鐵路樞紐綜合開發實踐經驗與反思
——以重慶沙坪壩站為例

董斌杰，李田生，張國強，馬文俊

(1.中鐵咨詢集團北京建筑規劃設計有限公司，北京 100055；2.重慶城市綜合交通樞紐(集團)有限公司，重慶 404100；3.中鐵工程設計咨詢集團有限公司，北京 100055)

引言

鐵路車站綜合開發必要性包括能夠彌補鐵路建設資金不足，促進鐵路建設的外部效益反哺鐵路投資方，縮短客流培育期[1]，避免土地資源的浪費，實現鐵路建設和城市發展多方共贏等[2]。國外鐵路車站綜合開發實踐較早，有很多成功經驗，例如日本京都站，其車站綜合體總建筑面積達到了24萬m2，是一幢現代化程度高、規模大、服務門類齊全的交通綜合體，且交通功能只占1/20[3]。

我國鐵路客站樞紐的綜合開發經歷了3個階段。第一階段的樞紐以交通功能為主，空間布局為“鐵路站場、旅客站房和交通廣場”三要素模式[4]，僅在鐵路站房內有少量便利店性質的商業，典型代表是1959年建成的北京火車站；第二階段以近十年間的新建高鐵車站為代表，采用“項目+土地開發”、“以站養站”的策略[5]，此類車站交通功能高度集成，利用站前廣場兩側設置酒店、辦公等商業綜合開發，如深圳北站、南京南站等樞紐；第三階段是近兩年已經出現且正在不斷摸索實踐的樞紐，其基于站城融合、立體開發的理念，更加充分利用鐵路線上空間進行上蓋，與站前空間一體開發，如重慶沙坪壩樞紐以及建設中的杭州西站和規劃設計中的蘇州北站等。

但在鐵路樞紐綜合開發的第三階段實踐探索過程中，受國內土地開發政策、鐵路樞紐投融資機制等諸多方面的制約，其發展面臨各種困難與挑戰。重慶沙坪壩樞紐，是國內第一個利用鐵路線上、線下空間綜合立體開發落地的成功案例，本文通過分析其規劃、設計、建設歷程，結合項目推進中遇到的挑戰及解決方案，總結其成功經驗，并分析了可進一步完善的方面，以期為后續鐵路樞紐綜合開發提供經驗借鑒。

1 沙坪壩樞紐改造規劃介紹

1.1 沙坪壩站改造前后概況

(1)沙坪壩站改造前概況

沙坪壩站始建于1979年[6]，隸屬于中國鐵路成都局集團有限公司。沙坪壩站位于重慶市沙坪壩區的三峽廣場核心商圈，周邊是高度開發區。沙坪壩站區總用地面積15 hm2，既有站房規模6 000 m2。改造前的沙坪壩站見圖1。

圖1 改造前的沙坪壩站

成渝高鐵的建設及重慶地區樞紐總圖的調整，使得沙坪壩站功能發生了較大變化，為沙坪壩站進行整體上蓋開發提供了寶貴的機遇。

(2)沙坪壩站改造歷程

2010年前后，以成渝高鐵建設為契機，重慶市政府在沙坪壩鐵路車站站區影響范圍內，整合區域交通資源，對沙坪壩鐵路樞紐進行了以樞紐升級改造及以綜合開發為核心的城市更新改造。沙坪壩樞紐改造歷時9年(不含房地產二級開發部分)。2018年1月25日，沙坪壩站綜合交通樞紐改造工程一期正式投入使用。上蓋開發部分預計將于2020年底前開業投用。

(3)沙坪壩站改造后交通功能概況

改造后的沙坪壩站，站場規模為3臺7線，作為成渝高鐵的中間站，在重慶站未完成改擴建工程前的過渡期，暫承擔成渝高速鐵路部分始發終到功能。沙坪壩站鐵路站房建筑面積13 974 m2，按高峰小時4 000人規模設計。地下車庫建筑面積196 258 m2，停車位3 650個(其中鐵路配套建設176個)，出租車等候區建筑面積10 157 m2，公交樞紐面積8 014 m2。改造后的沙坪壩樞紐，實現了鐵路、地鐵、公交、出租車、私家車5種交通方式的立體、無縫銜接換乘。見圖2。

圖2 改造后的沙坪壩樞紐立體換乘示意

集疏散交通方面，沙坪壩鐵路樞紐現狀有軌道交通1號線、軌道交通環線設置于站前廣場附近，規劃軌道交通9號線平行于鐵路線設置于站前廣場。片區道路為兩橫三縱格局，其中，站東路局部上蓋、天陳路下穿隧道段上蓋。改造后的沙坪壩站周邊交通示意見圖3。

圖3 改造后的沙坪壩站周邊交通示意

(4)沙坪壩站綜合開發概況

綜合樞紐工程總用地面積11.55 hm2，總建筑面積75萬m2，其中地上建筑面積48萬m2，地下建筑面積27萬m2。綜合開發用地85 120 m2，含上蓋面積51 255 m2，其中站場上蓋面積41 035 m2，站東路和站南路上蓋面積為10 220 m2。地上物業開發總建筑面積480 728 m2，其中商業建筑面積172 993 m2，辦公酒店公寓樓建筑面積307 734 m2。業態配比見圖4。

圖4 綜合開發業態建筑面積占比示意

相較于以往的鐵路樞紐綜合開發，沙坪壩樞紐的突破主要體現在3個方面：一是實現了在鐵路線上實施綜合開發；二是對綜合開發空間進行了分層確權；三是鐵路方將鐵路站場、站房委托地方代建，實現了鐵路站場、站房與地方配套交通樞紐的一體化建設管理。見圖5。

圖5 鐵路線上綜合開發示意

1.2 沙坪壩樞紐改造主要效益

(1)交通設施擴容，疏解能力增加

原沙坪壩樞紐及三峽廣場商圈存在交通擁堵、停車難等交通問題。通過沙坪壩站的改造及綜合開發，新增了停車位3 650個(其中鐵路配套建設176個)，公交樞紐面積8 014 m2。增加了道路設施，通過站東路、天宏路主路下穿，分離了過境交通，提高了道路的疏解能力。通過樞紐改造，打造了集高鐵車站、城市軌道交通、公交車、出租車、社會車于一體的便捷換乘樞紐綜合體[7]。

(2)縫合了因鐵路軌道分割的城市空間

由于分離式建設機制[8]，改造前的沙坪壩站采用了地面敷設的形式，導致沙坪壩站及其接入線路就像一堵墻，把北側豐富的公共服務資源(沙坪壩—三峽廣場商圈、高校教育資源等)與南側的居住區、沙坪壩公園割裂，無法統籌片區公共服務資源的優勢。見圖6。

圖6 沙坪壩片區用地概況

改造后的沙坪壩樞紐通過對鐵路線上空間及道路空間的上蓋，打造了一個貫通南北的公共空間，改變了鐵路車站對城市空間的割裂，實現了片區南北城市空間的縫合。見圖7。

圖7 改造后的沙坪壩樞紐區域慢行流線示意

(3)擴容了商圈規模、提升了城市形象

緊鄰沙坪壩站的三峽廣場是重慶市建成的第一個集商貿、文化、景觀、休閑于一體的城市副中心，也是第一個獨立于解放碑商圈的商業副中心[9]。但隨著重慶新商圈的建設及其他商圈的升級換代，沙坪壩已顯現出高端新潮商業缺乏、與片區內龐大的城市精英人群日益增長的消費需求不匹配的問題。而片區作為高度開發的建成區，已無土地可供商圈擴容與升級。

沙坪壩站綜合開發項目，利用鐵路軌道線上、線下空間進行高強度開發，通過引入開發商及其商業綜合體品牌，打造了金沙天街商業綜合體。樞紐上蓋綜合開發新增近48萬m2建筑面積，包括21萬m2大型商業、2萬m2酒店、長租公寓3萬m2、銷售公寓22萬m2，上述新增物業豐富了三峽商圈的業態，擴大了三峽商圈面積及規模，提升了其在重慶市商圈中的形象和競爭力。

2 鐵路樞紐綜合開發成功的關鍵因素

2.1 路地雙方達成推進綜合開發的共識是關鍵因素

地方政府和鐵路部門合作推進鐵路沿線的土地綜合開發時，二者投資比例、相應的收益分配和風險分擔問題是合作成功的重要因素[10]。

鐵路用地多與地方用地混合，權屬復雜，零星錯落，有些區域開發必須和地方相鄰土地統一規劃整合才有效益[11]。典型鐵路樞紐空間包括車站本體、站前廣場、交通市政設施等，分屬不同權屬方、建設方和運營管理方，漫長的建設周期更加大了全過程的綜合統籌難度[12]。樞紐地區用地按權屬分主要為3類。見圖8。

圖8 鐵路場站綜合開發用地權屬關系示意

(1)鐵路車場及站房用地：包括鐵路站場用地、站房及必要的配套設施用地，用地使用權歸屬建設鐵路場站的鐵路公司，一般由各鐵路分局管轄，例如沙坪壩樞紐的場站用地由中國鐵路成都局集團有限公司(成都鐵路局)管轄。

(2)地方政府用地：包括交通樞紐用地中的非站房及鐵路配套設施用地，一般包括集散廣場、汽車客運站、公交場站、停車場等用地，還包括與鐵路車站緊密相鄰的城市建設開發用地。

(3)企事業單位和私人用地：主要指已出讓的商業、辦公、住宅等用地。

以沙坪壩站為例，改造前，樞紐片區包括屬于成都鐵路局的鐵路站場用地、鐵路辦公用房、鐵路職工家屬樓等，也有一部分已出讓給社會企事業單位和個人的用地，還包括歸屬地方政府的站前廣場、市政道路等用地。見圖9。

圖9 沙坪壩火車站改造前用地權屬

利用鐵路站場用地綜合開發，由于單次工程投資大、規劃設計工作協調難度大、對鐵路工期有影響等不利因素，對于鐵路投資方來說，綜合開發雖能補貼鐵路建設一定投資，卻面臨諸多挑戰。當鐵路建設工期、運營安全等因素受到影響時，鐵路投資建設主體往往會犧牲綜合開發，以保證鐵路建設工期和運營安全不受影響。

2.2 綜合樞紐工程為二級開發預留結構是難點

鐵路樞紐綜合開發是利用鐵路線上、線下空間進行的一體化開發，其土建工程的設計與實施均應與鐵路工程作為一個整體統籌考慮，但在上蓋空間出讓前，二級開發單位往往不具備進場條件，綜合開發的規模、業態很難確定，也就很難確定樞紐工程結構條件。

例如沙坪壩車站的綜合開發，由于鐵路上蓋形成后(類似土地一級整理完成后)再通過招拍掛方式進行土地出讓，完成上蓋平臺就需要將地下空間及平臺結構部分施工完成，而平臺結構部分又與上蓋物業的高度、空間布置密切相關，不同的開發商的二級開發方案差異又很大，這對整個樞紐地下結構部分的確定帶來了非常大的困難。在沙坪壩樞紐項目的推進過程中，由于此因素制約，導致項目前期設計一直無法確定方案。

樞紐綜合開發的一級開發主體可以進行商業策劃研究，并進行一體化設計方案，在此基礎上帶方案招投標，但市場上的主流二級開發企業，對商業、酒店、辦公建筑設計都有自己的一套標準，一體化設計方案是否具有通用性，會直接影響綜合開發在二級市場的價值。

2.3 設計方案的審批流程復雜且缺乏針對性規范

鐵路車站綜合開發涉及的主體多，包括鐵路部門、地方政府的發改、規劃、交通、交管、住建、市政等多個部門，見表1。

表1 現行火車站及周邊地區開發建設各階段工作主體[12]

在項目報批時，會遇到鐵路部門與地方政府部門誰先審查的問題，特別是鐵路與地方開發界面相互重疊的部分，審查時需要同時滿足地方和鐵路兩個部門的要求，導致審查周期長，沙坪壩站設計審查時間超過2年。

審查方面的第二個難點是現行標準規范缺乏鐵路樞紐上蓋開發的針對性條文，特別是鐵路站場與綜合開發重疊部分設計。以沙坪壩樞紐地下空間的防火墻設計為例，從空間體驗的角度，采用玻璃墻+卷簾門會更好，但消防上并沒有相關規定，最終從安全系數最高和快速推進項目的角度出發，采用了保守的實體防火墻設計，導致地下空間整體比較笨重，空間不開敞，不利行人在地下辨識方向。

2.4 推動綜合開發可預見的困難仍是制約其落地的重要因素

雖然有日本和香港的樞紐綜合開發成功經驗，國內也不斷在學習、實踐，政府也出臺了各種政策鼓勵開展鐵路站場綜合開發，包括支持盤活現有鐵路用地推動土地綜合開發中提出“給予既有鐵路站場綜合開發用地政策支持”的政策[13]、促進站城一體融合發展[14]，但在操作層面，由于法律法規缺乏針對性條款，導致項目各階段推進困難，這種可預見的困難也是影響綜合開發落地的重要因素。

3 鐵路樞紐綜合開發成功經驗總結

3.1 平衡鐵路與地方利益，實現共贏

高鐵站區綜合開發作為促進高鐵建設可持續的舉措之一，被寄予厚望，卻推進緩慢，土地增值收益分配機制的不完善[15]、缺乏利益與風險分擔機制是主要原因[16]。鐵路綜合開發只有使各方收益高于不進行綜合開發的收益時，各方才有推動綜合開發的積極性。

以沙坪壩站綜合開發項目為例，地方政府投資83億元(不含上蓋物業開發部分)，直接收益為土地二級拍賣費用34億元，但毗鄰的三峽廣場商圈擴容一倍以上，城市形象與經濟活力大幅提升，被鐵路隔離的城市空間得以縫合，鐵路以南用地價值大幅提升，區域步行、道路、停車場等交通設施得到了改善。經初步測算，上蓋商業營運年均社零銷售總額50億元以上，年均綜合稅收約6億元以上。

利用鐵路及樞紐用地綜合開發成功的關鍵是各方利益得以增加，特別是關鍵利益方，沙坪壩站綜合開發中，鐵路部門獲得了配套更加完善的沙坪壩高鐵站，站房面積由6 353.0 m2增加為1.4萬m2，通過置換獲得了距新建重慶西客站1.5 km的2塊共9.9萬m2(149畝)凈地出讓給成都局集團公司，用于綜合開發(商住出讓土地)[17]，以及價值超過10億元的4萬m2辦公及5 600多m2的商業建筑。

3.2 路地雙方頂層共識奠定協作機制，助力項目落地

鐵路土地綜合開發涉及的管理部門和主體眾多，特別是涉及路、地兩個領域的規劃、設計、施工協作，協調難度極大。雙方決策層若能對此事形成共識，是促進綜合開發落地的一個重要因素。

以沙坪壩站綜合開發為例，最早于2008年，重慶市政府與原鐵道部就沙坪壩站綜合開發達成共識，同意推進沙坪壩的綜合開發。在此基礎上，2010年3月，原鐵道部與重慶市政府聯合批復重慶沙坪壩站鐵路綜合交通樞紐工程。2012年7月，成都鐵路局與重慶交通開投集團簽訂部、市共建沙坪壩站協議。路、地雙方的共識，為推動沙坪壩樞紐綜合開發落地的各級管理部門、審查部門明確了工作方向，是促進其落地的重要因素。

3.3 設計審查采用路、地協同報批的模式

沙坪壩設計前期經歷了鐵路部門與地方政府互相要求以對方審查作為己方審查前置條件的死循環狀態。為解決此問題，路、地雙方在確定的合作大框架下，就涉鐵審查形成了協同報批的模式。即各自空間內的設計各自審查，涉及重疊空間的，則采用聯合審批。具體操作模式為由項目甲方(重慶樞紐集團)將設計內容向地方政府和鐵路部門分別報、聯合批，例如市里發文、鐵路局會簽，或鐵路局發文、市里會簽。在施工圖階段，路地各自界面內的設計內容，分別出批，交叉重疊部分，本著實施主體由誰管轄，則由誰先審批的原則，例如鐵路站場的地下空間部分，市里對空間結構審批，鐵路設備安裝由鐵路部門審批。

3.4 與鐵路站場同步規劃、設計、施工，是樞紐綜合開發的關鍵

基于我國鐵路運營安全管理的要求，一旦鐵路建成運營后，在站場和站房上方做任何上蓋開發將極其困難。因此對于新建或改建鐵路樞紐，若想利用鐵路設施用地(鐵路線及防護范圍、鐵路站場、站房用地)實施綜合開發，必須與鐵路采用一體設計、統一聯建的方式，以促進鐵路站場及相關設施用地布局協調、交通設施無縫銜接、地上地下空間充分利用。

成渝高鐵的引入為沙坪壩樞紐改造提供了機遇，重慶樞紐總圖調整又為暫時停用沙坪壩站提供了條件，同時高度開發的三峽廣場商圈對新增建設用地的強烈需求促成了由地方政府牽頭推進的路、地雙方合作，最終實現了鐵路樞紐站場、站房設施與綜合開發規劃、設計、施工的一體化與三同步。

3.5 關鍵技術難題開展多項專題攻關研究

鐵路樞紐綜合開發在我國仍屬于實踐探索階段，項目的推進過程中，有很多規劃、設計和工程難題需要解決。積極利用國內外規劃設計及工程領域專家資源，適時啟動針對某個難題的專項研究，對順利推動項目具有重要作用。

重慶沙坪壩鐵路樞紐項目業主單位投入約1 500萬元科研經費，開展了復雜城市環境下綜合交通樞紐成套技術研究，并在樞紐空間布局、地下空間、內外交通組織與仿真評價、工程施工、振動與噪聲防治、樞紐節能、消防、信息一體化等方面開展了9個子課題研究，對于支撐項目順利實施具有重要作用。

4 鐵路樞紐綜合開發實踐的再思考

4.1 綜合開發產權空間及物業界面的確定仍是難題

鐵路樞紐綜合開發空間涉及的產權主體多，運營時界面切分復雜，需要系統研究。例如沙坪壩樞紐建成運營后，涉及5個運營主體。

(1)三峽商圈辦：沙坪壩片區的公共空間。

(2)重慶樞紐集團物業管理公司：公交車場、地下公共停車場車庫、附屬商業。

(3)中國鐵路成都局集團有限公司：鐵路站房。

(4)城市軌道交通：軌道交通車站付費區及付費區外換乘廳。

(5)房地產開發公司：上蓋物業部分。

在這些明確的空間外，還需要重點關注重疊的公共空間，例如整個樞紐的地下空間，包含了鐵路、城市軌道交通、二級開發物業、樞紐物業公司等多方，還有一些公用設施，例如消防中心，不可能為每個運營主體分別設置一個消防中心。沙坪壩樞紐中，僅設計了一個消防中心，在后期運營中，多個運營主體通過聯合值班的形式，共用消防中心設施。

4.2 如何實現綜合開發對樞紐運營的反哺仍需探索

樞紐的建成只是其生命周期的第一步，樞紐的運營維護需要持續的資金投入，按照重慶北站和西站的運營經驗，沙坪壩樞紐一年運營費用1.5億～2億元。而樞紐建成后，重慶樞紐集團并未掌握沙坪壩綜合開發的主要資產，區域內高鐵開通、地鐵等公共交通的加強、區域環境的提升帶來的價值，只反映在一次性的土地一級開發收入中，無法持續為樞紐建成后的運營提供資金支持。

日本和中國香港地區已有一套成熟的綜合開發反哺軌道交通建設的機制[18-19]。國內上海虹橋樞紐的做法可以作為參考，虹橋樞紐規劃設計之初，通過開展項目策劃，將樞紐空間根據權屬切分為四類，用能拆分操作的可經營性資產收益來平衡不可經營性的交通設施資產的建設投資。不可拆分操作的可經營性資產收益用來平衡不可經營性基本交通設施資產的日常運營維護資產投入[20]。

4.3 一二級聯動開發是順利推進鐵路樞紐綜合開發的重要手段

重慶沙坪壩項目2011年啟動，在上蓋部分招拍掛以前無法確定二級開發的規模與具體業態，導致一直難以確定平臺下的空間與結構需求。樞紐開發的業主單位雖然征求了市場上有意向進行二級開發的主要企業在業態配比及規模、柱間距、管線通用需求等方面的建議，但不同開發主體，對綜合開發的規模、業態配比以及具體空間布局、交通動線、甚至柱間距都有不同的訴求，導致至2014年，仍難以穩定設計方案。最后，重慶樞紐公司以自己作為二級開發的保底單位，才確定了平臺下的設計方案。但二級開發單位進場后，仍然調整了一些設計，例如把地下空間中的交通核不僅看作是地鐵的換乘廳，而是作為整個綜合體地下空間的交通核，并把直梯的參數進一步提高，除扶梯之外，還增加了4臺2.5 t的高速電梯，以方便拖拉行李箱、推嬰兒車、老年人等使用扶梯不便的顧客，也產生了一定程度的設計變更及工程改造成本。

國內其他鐵路樞紐上蓋綜合開發過程中，根據所在城市的一二級開發資源及經驗的差異，采用了不同的做法。例如，北京城市副中心站由北京基礎設施投資有限公司及其二級開發公司京投發展股份有限公司完成，深圳前海站由深圳市地鐵集團有限公司及子公司深圳地鐵置業集團有限公司完成一二級開發，一二級聯動開發有助于盡早確定地下空間和上蓋平臺結構的工程設計標準，避免二次改造帶來浪費。

4.4 地方政府應成立由主管領導牽頭的樞紐建設指揮部

樞紐綜合開發涉及的路、地雙方單位多、審批部門多、審批程序復雜，由項目業主單位(常見為地方政府平臺公司)按常規建設項目報審或某一委辦局牽頭協調規劃設計審查，不利于快速推進協調審查。必須成立由市領導(市長或主管副市長)牽頭的項目指揮部，同時需要地方政府市一級各相關委辦局、國鐵集團等相關路局設計審查部門進入到建設指揮部，以協調審查中遇到的各種問題，這對于復雜樞紐的規劃設計與建設工作是必須的。

5 結語

我國正處于高速鐵路的黃金發展期，大量新建鐵路和既有鐵路改造擴容項目正在實施或即將實施，利用鐵路上蓋空間進行綜合開發是實現站城融合發展的重要途徑，國外已有很多實踐成功案例。本文以國內第一個鐵路樞紐改造項目綜合開發落地案例——重慶沙坪壩樞紐為例，首次從如何順利推進項目落地實施角度，分析了鐵路樞紐綜合開發的難點與成功經驗，提出了“路、地”雙方對鐵路綜合開發的態度與訴求差異大、綜合開發上蓋平臺結構確定難、審批流程復雜等難點，總結了沙坪壩鐵路樞紐在推動“路、地”領導共識、合作共贏、協同報批、專題科研攻關技術難題等成功經驗，在此基礎上，對如何更好地實現一二級聯動開發、綜合開發收益反哺運營、樞紐空間產權界面的切分等進行進一步探討，并提出了解決思路。國內對利用鐵路站場上蓋空間開展的綜合開發已被接受且處于實踐階段，但與樞紐人流結合最緊密的站房上蓋開發，在設計觀念、工程難題、運營管理等方面仍面臨諸多挑戰，需進一步研究探索。