的長期可持續(xù)性影響，尤其像政府投入的大型公益性設(shè)施等帶有很強外部性的項目，相關(guān)部門無法對其績效給予科學(xué)、合理的評價。

中央政府對財政資金的使用效果愈加重視，然而一些地方在進行具體考評工作時效果卻甚微，這其中與考核部門不能深入理解績效評價概念的重要性、預(yù)算績效管理的本質(zhì)、政府職能轉(zhuǎn)變、政府與市場的關(guān)系的認(rèn)識不到位有著很大關(guān)系；有關(guān)部門在開展評價工作采取敷衍了事的態(tài)度，將它視為為項目完成后的后續(xù)工作。有些時候評價部門甚至為了使項目得到較高的績效評價，選取一些便于項目評價的指標(biāo)進行評價，一系列因素的存在導(dǎo)致財政支出的績效評價多流于形式。

建立現(xiàn)代化的預(yù)算管理體系才剛剛起步，存在績效評價體系不健全、指標(biāo)體系設(shè)計不夠科學(xué)、評價報告缺少權(quán)威性和公信力、評價缺少實際意義等。績效考核的目標(biāo)在于規(guī)范資金使用，約束相關(guān)利益主體行為。科學(xué)的績效評價體系應(yīng)體現(xiàn)評價結(jié)果的反饋與應(yīng)用，但現(xiàn)在很多時候績效評價結(jié)果往往得不到有效的應(yīng)用，不能成為政府控制預(yù)算成本的工具。

建立以評價結(jié)果與反饋與應(yīng)用為導(dǎo)向的績效評價管理體系，績效評價體系為下一年度財政資金的使用提供了反饋機制，同時，作為一項退出機制保障了資源的有效配置。項目的績效是安排下一年度預(yù)算資金的重要根據(jù)，政府應(yīng)增加財政資金的撥款以及適當(dāng)推廣“優(yōu)質(zhì)”項目，砍掉未達(dá)到預(yù)期績效或者績效不高的項目，優(yōu)化預(yù)算資金的分配著力提高資金使用的質(zhì)量和效益。

績效管理具有兩重性：既是問責(zé)與監(jiān)督機制又是考核與激勵機制。績效考評在公平與效率方面做到了兼顧，真正使高效的政府部門獲得獎勵，是政府機構(gòu)間展開有益競爭的手段，同時也實現(xiàn)了政府無效、低效投入的退出機制。提高財政資金分配的前瞻性、計劃性和整體配置效益，探索建立以績效目標(biāo)為導(dǎo)向，以評價指標(biāo)體系科學(xué)化和運行成本為依據(jù)的績效預(yù)算評價體系。

建立績效評價框架

全過程績效管理是是包括目標(biāo)設(shè)計、執(zhí)行監(jiān)督、成果綜合評價和應(yīng)用的一個綜合系統(tǒng)。評價框架包含設(shè)計預(yù)期目標(biāo)、評價方法、具體指標(biāo)、權(quán)重及評分標(biāo)準(zhǔn)等。開展評價采用凈現(xiàn)值法（衡量項目產(chǎn)生的NPV）、內(nèi)部收益率法（對比不同的項目IRR）、因素法、成本-收益比較法、公眾滿意度判定等。借鑒財務(wù)管理中的方法，在了解項目的具體情況后進行對比分析，可以衡量項目產(chǎn)生的NPV、對比不同的項目IRR。綜合考慮備選方法的特點從中擇優(yōu)選擇。

確定項目預(yù)期達(dá)到的績效目標(biāo)是開展項目績效管理的第一步，應(yīng)當(dāng)從項目質(zhì)量、數(shù)量、成本以及時效等方面對績效目標(biāo)進行具體明確表述。采用定量與定性相結(jié)合的方式：優(yōu)先采用定量表述，對某些特定的不能進行定量表述的目標(biāo)可以采用分檔、分級的定性表述方式。在確定項目預(yù)期要達(dá)到的目標(biāo)后，績效目標(biāo)報送上級預(yù)算部門隨預(yù)算一并批復(fù)，是日后項目執(zhí)行和進行項目績效管理的重要依據(jù)。

績效評價指標(biāo)是以財政支出的“3E”原則對預(yù)算項目進行監(jiān)督、評價與考核，評價指標(biāo)體系由共性與個性指標(biāo)構(gòu)成，各種指標(biāo)應(yīng)該盡量具體細(xì)化。共性指標(biāo)是包含項目執(zhí)行、資金配置、組織制度、完工程度等具有廣泛適用性的指標(biāo)。個性指標(biāo)依據(jù)項目特點設(shè)計的指標(biāo)。

定性指標(biāo)是指對項目結(jié)果、完工情況客觀分析以及定性。與定量指標(biāo)不同，由于定性指標(biāo)不能具體計算量化因此無法得到項目成果數(shù)值精準(zhǔn)性的評價，開展評價有一定的難度，因此定性指標(biāo)的設(shè)計通常以下列方法為依據(jù)：一是專家經(jīng)驗判斷。根據(jù)小組成員經(jīng)驗、知識、技能以及各方匯總的意見，結(jié)合歷史項目所產(chǎn)生績效得出的評價。二是問卷測試。開展問卷測試適用于對公眾滿意度進行調(diào)查咨詢。三是橫向比較。與同期同類型的預(yù)算項目績效進行橫向類比得到項目成果的綜合評判。

設(shè)計績效評價指標(biāo)體系應(yīng)以項目成本、流程、產(chǎn)出以及持續(xù)影響四個層面為重點。設(shè)計指標(biāo)體系既要有反映各個預(yù)算部門支出績效完成情況的共性績效指標(biāo)，也要有針對具體績效評價單位或?qū)ο蟮膫€性績效指標(biāo)；指標(biāo)體系應(yīng)包括反映預(yù)算項目實際完成情況的產(chǎn)出指標(biāo)，反映項目執(zhí)行中各項制度保障完善與否以及帶來的社會福利影響，各類指標(biāo)相互結(jié)合，做到合理安排。

設(shè)計符合項目實際特點的的指標(biāo)體系是評價工作中重點與難點，項目種類繁多，各自特點不同；績效評價項目的個性化導(dǎo)致績效評價體系設(shè)置的難度加大，政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)有時難以用具體指標(biāo)量化，尤其是長期可持續(xù)性的社會效益指標(biāo)難以確定，導(dǎo)致績效評價并無統(tǒng)一的制定標(biāo)準(zhǔn)。指標(biāo)的設(shè)計應(yīng)從以往注重合規(guī)性，項目完成度到更多地評價其綜合效益，更加關(guān)注項目帶來的持續(xù)社會影響。

設(shè)計指標(biāo)考慮可操作性與有效性，在借鑒相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上及時地調(diào)整與改進。不同的項目由于考核主體、預(yù)期目標(biāo)、控制情況、完工結(jié)果等差異的存在，需要靈活選擇不同的考評方法。評價人員應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目結(jié)合實際情況，在執(zhí)行項目評價過程中靈活根據(jù)評價中發(fā)現(xiàn)的問題及時改進和完善評價工作與管理方式。

評價方在了解項目背景、相關(guān)資料、政策文件的基礎(chǔ)上應(yīng)深入清晰地理解項目涉及到的專業(yè)問題，以項目的預(yù)期目標(biāo)、產(chǎn)出和效益為中心設(shè)計專業(yè)、科學(xué)的考評體系。在確定評價指標(biāo)后，參考項目的歷史數(shù)據(jù)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對各項指標(biāo)的績效預(yù)期值予以量化，據(jù)此對項目進行客觀評價。為構(gòu)建了現(xiàn)代化績效指標(biāo)體系，財政部設(shè)計了包含了一級指標(biāo)3個、二級指標(biāo)8個、三級指標(biāo)20個的預(yù)算考評體系。

為保障評價工作的順利進行，有關(guān)部門應(yīng)在項目交付、完工后組建專業(yè)工作小組。評價工作小組人員由具備各評價所需知識結(jié)構(gòu)的無利害關(guān)系成員組成，主要包括四個領(lǐng)域的專業(yè)人員：經(jīng)濟金融人才是指對金融知識與實務(wù)，經(jīng)濟形勢以及項目政策背景熟悉的財經(jīng)人員；財務(wù)專業(yè)成員是具備財務(wù)、會計知識，具有相關(guān)實務(wù)經(jīng)驗的從業(yè)人員；綜合專業(yè)人員是指對行業(yè)以及相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域具有知識和技術(shù)的復(fù)合型人才；法律專業(yè)人員是指掌握法律理論與實務(wù)，從事法務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)背景人員。

以結(jié)果應(yīng)用為導(dǎo)向的績效管理

績效管理結(jié)果強調(diào)應(yīng)用為導(dǎo)向，力求評價與下一年度預(yù)算安排、規(guī)范制度流程、執(zhí)行責(zé)任追究、部門激勵相結(jié)合。有關(guān)部門應(yīng)及時對項目情況和進展進行了解和分析，以考核結(jié)果為準(zhǔn)優(yōu)化資金使用、改進政府行為。有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)評價結(jié)果對“優(yōu)質(zhì)”項目給予表揚和激勵，同時對問題嚴(yán)重、績效與預(yù)期不符項目的執(zhí)行部門給予批評。重點對項目管理中發(fā)現(xiàn)的問題認(rèn)真反思和整改，做到信息自下而上的及時反饋與利用，優(yōu)化未來年度預(yù)算安排。

財政部門制定和研究績效管理成果應(yīng)用細(xì)則，健全相關(guān)的法律法規(guī)和部門規(guī)章，增強對各相關(guān)的利益主體的制度約束，樹立考核監(jiān)督的權(quán)威，規(guī)范化考核成果的使用、增強績效管理的公信力；有關(guān)部門相互協(xié)調(diào)配合對存在的預(yù)算安排、項目執(zhí)行等問題依照規(guī)章制度進行處理，重點貫徹落實針對熱點、難點問題的事前、事中、事后的全面監(jiān)督，健全財政內(nèi)部和外部監(jiān)督機制（見圖1）。

健全人民代表大會的控制和審核制度，明確人大對支出安排以及資金使用結(jié)果的監(jiān)督權(quán)限。各級政府應(yīng)按照人大批準(zhǔn)的支出預(yù)算執(zhí)行，不得隨意追加調(diào)增預(yù)算，凡是調(diào)整支出預(yù)算項目或金額必須報人民代表大會或人大常委會審查通過，對于不符合預(yù)算安排和未經(jīng)上級部門審批的預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)人員責(zé)任。

績效評價體系的實證分析——以鳥巢為例

2008年奧運會的北京體育場館-鳥巢位于奧林匹克公園，占地約21公頃，總造價22.67億元。建造完工后承辦了奧運會、殘奧會、大型商業(yè)活動等國內(nèi)外活動。鳥巢有鮮明的建筑特色，是北京重要的地標(biāo)建筑。鳥巢作為政府投資的社會性大型基礎(chǔ)設(shè)施，具有很強的公共性質(zhì)以及社會效益，因此開展考評工作的重點是其指標(biāo)的設(shè)計，遵循“3E”原則。設(shè)計指標(biāo)應(yīng)平衡其短期與長期目標(biāo)，社會效益與經(jīng)濟效益，根據(jù)鳥巢項目的具體特點，構(gòu)建包括考核項目資金使用、制度建設(shè)、執(zhí)行情況、取得的成效的全方位指標(biāo)體系（見圖2）。

評價計分方法：

項目得分計算公式：項目評價得分（滿分100分）=∑一級指標(biāo)分值

（一級指標(biāo)分值等于二級指標(biāo)分值之和；二級指標(biāo)分值等于三級指標(biāo)分值之和）

項目的績效評價具體應(yīng)該采用評級與評分相結(jié)合的方式，根據(jù)各項項目評分與評級的內(nèi)容得出具體的評價結(jié)果。開展績效評價分為四個等級：優(yōu)秀、良好、合格、不合格。項目的評價結(jié)果作為最終劃分項目等級的根據(jù)（見圖3）。

評價結(jié)果建議：

通過構(gòu)建鳥巢的績效評價指標(biāo)體系進行項目的綜合績效評價與分析，項目得分為91.5分，評級為“優(yōu)”，說明項目具有很好的綜合效益：在資金管理、項目組織與實施后期的績效和社會評價等方面達(dá)到了項目建設(shè)前的預(yù)期績效。

鳥巢的績效評價體系的構(gòu)建更加清晰地展示了項目資金到位、資金管理、組織實施、項目產(chǎn)出方面的情況。對績效目標(biāo)的考核有利于各方對項目的建設(shè)與執(zhí)行進行監(jiān)督。同時，評價體系在社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益與長期可持續(xù)性，公眾滿意度等方面給出了評價標(biāo)準(zhǔn)，通過對鳥巢項目事后的綜合性評價，有利于更加全面地了解政府財政資金投入建設(shè)鳥巢所帶來的社會福利增進情況。

政府有關(guān)部門應(yīng)該完善財政資金合規(guī)使用的制度建設(shè)，加強對項目的管理、執(zhí)行方面的監(jiān)督，強化政府事后績效評價責(zé)任；在實際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上不斷改進項目的評價方法與模式，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，力爭提高預(yù)算資金的效率，為下一年度預(yù)算的編制提供決策依據(jù)，提高政府提供公共服務(wù)的效率與水平。提出改進的建議如下：

鳥巢項目在奧運會之后的利用是政府應(yīng)該持續(xù)關(guān)注的問題，政府應(yīng)加大對項目后期運營、維護的監(jiān)督，推動鳥巢的商業(yè)化運作以及培養(yǎng)其盈利能力，提高奧運場館的利用率，減少空置率，充分發(fā)揮項目的效益，為社會帶來更大的貢獻(xiàn)。

鳥巢的運營注重實現(xiàn)其多元化、商業(yè)化經(jīng)營，可持續(xù)發(fā)展能力的培養(yǎng)；構(gòu)建以舉辦大型活動、開展特色文化旅游、公益活動為主體的多元化發(fā)展模式。

鳥巢在多元化商業(yè)運作的基礎(chǔ)上必須堅持“社會性、公益性、群眾性”，為青少年各項活動、社會公益賽事的進步貢獻(xiàn)力量。奧運場館可以通過與公益機構(gòu)開展合作的方式，舉辦各類社會性公益文化活動，例如文化節(jié)、公益運動會等，以實現(xiàn)奧運場館大型公共基礎(chǔ)設(shè)施的社會效益。

冬奧會的籌備為鳥巢轉(zhuǎn)型為國際文化體育中心提供了契機。鳥巢的進一步發(fā)展應(yīng)緊緊圍繞以構(gòu)建文化體育產(chǎn)業(yè)為中心，提高場館的利用率，發(fā)掘具有國際視角的多元化的市場運營模式，緊緊圍繞推動鳥巢作為國際化文體中心的發(fā)展方向，推動其國際關(guān)系合作、跨國大型文化、體育活動舉辦的中心。

（中國社會科學(xué)院研究生院）