構建西北民族地區自治、法治、德治相結合的農村治理體系

張鵬

（新疆醫科大學馬克思主義學院，新疆烏魯木齊830011）

2019 年10 月31 日，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出我們要“建構基層社會治理新格局，健全黨組織領導的自治、法治、德治結合的城鄉基層治理體系。 ” 在西北民族地區構建自治、德治、法治相結合的鄉村治理體系，是我國在長期的鄉村民眾治理過程中總結出來的寶貴的經驗， 西北民族地區在社會經濟發展的過程中遇到的困難和挑戰， 需要牢固的鄉村治理體系作為支撐，這也是西北民族地區鄉村社會進一步轉型、全面深入推進依法治國、 實現國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。

一、自治、德治、法治相結合的鄉村治理體系的內涵及其歷史必然性

（一）自治、德治、法治相結合的鄉村治理體系的內涵

三治結合的鄉村治理體系的本質在于提升群眾在美好生活中的幸福感和獲得感，國家在包括西北等廣大民族地區和邊疆地區實施自治、 德治、法治相結合的鄉村治理體系，是全面貫徹新時代中國特色社會主義思想的具體舉措，其中自治是三治結合的核心， 是我國人民民主的重要的體現形式，而法治是鄉村治理體系的重要保障，為鄉村體系的運行提供有序的制度保障， 德治起到支撐器的作用，對基層組織的的運行起到規范和約束的作用，三者三治結合發展，促進農業地區的穩定與發展。

三治結合是從治民到民治的執政理念和執政方式的轉變， 來源于基層群眾自治組織在自我管理和自我服務的過程的經驗， 更根植于我國幾千年的優秀傳統文化。

（二）自治、德治、法治相結合的鄉村治理體系的歷史必然性

在西北民族地區實施自治、德治、法治相結合的鄉村治理體系有其深刻的歷史必然性。 當前我國經濟社會正處于轉型的關鍵時期， 我國居民的人均GDP 已經邁入一萬美元大關，達到了中等偏上的收入水平。 我國實施的脫貧攻堅工作在2020年實現全面脫貧的目標，鄉村振興戰略穩步實施，人民的生活得到了極大的改善， 基層政權的治理尤其是鄉村地區的治理體系的變革， 關系到國家治理體系目標的全面實現，我國是一個農業大國，西北地區大部分居民從事于農業生產， 開展對于鄉村治理體系的優化， 可以鞏固鄉村治理的群眾基礎，具有深刻的歷史必然性。[1]我國地區之間和城鄉之間經濟發展不平衡的問題廣泛存在， 同樣不容忽視的是在西北地區城鄉和區域的發展不平衡問題也十分突出。

首先， 一個具備法治基礎和道德基礎的鄉村基層治理環境， 能夠為經濟社會的發展創造充分的社會條件。 變革西北民族地區現有的鄉村治理體系，能夠進一步激活鄉村地區的生產各要素，解決好制約農業農村發展和農民生產生活水平提高的瓶頸。 再者，當前我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，只有基層各個權力主體良性、高效運作，各項政策的貫徹落實到位，才能持續提高西北民族地區居民的生活水平， 改善居民的醫療和教育環境。

二、西北民族地區構建自治、德治、法治相結合鄉村治理體系的特殊性

（一）自然生活環境的特殊性

特殊的生產生活條件制約著西北地區經濟社會的發展，民眾的生活雖然持續改善，與中東部地區相比，經濟發展水平較為滯后，大量的農村剩余勞動力聚集于省會大城市或者是東部沿海地區，留守的農民中老人、孩子和婦女占的比重較高，這些農民往往接受到的文化教育程度較低，這樣導致的結果就是農村空心化使得鄉村治理主體的缺失。

（二）思想文化多元的特殊性

西北地區也是我國少數民族居住比較集中的區域，經濟產業上結構較為單一，居民大多從事的是農業生產加工，當地居民受宗教文化影響較深，農村地區的社會結構復雜， 不同層級的農戶對于社會有著不同的利益訴求， 這些都加大了西北民族地區鄉村治理的難度。 最后，和我國其他地區的鄉村地區一樣， 西北民族地區的思想文化也受到多元化價值觀念的影響與沖擊。

三、西北民族地區構建自治、德治、法治相結合的鄉村治理體系困境

（一）西北民族地區鄉村發展主體缺乏有力參與

西北地區的產業結構較為單一， 依然是以第一產業為主，產業現代化水平不高，廣大鄉村地區的城鎮化和信息化水平較低， 最終導致大量的青年勞動力和高素質人才涌向其他地區的大城市，西北民族地區的鄉村發展主體呈現出嚴重的空心化，鄉村自治的主體缺位嚴重。 留守人員以老弱婦幼為主，這些群體在參與到鄉村治理的過程中，參與的主動性和積極性都不高， 再加上他們的文化教育程度普遍不高， 最終形成了鄉村治理困境的惡性循環，鄉村治理工作難以正常開展，自治監督管理容易流于形式。[2]

（二）西北民族地區鄉村治理體系缺乏專業的人才隊伍支撐

專業的人才隊伍的缺乏也是影響西北民族地區的鄉村治理體系建設的重要影響因素。西北民族地區的自然生存條件和社會經濟條件對于外部人才較難形成有效的吸引力，本土人才流失也日益嚴重，鄉村基層干部大多是以本地居民為主。 鄉村繁瑣的工作和艱苦的條件，導致很難長久留住高素質人才，在西北民族地區鄉村管理人才學歷結構上高學歷的人員占比較低，缺乏青壯年儲備人才。

（三）西北民族地區鄉村治理體系建設中法治思維的缺失

西北民族地區宗教影響力較大且影響面十分廣泛， 尤其在鄉村基層群眾中具有很強的社會影響力， 宗教和宗族等傳統文化習俗對于基層群眾的生產生活的調節有著不可替代的作用， 這些思想在基層群眾中已經根深蒂固， 導致很多基層群眾缺乏基本的法治思維， 依法辦事的習慣在群眾中還沒有發揮完全的效用[3]。 基層干部和兩委會的工作開展群眾基礎薄弱， 基層治理容易受到宗教人士、族長或長老等頭面人物等勢力的影響，村級事務按照自下而上、協商民主、依法辦事的原則受到一定挑戰。

（四）推進西北民族地區鄉村治理體系建設的文化內生動力不足

健康和諧的基層文化是基層鄉村治理體系建設的重要思想保障， 受經濟社會建設滯后等因素的制約， 西北民族地區鄉村文化建設也處于較慢的增長狀態，文化基礎設施不足，文化活動場所形同虛設，沒有發揮好應有的功能。 在文化活動的開展中形式單一、內容老套、流于形式等問題較為突出。 隨著社會經濟發展的進步，群眾對于公共文化產品的需求呈現出快速增長的勢頭， 鄉村文化建設缺乏內生動力， 給外來文化實力入侵造成可乘之機，拜金主義、功利主義等不良風氣動搖了以傳統倫理為基礎鄉村文化。

四、西北民族地區構建自治、德治、法治相結合的鄉村治理體系的對策

（一）激活西北民族地區鄉村發展主體參與的積極性

基層自治是我國社會主義民主形式的重要體現， 發揮好基層群眾在鄉村治理體系中的自我教育、自我管理和自我服務，是實現鄉村基層發展主體積極性建設的重要途徑。 通過政策資金的扶持，引導中西部地區的產業轉入，提升當地的經濟產業結構的調整，最大程度激活當地經濟社會發展的潛力， 群眾參與鄉村治理體系建設的主體性才能增強；通過產業和經濟社會的發展吸引人才和留住人才，改善當地的人才結構，把更多的年輕勞動力留在當地。 同時，堅定堅決貫徹落實基層自治各項制度和政策，加強基層群眾的合法權益保護，充分利用當前的新媒體發展，打造新媒體政務平臺豐富基層群眾表達意見和訴求的渠道，增強基層群眾參與治理積極性主動性；配齊配強基層兩委班子，構建科學的工作制度和方法，密切聯系群眾，改善干群關系， 鼓勵民眾在鄉村治理體系中的首創精神，給年輕人和普通群眾更大的發揮空間。[4]

(二)打造一支素質過硬、業務精湛的鄉村治理專業人才隊伍

西北地區在高校教育資源和人才建設方面的匱乏，需要進行統一協調實現人才的優化配置，中央應該進一步加強和引導大學生志愿服務西部，鼓勵當地高校的大學生服務西部， 為家鄉的建設做出貢獻。[5]同時，大力培養本土的優秀鄉村治理人才隊伍是解決人才隊伍問題的關鍵所在， 通過加大基層干部的培養和提拔力度， 構建健全的人才培養和考核體系， 通過構建激勵機制激發廣大基層群眾干部干事創業的熱心。

（三）以自治為核心，構建德治和法治深度三治結合的鄉村治理環境

實現全面的村民自治是鄉村治理體系建設的核心內容， 其中村民的選舉和村民的民主決策是實現村民民主自治的關鍵環節。 需要在選舉選拔出群眾基礎好、 工作業務精湛的干部這一環節上持續發力， 同時搭建村民訴求表達平臺拓展好民主決策渠道，實現基層群眾民眾意愿的訴求表達，廣泛征求群眾的意見，實現科學決策和民主決策。

鄉村治理的過程中， 健全的法制是鄉村治理的基本保障，只有做到有法可依、有法必依，鄉村治理的各個環節才能在法律的軌道上運行， 村民群眾的各項基本權利才能得到有效的保障。 需要確保村民有足夠的知情權、參與權、表達權、監督權，使之不越權、不缺位，讓村民在選舉、決策、管理、協商、監督等各個環節有效行使自治權，通過對基層群眾干部的權力的監督和制約， 切實將村民的民主權利真正落實到位。

鄉村治理離不開法治和德治的結合， 只有構建民族地區三治結合的德治秩序，把民族習慣、文化融入到鄉村治理中， 才能最大程度取得群眾的支持和擁護， 通過完善道德標準的評價體系來正民心、樹新風，營造良好的鄉村治理社會氛圍。[6]

（四）提升西北民族地區鄉村治理文化建設的大發展大繁榮

鄉村振興戰略實施的目標不僅僅是豐富人們的物質生活水平， 同時要滿足基層群眾對于精神文化的需求。 各級政府要加大對鄉村地區的文化建設投入， 通過政策傾斜完善鄉村地區的文化建設的需求。 要進一步增加鄉鎮以及村級的基層文化站建設，加大多媒體播放設備的投入力度，提升公共產品的種類和質量。 通過文化建設工程，滿足不同群體對于文體活動的多方面的需求， 進一步提升基層群眾的道德水平和綜合文化素養， 幫助他們了解最基本的基層群眾自治制度和法律的相關知識，抵御外部不良思想的侵蝕，同時能夠有效避免庸俗迷信的落后思想對人們生活生產的影響。 同時，文化建設中注重宣傳基本法律知識和基本公民道德規范， 把當地的傳統宗教文化融入到社會主義文化建設之中， 讓鄉村文化既能吸收傳統民族文化的優秀養分， 還能和時代社會的新風向相銜接， 讓鄉村文化能真正根植于當地群眾中間，不斷地迸發出新的活力。