改革開放前我國公共文化服務建設政策研究

何義珠（麗水學院圖書與信息服務中心）

新中國成立以來，黨和政府十分重視文化事業的建設和發展［1］。改革開放前，我國處于計劃經濟體制時期，這種國家行政支配下的計劃經濟體制讓文化事業管理呈現出高度的行政化，主流文化產品生產和社會文化生活高度政治化。這種文化治理模式讓我國基礎薄弱的文化事業能在短期內得到快速恢復和發展。如，1956 年，毛澤東在《論十大關系》的報告中提出“百花齊放百家爭鳴”的文化藝術方針；1956 年9 月，中共八大提出發展文化教育衛生事業，創造社會主義新文化。這些方針政策的提出讓我國文化事業在20 世紀50 年代迎來了建設發展的高潮［2］，公共圖書館、文化館、博物館等公共文化服務機構的數量得到急劇增長。1966-1976 年，各項文化事業的發展有所放緩，成績較少［3］。通過研究改革開放前的公共文化服務政策，可以保證政策研究的連貫性，同時也可以理解和解釋我國公共文化服務政策形式和內容的演變。

1 背景

建國初期，我國在建設社會主義國家的進程中，從理論到實踐都對蘇聯模式進行了全盤的接受和照搬。我國照搬的蘇聯模式包含經濟制度、政治制度、文化制度和政黨制度。其中，經濟制度體現在計劃經濟體制上，文化制度則是政府一手包辦的為政治服務的嚴管模式。當時的文化藝術機構都是公有制單位，政府部門兼備“管文化”與“辦文化”的職能，文化產品和服務幾乎全部由文化事業單位提供，經費上由各級政府財政給予支持。政府對文化產品與服務更多傾向于意識形態屬性的關注與挖掘，忽略了其經濟屬性的發揮。為了使文化藝術生產和群眾文化生活符合國家政治意識形態和建設社會主義的需要，這一階段的公共文化服務政策以“面向工農兵”“普及第一”“宣傳愛國主義教育”“宣傳反對貪污、反對浪費、反對官僚主義”“整頓、充實圖書館和博物館”“收集、征集各種文物，包括革命文物”等重點內容進行安排。

新中國剛成立時，全國公共圖書館僅有52所，藏書也才1,600 萬冊［4］。當時國家一系列政策的出臺與執行的確對公共文化事業的發展起到了重要作用，但是一些政治運動也對公共文化事業產生了影響。如受“大躍進”運動的影響，文化館、博物館和公共圖書館在1957 年達到了高峰值，分別為 2,748 個、72 個和400 個。而1966-1967 年，我國文化事業發展相對止步。統計數據顯示，1970 年公共圖書館僅剩下323 所，1971 年國有出版社僅存46 家。在這個特殊時期，除馬克思、恩格斯、列寧、斯大林的經典著作及毛澤東著作、個別政治文學作品、政治讀物（“兩報一刊”社論等） 和部分通俗科技書籍正常出版外，其他圖書的出版可謂寥寥無幾。1971 年4 月，全國出版工作座談會在北京召開，《全國出版工作座談會紀要》 第九條指出：“圖書館擔負著宣傳馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想，為三大革命運動服務的重要任務，要加強對圖書館的領導，充分發揮它的作用。目前很多圖書館停止借閱的狀況應當改變，要積極整理藏書，恢復閱讀。要根據圖書內容、讀者對象和工作需要，確定借閱辦法，并加強讀書指導”［5-6］。此后，很多對外關閉的圖書館相繼恢復開館，如北京圖書館、山西圖書館、天津紅橋區圖書館等。因此，《全國出版工作座談會紀要》 被認為是恢復和整頓公共文化服務或圖書館的重要政策文件［7］。

2 改革開放前公共文化服務政策的文本分析

2.1 政策文本屬性分析

建國初期，面對錯綜復雜的政治形勢、落后的經濟發展狀況、急劇的社會文化變革、薄弱的公共文化基礎設施設備，這個時期的公共文化服務政策是為了宣傳黨的路線、方針、政策，適應執政的需要。從表1 可以看出，就數量而言，與公共文化服務相關的政策不少，但是頒布時間主要集中在20 世紀50、60 年代；從政策文本類型來看，以“指示”為主，“報告”和“通知”涉及較多，“意見”比較少；從政策發布機構來看，文化部是公共文化政策發布的主要主體，這一現象與改革開放后高度一致。這一時期出臺的政策更多關注文化意識形態的屬性，對文化產品進入市場的公共物品與商品屬性并沒有引起重視。

表1 1949-1977 年公共文化服務政策匯總表（部分） ［8-10］

2.2 政策文本內容及特征分析

2.2.1 政策文本內容分析

1949—1977 年是我國公共文化服務的萌芽階段，筆者通過各種渠道收集到國家發布的相關政策26 項。這些政策主要涉及公共圖書館、文化館等公共文化服務機構職能與任務的梳理和完善，以及公共文化服務機構在識字教育、科學知識普及、愛國主義和國家的方針、政策、路線的宣傳等方面的功能的設計等。1950 年6 月頒布的《中央人民政府政務院關于征集革命文物的命令》主要是為中央革命博物館籌建征集整理全國各地區與革命相關的文獻與實物，為今后紅色文化進入博物館等公共文化服務領域創造資源條件。1951年頒布的《文化部、教育部關于開展春節群眾宣傳工作與文藝工作的指示》、1952 年頒布的《關于一九五二年春節群眾文藝工作的指示》，以及1953 年頒布的《文化部關于開展春節農村文藝活動向農民宣傳國家過渡時期總路線、總任務的指示》，以春節這個傳統節日為載體，整合了文教機關、文藝機構團體、部隊、學校、群眾業余文化藝術組織等力量開展群眾文化藝術活動，以各種藝術形式進行愛國主義教育與宣傳，可以認為是公共文化服務發展初期的主要表現方式。1951 年頒布的《政務院關于戲曲改革工作的指示》，從改進劇場管理的視角，對中國戲曲藝術在展現新的愛國主義精神和英雄主義等方面提出了改造與發展的要求，體現了公共文化服務的示范性。1952年頒布的《中央人民政府文化部關干整頓和加強全國劇團工作的指示》，對國營劇團提出了企業經營的要求，并打開了私營劇團改為私營公助劇團的通道，有利于國營劇團運轉經費的擴大籌集，對提高國有和私營劇團的整體服務水平，改善劇團演員的生活、政治修養和文藝修養起到了重要作用。1953 年頒布的《文化部關于整頓和加強文化館、站工作的指示》和1955 年頒布的《文化部關于加強與改進公共圖書館工作的指示》，首次在國家發布的政策里明確了公共圖書館、文化館（站）的主要任務和具體工作，并對前期運行中出現的問題提出了改進辦法。如，加強各級政府對公共文化機構的領導；公共圖書館要對本地區規模較小的公共圖書館、文化館(站)、各類圖書室進行業務輔導等。1955 年11 月25 日，國務院常務會議批準通過的《文化部關于文化行政部門所屬文化事業領導關系的規定》提出，將對地方性的文化事業和企業的垂直領導模式改為屬地管理，推動了文化事業管理權力的下放，有助于地方政府按需管理。《文化部關于開展1958 年春節農村文化娛樂活動的指示》提出，開展農村文化工作有利于農民形成對社會主義建設的正確認識，激發其生產熱情和社會主義覺悟。1958 年頒布的《文化部關于大力繁榮藝術創作的通知》 提出了“百花齊放、推陳出新”的方針，并出現了“文藝普及工作”的表述，這在一定程度上體現了擴大公共文化服務覆蓋面的發展趨勢。1962 年頒布的《文化部關于博物館、圖書館可以根據本身業務需要直接收購文物、圖書的通知》，標志著國家對博物館、圖書館等公共文化機構的管理由高度集權的“嚴”向適度集權的“松”轉變，促進了圖書館、博物館館藏資源建設的多樣性和群眾化的發展趨勢。

2.2.2 政策文本特征分析

（1）政治性與動態性。公共文化政策是公共政策的重要組成部分，作為政治系統運行的一個重要環節，其體現的是政治性組織的利益，維護和鞏固現行的政治管理，并會隨時間和形勢的變化作出適當調整或完善。在公共文化服務萌芽階段（1949—1977 年），“工農”“宣傳”“農村”“群眾”“社會主義”“愛國主義”等是政策中出現的高頻詞匯，體現了這一階段中國共產黨在新中國建設中對文化領域意識形態建設的政治需要。其中，1953—1956 年，政策偏重于對公共圖書館、文化館、群眾文化藝術館等公共文化服務機構職能與任務的梳理和確認，說明國家開始意識到公共文化以求治為目的的重要性。從“指示”到“通知”“報告”“暫行條例”等發布名稱上的變化，反映了文化事業制度變化引起的政策內容傾向改革。

（2）功能性與公平性。任何政策的制定都是基于社會管理與發展的需要，對標的是資源獲取的公平性與資源功能價值的發揮。這一階段前期的公共文化政策強調的主要是公共文化的宣傳功能，將群眾文化活動和大眾文藝工作與宣傳政策路線、精神以及進行愛國主義教育結合起來進行，群眾文化需求的公平性與普及性欠缺。1953 年頒布的《文化部關于開展春節農村文藝活動向農民宣傳國家過渡時期總路線、總任務的指示》要求文化主管部門和文化事業機構、群眾業余文化藝術組織要宣傳過渡時期總路線、發展互助合作運動及好處、學習蘇聯艱苦奮斗的精神等。1955 年頒布的《文化部關于加強與改進公共圖書館工作的指示》明確了公共圖書館向廣大人民宣傳馬克思列寧主義、進行愛國主義與社會主義教育等主要任務。1967 年下發的《中共中央關于在無產階級文化大革命中保護文物圖書的幾點意見（摘錄）(1967）》提出：“各地博物館、圖書館、文管會、文物工作隊（組）、文化館、文物商店、古籍書店所藏文物圖書都是國家財產，一律不要處理或銷毀，應當妥善保管，并注意經常的保養工作。”可見，國家在特殊時期對公共文化功能的考量與重視依舊未缺位。

3 改革開放前公共文化服務政策的綜合效果評價

新中國剛成立時，公共文化事業的基礎比較薄弱，公共圖書館、博物館、文化館數量少且分布不均，全國公共圖書館僅55 個，博物館21 個，文化站896 個。群眾藝術館于1955 年才開始試點建館，在1956 年文化部發布的《關于群眾藝術館的任務和工作的通知》的影響下，群眾藝術館陸續在省、地、市各級建立，在輔導群眾藝術活動，搜集民間藝術等方面做了許多工作①。在中央政府和各種文化政策的推動下，1977 年，公共圖書館的數量增加到851 個，博物館300 個，文化館2,644 個，整體上呈增長趨勢。受到1956 年全國體制會議提出放權的安排以及1958 年“大躍進”的影響，1956—1960 年，公共圖書館的數量增長過急過快。這一時期的文化政策推動了公共文化機構數量上的增長，實現了從私有制向公有制的轉變，在普及科學教育的政策路線和精神宣傳等方面發揮了歷史性作用。

3.1 公共文化服務政策取得的成就：公共文化服務雛形初見

新中國成立后，國家以馬克思列寧主義和毛澤東思想等理論為指導，在接管圖書書館、博物館、電影院(隊)、劇場和劇團等公共文化機構的同時，按照社會主義思想、愛國主義思想以及人民性和反封建性的健康理念進行了整頓和改造，并成立了文化事業管理的文化局、處、科等行政機構，以及文學藝術界聯合會等群眾團體，建立了社會主義文化的骨干隊伍。這一時期，公共圖書館、文化館、博物館等公共文化服務機構在數量上實現小幅增長（見表2），基礎設施有所改善，在對人民群眾進行愛國主義和社會主義教育、服務黨政機關、促進經濟社會建設等方面取得了一定的成績②。

1951 年5 月，政務院發布《關于戲曲改革工作的指示》，以“促進戲曲藝術百花齊放”為目標，對戲曲界進行了“改戲、改人、改制”，將我國豐富的戲曲種類納入國家治理的范疇，為群眾文化藝術的多樣化、質量化提供了保障。1956 年8 月發布的《文化部關于群眾藝術館的任務和工作的通知》，對群眾藝術館的具體任務規定為：“充分發揮群眾的藝術創造才能”“有計劃地培養和提高文化館（站）、文化宮(俱樂部)的藝術干部”，推動了群眾業余藝術活動的發展。1956 年，在《文化部關于群眾藝術館的任務和工作的通知》頒布后，各地陸續建立了群眾藝術館［7］，有效補充了公共文化服務資源，擴大了服務覆蓋面。從行政區劃和公共文化服務機構的數量來看，覆蓋率有所提升。1949 年，全國省級、地區和縣級區劃數分別為50 個、304 個和2,749 個，總計3,101 個，而同時期全國公共圖書館、文化館、博物館的數量分別為55 個、896個、21 個，總計僅 972 個［11］。1977 年，全國省級、地區和縣級區劃數分別為30 個、311 個和2,639 個，總計2,980 個，而同時期全國公共圖書館、文化館、博物館的數量分別為851 個、2,644個、300 個，總計高達 3,795 個［11］。

表2 1949-1977 年我國公共圖書館、博物館、文化館（站）數量（個）［11］

3.2 公共文化服務政策存在的不足：政策支持單一

1949-1977 年發布和實施的公共文化服務政策在這一特殊時期具有獨特的優越性，它在一定程度上恢復和發展了公共圖書館、博物館、文化館（站） 和群眾藝術館事業，對提高人民群眾的政治水平與和文化水平起到了重要作用。由于這個時期我國實行的是計劃經濟體制，文化事業管理采用的是國家“一手包辦”的保護模式，導致公共文化服務政策存在單一的缺陷。公共文化服務政策支持的單一性主要表現在管理方式單一、投資方式單一、參與主體單一、服務功能單一等方面。從管理來看，除少數私人性質的群眾藝術組織之外，公共圖書館、文化館、博物館、群眾藝術館等公共文化服務機構都接受國家統一領導，提供的產品及服務須遵照國家政策文件執行。一方面公共圖書館等機構沒有決定服務內容和方式等內容的自主權；另一方面群眾接受什么文化服務也是相對被動。如《文化部關于開展1958 年春節農村文化娛樂活動的指示》 就明確了在農村宣傳全國農業發展綱要（修正草案） 等內容的具體要求。從投資方式來看，公共文化服務機構的運營主要依靠政府撥款：第一個五年計劃，國家用于文化事業的基建投入2.58 億元，一批圖書館、博物館、文化館（站）、影院等相繼建成；第二個五年計劃，文化基建投入1.97 億元［12］。從參與主體來看，國家相關部門是主角，公共文化服務機構、服務對象以及其他相關要素都是被動的配角。從服務功能來看，以宣傳和教育為主，政治性明顯、娛樂休閑性不足。

這種單一的政策支持，勢必會造成文化藝術工作者對文化事業單位的過度依賴，缺乏服務創新與功能擴展的動力，影響公共文化服務機構正常業務的開展和成效。不僅如此，圖書館、藝術表演團隊、博物館、文化館(站)、廣播電臺、電視臺等公共文化機構及其工作人員受制于公有制性質的文化事業單位，依靠政府補貼獲得穩定的收入和從事文化藝術生產，通過政府“一手包辦”的保護，在規避了人才與業務競爭對個人產生的部分市場風險的同時，也造成了文化藝術從業人員對單位效率高低、盈虧與否的忽視，導致文化系統內工作創新性不足，忽視了文化產品和服務的經濟屬性，無形中增加了各級政府的財政壓力。

［注釋］

① 詳見1985 年5 月6 日文化部下發的《文化部關于群眾藝術館當前工作的幾點意見》。

② 詳見1955 年7 月2 日頒布的《文化部關于加強與改進公共圖書館工作的指示》。