以“生態文明”理念重構《野生動物保護法》的思考
——以新冠肺炎疫情防控為切入口

左榮昌， 楊 巖

(1.江西警察學院，南昌 330103；2.華東交通大學，南昌 330013)

一、引言

隨著2020年2—4月新冠肺炎(COVID-19)在我國暴發并傳播，我國現行野生動物保護法在預防公共衛生方面的缺陷暴露無遺，已無法滿足新時期疫情防控的需要。為抗擊疫情，從中央到地方政府相繼出臺各項疫情期間的應急管理政策。如在全國疫情解除之前，禁止一切野生動物交易活動；在現有的野生動物保護法修改之前，作為過渡，全國人大常委會2020年2月28日發文做出全面禁食陸生野生動物的法律禁令，打擊野生動物非法交易。這些積極舉措對防范新冠肺炎、維護公共衛生健康十分必要?，F階段通過法律禁令暫時禁止野生動物的食用及交易雖有必要，但修改野生動物保護相關法律的長遠需求則更加凸顯。我國野生動物保護立法的滯后和保護工作的欠缺，使得人民群眾在面臨高昂的公共疫情治理成本時，潛在的環境利益缺失風險在加劇。如何在保護我國人民群眾合理、合法利用野生動物的前提下，最大限度地釋放野生動物保護的生態價值并滿足保護公共衛生的科學需求？本文通過對野生動物進行科學界定的基礎上，擬重塑野生動物保護法的價值理念，并探討調整擴大范圍，以期通過科學的制度設計，回應公共衛生突發事件在野生動物保護過程中所面臨的挑戰。

二、我國野生動物保護法的立法理念及嬗變

(一)我國野生動物立法理念探析

1.立法實踐中的野生動物理念

我國相關野生動物保護法律中對于“野生動物”的論述如下：第一，野生動物是指法律重點保育的珍稀的和“三有”(有益、有重要經濟價值、有科研價值)的野生動物[1]；第二，陸生野生動物是指受國家保護的珍稀和“三有”的陸生野生動物；第三，人工馴養的野生動物主要是依法受法律調整的陸生野生動物；第四，水生野生動物主要受漁業法的調整，即國家保育的珍稀水生野生動物。我國現行法律對野生動物從不同的角度做出了不同的闡述，對其內涵的把握相對明確，總體而言，“野生動物”內涵范圍較窄，多指珍稀的和“三有”的陸生、水生野生動物及馴養繁殖的上述物種[2]，其他普通野生動物則被排除在我國法律之外。

2.法學學術中的野生動物理念

我國法學學術界對“野生動物”概念的理解，普遍認為不應局限于珍貴、瀕危和“三有”野生動物以及人工馴養的上述動物，“當前的立法實踐中野生動物范疇較為狹窄，但對立法應具體包含哪些范疇則莫衷一是”[3]。目前對于野生動物范疇的學術觀點有三種。持第一種觀點的學者認為從環保的角度出發，所有的野生動物都有其生態效益，反對人為確定野生動物的調整范疇。因此，他們認為法律上的野生動物應包含“所有的陸生類、水生類及所有兩棲類野生動物”。持第二種觀點的學者認為立法上的野生動物的范疇應包含保障一切生物多樣性和推動生態系統良性發展的所有野生動物等。持第三種觀點的學者則認為我國立法上野生動物的范疇有待適當擴充，但反對一刀切地全面禁食野生動物，強調保護和利用并重。盡管國內學者對立法上野生動物范圍的表述未達成共識，但共同點是現有野生動物保護法體系中野生動物的范疇過于狹窄，不能完全保護公共衛生利益、生態利益和社會利益，必須適當修改野生動物保護法，擴大受保護的野生動物范疇。

(二) 我國野生動物保護學理探析

國內學術界雖對強化野生動物的保護初步形成共識，但秉持的理念不盡相同，保護理念的不同將直接影響立法目的的體現。目前我國學術界對野生動物保護的主流理念有三類。第一類“自然資源”的保護理念。該理念將野生動物視為一種純粹的自然資源，人類與野生動物的關系表現為控制與被控制、利用與被利用的關系，人類處于中心位置的主體屬性，“野生動物相對表現為經濟資源屬性”[4]。此種自然資源的保護理念易使立法出現“重利用輕保護”的錯誤傾向，甚至出現“為利用而保護”的錯誤認識。第二類“環境要素”的保護理念。該理念僅把野生動物作為一種環境要素，對其保護與否、保護范圍的大小完全視該野生動物群體對于維護生物多樣性及平衡生態環境的功能而定。客觀而言，該理念釋放了生態價值，但該生態價值更多的是被動應對野生動物族群不斷減少，相較于自然資源保護理念，該理念雖降低了經濟社會價值的張力，卻缺乏對野生動物的人文關懷，更難以全面、充分體現人與動物共存發展的生態文明理念。第三類“動物人格化”的保護理念。該理念不僅強調“動物福利”，“更倡導立法上賦予其人格化的權利”[5]。主張全面禁食野味，嚴格限制野生動物制品的使用如生物制藥。該理念以提高違法成本來抑制人類社會對野生動物及其制品的經濟價值的追求，“但卻不能忽視社會對野生動物及其制品的現實經濟需求，否則將可能刺激相關犯罪的增加”[6]。

綜合分析上述三種主流理念的利弊，筆者提出“生態文明”的保護理念，以契合21世紀可持續發展的理念。所謂生態文明的保護理念，是在摒棄傳統的環境要素消極保護理念下，積極增加對野生動物的人文關懷，但反對純粹“動物人格化”的保護理念，正視人類對野生動物可持續的適度利用的需求，并突出預防野生動物相關疫病等突發公共衛生事件，從而形成生態文明的保護理念，彰顯優先保護的生態價值，兼顧社會價值、科學價值和經濟價值，逐步摒棄狹隘食用價值，最終達到人與野生動物和諧并存的目標。

(三)我國野生動物保護理念的歷史嬗變

1.1989—2009年在自然資源保護理念下呈現“重利用輕保護”的立法目的

1989、2004、2009年三次修訂的野生動物保護法，實然上彰顯“自然資源”理念且出現重利用輕保護的傾向。從法律實證主義的視角來看，野生動物保護法的理念也在不斷變化發展之中。1989年版本的立法理念集中體現在第1條，為保育國家珍稀動物，科學利用野生動物資源，確保生態平衡的立法目的。在2009年修改野生動物保護法之前，該理念依然保留。整整20余年，野生動物保護法一直受到重利用輕保護理念的影響，難以有效打擊違法盜獵與違法貿易活動，由此帶來的輿論質疑從未停歇，特別是該法實際的保護范疇僅包括國家珍稀野生動物，以及“三有”野生動物 ，就立法目的而言仍是消極、被動且重利用而輕保護的。

2.2016—2020年介于“環境要素”和“生態文明”的保護理念之間，立法目的仍有重利用的傾向

2016年修訂的版本增加了“為保護(普通)野生動物，加強生態文明建設”的內容和立法目的，結合新法的其他條文。筆者認為該法初步彰顯生態文明的理念，或準確地講是處于環境要素的保護理念和生態文明的保護理念之間。新法的保護意識增強，該階段修法初步彰顯筆者主張的生態文明，重視野生動物的生態價值，并強調推進生態文明建設、人與野生動物和諧共存發展的理念。這是值得肯定的，但不足之處在于立法僅是初步彰顯，條文中仍有大量不合理利用制度的存續，對野生動物特別是普通野生動物的食用陋習并未扭轉，更缺乏由此引發公共衛生防疫的制度安排，譬如消費者購買和使用普通野生動物并不違法，包括蝙蝠和人工飼養的子孫代果子貍等。綜上，新法對侵害野生動物的懲處力度有待提高，這些非法侵害恰恰增加了人類社會和野生動物的接觸，加劇了許多原生病毒跨種族向人類社會蔓延，客觀上助推了新冠肺炎疫情的暴發和蔓延。

三、野生動物保護法在預防新冠肺炎疫情中的現實困境與法律缺陷

(一)現實困境：“吃野味”民間陋習催生龐大的經濟效益

中國自古有“山珍海味”之說，時至今日，“吃野味”已形成一種中國社會的頑固民間陋習。動因不盡相同，或有獵奇心理，或迷信其食補藥用價值，或以此為炫耀資本、身份象征等。2003年非典(SARS)蔓延，廣東地區為嚴控非典蔓延，短暫關閉當地的野味市場，滅殺大量易引發疫情的果子貍等“野味”。在疫情結束后的當年5月，原國家林業局又將易引發疫情的果子貍等野生動物納入商業性馴養經營、利用的名單之列，廣東地區的林業部門也接受包含果子貍等野生動物的馴養、商業經營利用的申請。非典疫情結束后，全國野生動物馴養、商業利用的規模迅速恢復，養殖場超過16 000家，產業規模超過2000億元[7]。我國部分地區的不少貧困家庭在疫情發生前依靠野生動物養殖脫貧致富，更有人甚至將野生動物與互聯網直播相結合，如“竹鼠兄弟”等就在互聯網直播平臺風靡，粉絲眾多。在新冠肺炎疫情暴發的前一年，僅江西省野生動物商業性的馴養、經營企業超過1500余家，當年的產業規模超過100億元。“龐大的經濟效益客觀上對相關保護法的修改構成一定的阻力?！盵8]法律的修改不能與實際情況脫離，如果野生動物保護法的修訂對野生動物的商業性養殖、食用明令禁止，那么依靠野生動物養殖產業生活的群體特別是脫貧致富的貧困群體該何去何從，也是立法者需要考慮并解決的問題。

(二) 法律缺陷

1.不同領域對野生動物概念界定的差異性

從法律實證主義的角度出發，不同領域對野生動物的概念存在不同的定義。雖然現行法將野生動物含義做了厘定，并選擇性地開展規制，但許多其他學科領域內的學者仍對野生動物的內涵有著自己的認識。《中華人民共和國野生動物保護法》既指狹義上的專門法典，又指廣義上野生動物保護法體系。在新冠肺炎疫情暴發后，我國現有法律語境下的野生動物保護范圍較為狹小，各界強烈呼吁保護野生動物，修改法律，特別是醫學領域學者的呼吁更引起社會的高度重視，“而考察醫學領域語境下的野生動物概念，為我們科學界定法學語境下的野生動物的概念，提供有益參考”[9]。醫學領域的野生動物分類研究主要是動物攜帶的病毒(特別是跨種族人畜共患的病毒)、細菌、寄生蟲等導致的疾病，比如狂犬病等[10]。作為重要的篩選研究對象，此時野生動物作為一種研究的分類，在醫學領域主要表現為一種動物是否處在野外生存的狀態和基于人類非傳統飼養動物[11]。在此語境下，野生動物多被醫學領域的學者認定為野外生存或人類飼養歷史較短的野生動物，或者人類干預較少或很難直接控制的動物[12]。由此來看，法律領域對野生動物概念的界定與醫學領域相比存在較大的差異性。

2.我國相關法律內容不完善

目前我國野生動物保護法第30條主要禁止下列行為：打擊以食用為目的購置國家保護的珍稀野生動物及其制品，“但刑法第341條并不禁食，并不將此歸為犯罪”[13]；打擊利用無合法來源的普通野生動物及其制品加工為食品的生產、經營或利用行為。但是該條法律與我國刑法第341條無法有效銜接，后者只調整法律重點保護的珍稀野生動物，普通野生動物即便無合法來源，如將其加工成食品、經營出售以及食用，刑法第341條和其他條文并不禁止此類行為，也不將其視為犯罪。即便刑法中也有針對公眾的相關生產和銷售不達標的、有毒有害的食品犯罪，“但野生動物是否可以像普通食物，符合此類犯罪的構成要件和其犯罪特征”[14]，刑法無明文規定。此類法律規定不完善，相關法律之間亦銜接不暢等問題直接增加了野生動物非法經營和食用等行為的取證難度與定罪難度。

3.法律監督機制不健全

目前我國野生動物保護法明確禁止野生動物交易，但亦保留了野生動物的人工繁育許可制度，由于監督機制并不健全，野生動物“盜獵洗白”現象仍較為嚴重[15]。我國現行法律規定，商家經營、利用國家普通野生動物及其制品的，應由市場監管部門審核后給予注冊登記，“由市場監管部門進行核準審批頒發包括馴養繁殖、生產經營、衛生檢疫等許可證件，否則將涉嫌非法經營”[16]。但是一些違法犯罪者通過各種非法途徑獲得各類野生動物，再通過掩蔽的途徑流向“合法”的經營者，再“合法”地流向市場，從而形成一條倒賣野生動物的違法犯罪利益鏈條，成功實現“盜獵洗白”，即便執法部門檢查亦很難發現有效證據?！氨I獵洗白”現象最終仍然會造成大量的野生動物被盜獵甚至被殺害，從而導致野外種群縮小甚至滅亡。目前法律監督機制的不健全會使當前的野生動物保護法在保護野生動物方面的法律效力得不到有效保障，長久將弱化野生動物保護法的保護效力。

四、以生態文明理念重構野生動物保護法

(一)強化生態文明理念，注重生態效益上的利用

生態文明并不排斥對野生動物科學、合理以及生態效益上的利用，但我們應反對采取食用等粗獷的、肉體上的消耗方式對待野生動物。我國2016年版的野生動物保護法雖然一定程度上扭轉了傳統的自然資源保護理念“重利用輕保護”的傾向，偏向于環境要素的保護理念，且初步體現生態文明的保護理念，但仍存在濫食野生動物等許多不合理的利用制度，更缺乏對野生動物可能引發公共衛生難題的風險關注。生態文明理念的欠缺，使許多對野生動物的不合理利用規則在我國得以存續，客觀上提高了非典、新冠肺炎等疫情出現的風險概率。

(二)國外的野生動物立法為我國提供了有益參考

韓國明令禁食野生動物。韓國現行法律對野生動物的禁食范圍遠超過中國，“許多普通野生動物也被禁食，譬如許多蛙類、鳥類”[17]。違者將視情節嚴重受到不同處罰，比中國的處罰力度更為嚴厲。德國則采取嚴格的野生動物保育措施。德國《聯邦自然保育法》 第 41、 42、 52條根據野生動物的不同情形，設立不同的保育措施。一是普通保育措施，“如無合法事由，將嚴厲打擊故意侵襲、獵捕、殺害野生動物和破壞其棲息環境的行為”[18]。二是特殊保育措施：嚴厲打擊故意侵襲、獵捕、殺害所有特別是德國重點保育的物種，以及打擊任何非法破壞其棲息環境的行為；嚴厲打擊國民個人占有、利用、處理受聯邦網重點保護的動物；嚴厲打擊不法野生動物及其制品的買賣和展覽?！吧鲜鰢业膰栏窳⒎陀^上減少了該國濫食野生動物現象的發生，并緩解了人類對野生動物棲息地的破壞”[19]，最大程度上防范了野生動物引發公共衛生事件的可能性。

(三)具體法律規定修改的若干思考

1.增設部分普通野生動物禁食制度并突出公共衛生防疫保障內容

第一，將公共衛生健康的立法目的納入法律。修改野生動物保護法第1條，增加“為有效防范重大公共衛生風險，保障群眾衛生健康，實現人與自然和諧發展”的立法目的。第二，擴充野生動物的保護范疇，修改野生動物保護法第2條。部分野生動物若成為攜帶未知病毒的宿主，一旦傳染給人類，將釀成極為嚴重的公共衛生事件。有必要擴大保護范圍，將醫學領域認定的易攜帶病毒的野生動物納入調整范圍，并增加禁止捕獵、出售、食用易引發疫病傳播的野生動物的法律規定。建議修改現行法，將易引發疫情的普通野生動物納入法律的調整之中，同時規定切實、有效、可行的“易引發疫情的野生動物名錄”，并加大對清單上動物及其制品的安全監管與檢查，建立全流程監管檔案，最大限度地保護人類生命健康安全。第三，打擊銷售、購置法律重點保育和易引發疫情的野生動物及其制品。修改野生動物保護法第27條，增加禁止“銷售和購買易引發疫情傳播的野生動物”，而非僅限原來法律保育的珍稀野生動物。第四，嚴禁生產、經營、使用、食用國家重點保育和易引發疫情的野生動物及其制品。修改野生動物保護法第30條，增加“嚴禁生產、經營、使用、食用易引發疫情的野生動物及其制品”，即便上述動物有合法來源亦不得允許，而非限于原來法律重點保育的野生動物。第五，提高運輸、攜帶、寄遞國家重點保育和易引發疫情的野生動物及其制品的門檻。修改野生動物保護法第33條，運輸、攜帶、寄遞法律重點保育和易引發疫情的野生動物及其制品出縣境的，明確需持有省級以上主管部門審批并需提供相關檢疫證明，而非原來的省級以下批準。第六，借鑒德國的有益經驗，修改法律名稱，在2020年的修法中，將野生動物保護法改成野生動物保育法，彰顯生態文明發展理念下對野生動物更多的人文關懷，亦強化群眾的保護意識，并嚴格限制食用其他普通野生動物。

2.建立科學的野生動物馴養制度

目前有關野生動物馴養條例設置的準入門檻較低，只要是目的合法，為保護、科研、展覽等，即便法律重點保育的野生動物均可申請馴養，更不必說普通野生動物，甚至含蝙蝠、老鼠等容易引發疫情的野生動物，在滿足規定條件下均可馴養，總體上馴養門檻低，需要提高。建議修改現行《國家重點保護野生動物馴養繁殖許可證管理辦法》第5條，提高審批等級，申請馴養國家二級以下重點保育的動物，由縣級改由省級業務主管部門批準，相關馴養證件亦由省級部門頒發；馴養二級以上易引發疫情傳播的野生動物，則由國家業務主管部門批準，相關馴養證件亦由其核發。特別要規范上述馴養動物檢疫制度，提高馴養門檻，降低野生動物引起的公共衛生風險。

3.加強刑法與野生動物保護法的制度銜接，修改我國刑法第341條第1款

目前我國野生動物保護法已經列入2020年全國人大法工委的立法議程，建議立法機構同時加強刑法的修改，實現兩法的有效銜接。一要增加非法獵捕、殺害易引發疫情傳播的野生動物犯罪，非法收購、運輸、出售、生產、經營、加工、食用易引發疫情傳播的野生動物犯罪，而不限于非法獵捕、殺害、收購、運輸、出售當前法律重點保育的珍稀野生動物行為；二要把非法加工和食用法律重點保育的珍稀野生動物及其制品歸為犯罪，與野生動物保護法第30條實現有效連接，解決該法條禁食規定缺乏刑事責任有效支持的尷尬處境，落實禁食制度的刑事責任，提升民眾公共衛生防疫的意識，最大程度上降低公共衛生防疫風險。

(四)強化相關法律監督機制

我國最高人民檢察院于2020年1月27日為應對新冠肺炎疫情給公共衛生帶來的挑戰，提出各級檢察機關積極探索野生動物保護領域內的公益訴訟保護機制。此舉對打擊“盜獵洗白”等非法交易行為意義重大。

在未來的野生動物保護法修改時，“應確立野生動物保護的檢察公益訴訟制度和懲罰性的賠償制度”[20]，以應對我國野生動物“盜獵洗白”等非法交易行為。首先，對野生動物保護，將檢察機關有權向有關行政機關發出檢察建議和必要時提起公益訴訟寫入法律法規，增加懲罰性賠償的訴訟請求。根據全國人大常委會作出的全面禁止野生動物非法交易的決定，鑒于野生動物非法交易的危險性愈發顯現，存在傳播病毒的高風險性，為適應當前及今后公共衛生防疫形勢的需要，檢察機關應盡快探索建立“盜獵洗白”等野生動物非法交易的公益訴訟制度。其次，在正式修法之前，可考慮通過司法解釋等方式賦予野生動物領域內的檢察公益訴訟的權限，把“盜獵洗白”的法律重點保育的和易引發疫情傳播的野生動物歸為其訴訟范圍。并加強檢察監督，防止出現以罰代刑、一罰了之的現象。最后，對于“盜獵洗白”行為，一方面依據現行刑法第341條做出處罰，以共同犯罪論處，另一方面針對“盜獵洗白”等非法交易行為在現行法處罰力度普遍不高的現實困境下，當前修法過程要探索設立野生動物犯罪的懲罰性賠償制度。

五、結語

新冠肺炎疫情暴發后，國內全面禁食野生動物及其制品的呼聲日益高漲。筆者認為在野生動物保護法的修改過程中，立法者應秉持理性原則，防止疫情結束前高標準嚴苛立法，疫情結束后法律難以長效落地實施的現象發生。筆者既不認同部分西方國家學者提出的“動物人格化”的保護理念，也不認同我國傳統的“自然資源”的保護理念。本文主張世界疫情全面結束之前，臨時全面禁食所有陸生野生動物；疫情結束之后，全面禁食國家重點保護的珍稀野生動物和易引發疫情傳播的普通野生動物，以及人工飼養的上述品種，并嚴格限制其他普通野生動物的食用，增加公共衛生的制度安排。此觀點應該更契合我國經濟和社會發展的現實狀況，或將成為當前我野生動物保護法的重點修改方向之一。