用人民城市理念引領上海社區(qū)更新微基建

諸大建?孫輝

[摘 要]社區(qū)更新微基建是面向高品質生活，有效滿足社區(qū)居民“最后一公里”需求的小微型基礎設施服務體系。社區(qū)更新微基建，對上海建設韌性城市、做好“六穩(wěn)”工作和落實“六保”任務、發(fā)展中小企業(yè)以及提高社區(qū)居民生活品質具有積極意義。因此，要在明晰建設重點的基礎上，以人民城市重要理念為引領，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設、管理全過程，注重政府、社會、市民等各方力量積極參與，加快推進社區(qū)更新微基建。

[關鍵詞]人民城市;社區(qū)更新;微基建

面對疫情全球大流行、國際金融危機、歐美經(jīng)濟深度衰退、中美貿(mào)易摩擦等重大挑戰(zhàn)，投資作為擴內需的兩根支柱之一，對經(jīng)濟發(fā)展起著重要的關鍵性作用。就上海而言，在疫情之后搞基建投資要“三管齊下”，在老基建和新基建（新網(wǎng)絡、新設施、新平臺、新終端）的基礎上，還要從人民城市“三個People” ①的角度，以“15分鐘生活圈”為中心搞社區(qū)更新微基建，有助于常態(tài)化抗疫和后疫情時期的經(jīng)濟發(fā)展，服務于“六保”任務和“六穩(wěn)”工作，深化上海超大城市精細化管理，提升上海全球城市的質量，支撐上海2035規(guī)劃目標實現(xiàn)。

一、社區(qū)更新微基建的內涵

新基建是以新發(fā)展理念為引領，以技術創(chuàng)新為驅動，以信息網(wǎng)絡為基礎，面向高質量發(fā)展需要，提供數(shù)字轉型、智能升級、融合創(chuàng)新等服務的基礎設施體系。社區(qū)更新微基建主要是以人民城市理念為引領，面向高品質生活需要，打通社區(qū)公共服務、公共管理和公共安全中的堵點、痛點、難點，有效地滿足社區(qū)居民“最后一公里”需求的小微型基礎設施服務體系。

社區(qū)更新微基建，在實施主體和服務范圍上既區(qū)別于傳統(tǒng)基建和新基建，也不同于舊有的社區(qū)建設;既不是由開發(fā)商主導的新建大型居住社區(qū)的基礎設施服務體系，也不是政府主導的對舊區(qū)改造大拆大建，而是對標上海2035年規(guī)劃基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標要求，對傳統(tǒng)老舊社區(qū)從增量空間發(fā)展到空間存量優(yōu)化的有機更新和品質提升，從而實現(xiàn)從過去20年到未來30年的社區(qū)升級，實現(xiàn)從高速度增長到高質量發(fā)展的轉變。

結合當下上海市老舊社區(qū)亟需改造情況和疫情防控中出現(xiàn)的短板，社區(qū)更新微基建主要包括：老舊房屋改造更新（美麗家園）、既有多層住宅加裝電梯、老舊車棚改造、社區(qū)立體車庫建造、智能充電樁安裝、門禁系統(tǒng)安裝、鄰里中心、社區(qū)花園、弄堂客廳、社區(qū)醫(yī)療站和留觀點、社區(qū)健身苑點、社區(qū)綜合為老服務中心、社區(qū)食堂、社區(qū)24小時便民商業(yè)點、社區(qū)智能快遞柜、社區(qū)智能回收，等等。

社區(qū)更新微基建從其公共性——市場性程度來看，可以分為以下三大類：一是公共性強的社區(qū)微基建，類似于公共經(jīng)濟學中的公共物品（服務），比如社區(qū)文化活動中心、社區(qū)衛(wèi)生服務中心（站）、社區(qū)綜合為老服務中心，等等;二是市場性強的社區(qū)微基建，類似于公共經(jīng)濟學中的私人物品（服務），比如鄰里中心、社區(qū)24小時便民商業(yè)點、社區(qū)智能快遞柜、智能門禁、立體停車庫、智能車棚、智能充電樁，等等;三是社會性強的微基建，類似于公共經(jīng)濟學中的社區(qū)公益物品（服務），比如社區(qū)花園、弄堂客廳，等等。

二、社區(qū)更新微基建的意義

基礎設施是提供公共服務不可或缺的載體，也是貫徹黨的十九屆五中全會《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出的“加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”重大戰(zhàn)略部署的重要舉措 ②。在新冠疫情持續(xù)的時代大背景下，加快推進基礎設施建設意義更不一般，特別是社區(qū)更新微基建，要與人民城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調要求相契合，與聯(lián)合國倡導的經(jīng)濟、社會、環(huán)境等三個城市發(fā)展支柱全球可持續(xù)發(fā)展目標相一致。因此社區(qū)更新微基建既有助于穩(wěn)增長、調結構、惠民生、補短板、促創(chuàng)新，也有助于實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境等三個系統(tǒng)的長遠協(xié)調發(fā)展;既有助于增強城市發(fā)展的韌性，也是建設人民城市的題中應有之義。

1. 建設韌性城市的需要

近年來，隨著國內外城市經(jīng)歷自然災難、瘟疫等突發(fā)事件之后暴露出許多問題導致社會發(fā)展的不確定因素遞增和民眾的風險意識的提升，韌性城市規(guī)劃越來越受到世界各大城市的重視 ③。2020年初，一場突如其來的新冠疫情，讓武漢這個超過1000萬人口的特大城市幾近陷入停擺，更是引發(fā)各方對建設韌性城市的關注和討論。上海作為一個人口超過2500萬的超大城市，為防患于未然而加快建設有韌性的城市更是刻不容緩。在疫情防控中，社區(qū)作為上海韌性城市建設中的重要一環(huán)，通過人口排摸、封閉管理、口罩預約登記、居家隔離及其服務保障等方面，為新冠疫情“內防擴散、外防輸入”起到了關鍵作用。但在基層防控實踐中，依然暴露出貨物配送、道口封閉、發(fā)熱就醫(yī)等方面基礎設施和服務體系的不足。從后疫情社會發(fā)展而言，結合上海中心城區(qū)“市—區(qū)—街道（社區(qū)）—小區(qū)”和郊區(qū)“市—區(qū)—鎮(zhèn)—社區(qū)或村”的結構特點，對標建設韌性城市和韌性社區(qū)的要求，堅持平戰(zhàn)結合，規(guī)劃建設、改造提升一批社區(qū)微基建項目，確保萬一碰到重大疫情需要封閉管理小區(qū)時，在“15分鐘步行交通圈”內，能保證最基本的正常生活 ④。2020年4月，上海出臺《關于完善重大疫情防控體制機制健全公共衛(wèi)生應急管理體系的若干意見》（簡稱上海公共衛(wèi)生建設“20條”），明確4大方面、20條具體任務，提出在全市117家發(fā)熱門診“哨崗”的基礎上，再增設182家社區(qū)衛(wèi)生服務中心發(fā)熱哨點診室，進一步織密織牢老百姓家門口的公共衛(wèi)生“防護網(wǎng)”，從而更好地應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是加強韌性社區(qū)建設的關鍵之舉。

2. 做好“六穩(wěn)”和落實“六保”的需要

2020年初以來，受新冠疫情和經(jīng)濟下行等不利因素疊加影響，全球經(jīng)濟發(fā)展面臨的壓力前所未有。根據(jù)國際貨幣基金組織2020年10月份的預計，2020年全球經(jīng)濟將同比下降4.4個百分點，低于此前的預測，為1930年大蕭條以來最嚴重的經(jīng)濟衰退。我國雖然疫情防控形勢持續(xù)向好、經(jīng)濟發(fā)展正常秩序逐漸恢復，成為全球唯一實現(xiàn)正增長的主要經(jīng)濟體，但是國內個別地區(qū)仍有零星散發(fā)病例和局部聚集性疫情，統(tǒng)籌抓好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展從“攻堅戰(zhàn)”變成“持久戰(zhàn)”，從“沖刺跑”變成“馬拉松”。社區(qū)微基建單體投資規(guī)模小，但具有量廣面大的特點，也會形成“螞蟻雄兵”的磅礴能量。比如老舊住宅改造，按照國務院參事仇保興接受《財經(jīng)》雜志記者采訪時的說法，“全國100億平方米的存量老舊住宅改造，以每平方米1000元的政府補助的標準，就有10萬億政府投資，可以撬動5年平均每年2萬億的投資” ⑤。2020年4月14日召開的國務院常務會議明確提出2020年全國計劃改造老舊小區(qū)3.9萬個，涉及居民近700萬戶，比2019年增加一倍。上海老舊小區(qū)改造如果有1億平方米的存量，就能有1000億的投資拉動;如果有2億平方米的存量，就可以有2000億的投資拉動。與此前出臺的數(shù)字化新基建3年投資2700億對照，社區(qū)更新微基建的能量不算小。

3. 促進中小企業(yè)發(fā)展的需要

中小企業(yè)是保居民就業(yè)、保基本民生的“壓艙石”和“穩(wěn)定器”。社區(qū)更新微基建可以發(fā)揮中小企業(yè)的作用，有效帶動就業(yè)。大基建投資慢、見效慢，往往要由大企業(yè)主導;社區(qū)微基建“時間短、見效快”，特別是微基建多樣性強，老百姓要求高，中小企業(yè)靈活性大，可以充分發(fā)揮作用。與大企業(yè)相比，中小企業(yè)受疫情沖擊的影響更大、生存更難。如果把微基建作為戰(zhàn)略，中小企業(yè)就可以在社區(qū)微基建中尋求到商機，存活下去，發(fā)展起來，保住更多崗位，吸納更多就業(yè)人員。

4. 創(chuàng)造高品質生活的需要

2020年和2021年在我國現(xiàn)代化進程中具有重要意義。2020年是全面建成小康社會和“十三五”規(guī)劃收官之年，2021年是“十四五”開局之年，開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程。與此相對應，城市社區(qū)營造和生活質量也需要上一個臺階。上海目前已經(jīng)躋身全球城市前十行列 ⑥，從中央活動區(qū)（城市中心）到各個城市副中心，乃至地區(qū)中心，大多建筑形態(tài)臻美、功能豐富完善、管理日趨精細，但是許多社區(qū)中心的現(xiàn)代化水平有待提高，需要有三種類型的社區(qū)更新和場景營造：第一種是基礎式或脫貧式改造，大量2000年以前的老舊社區(qū)建設標準低、綜合配套滯后、環(huán)境臟亂差、安全隱患多，需要進行現(xiàn)代化改造，例如老舊社區(qū)加裝電梯等;第二種是補缺式改造，2000年以后的許多住宅小區(qū)達不到“15分鐘生活圈”的要求，特別是郊區(qū)社區(qū)在衛(wèi)生設施和健身設施上有許多短板，需要補充功能以適應日常生活和發(fā)生疫情時的安全防護需要;第三種是提升式改造，用智能技術和科技成果提升社區(qū)品質，消除數(shù)字化新基建的“最后一公里”難題。社區(qū)微基建與大基建是互補的，如果大基建是城市的“骨架”和“面子”，那么社區(qū)更新微基建就是城市的“血肉”和“里子”。兩者結合可以使上海在邁向卓越的全球城市的征途中，呈現(xiàn)表里如一的自信和內外兼修的優(yōu)雅。

三、社區(qū)更新微基建如何做

《上海城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》（簡稱“上海2035”）的一個亮點是提出要打造“15分鐘生活圈”，每個圈約5萬～10萬人，占地3～5平方公里，即2035年2500萬常住人口需要250～500個生活圈。社區(qū)更新微基建就是要對標對表“上海2035”規(guī)劃的“15分鐘生活圈”，補齊基礎設施和公共服務的短板，特別是：一要針對疫情長時期發(fā)展的情況，加強社區(qū)健身和醫(yī)療、留觀、物流快遞、菜場等基礎設施建設;二要區(qū)分小孩、成人包括老人的不同需求，因地制宜進行補缺，做到不同年齡層次人群的基礎設施和基本服務均衡化;三要在郊區(qū)社區(qū)加強公共服務均等化的設施建設，實現(xiàn)都市圈內城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，爭取到2035年，無論是主城區(qū)老舊社區(qū)，還是郊區(qū)新城的新建社區(qū)，都能在基礎設施和公共服務均等化方面邁上一個大的臺階。

在明晰建設重點的基礎上，推進社區(qū)微基建要以“人民城市”重要理念為引領，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設、管理和生產(chǎn)、生活、生態(tài)保護等各方面，發(fā)揮好政府、社會、市民等各方作用，力爭在參與主體、議題、過程等方面有所突破。

1. 著力構建政府市場社會多主體參與的格局

從全面理解和準確把握“人民城市”重要理念的內涵來看，“人民城市人民建”與“人民城市為人民”之于“人民城市”，猶如鳥之兩翼、車之雙輪，兩者缺一不可。不僅要一切為了群眾，還要一切依靠群眾。在社區(qū)項目改造和基層治理過程中，政府主導有余，而市場和社會參與不足的問題，難以形成“參與式接受” ⑦的社會建設和社會治理格局。新的社區(qū)更新微基建要強調政府、市場、居民三者合作的伙伴關系（Public-Private Partnership，簡稱“PPP”），形成黨委領導下的政府主導，其他利益相關者積極參與的合作治理模式。尤其要針對當前社區(qū)治理中政府主導有余、市場和社會參與不足的問題，更加注重發(fā)揮居民主體作用，更加注重市場機制力量，在一切為了群眾的同時，還要學會一切依靠群眾。

（1）對于公共性的強項目，更加注重政府主導的基層治理，例如社區(qū)黨群、文化、衛(wèi)生的“三個中心”建設、社區(qū)留觀室、體育健身以及隔離期的物流設施等。這些項目主要提供地方性公共物品或公共服務，具有極強的社會正外部性，靠項目本身的運作，很難實現(xiàn)成本補償，更難實現(xiàn)盈利。在項目運營過程中，政府可以委托企業(yè)或社會組織，并調動社區(qū)志愿者服務團隊積極參與，提高服務質量、降低運行成本。

（2）對于市場性強的項目，更加注重企業(yè)推動合作治理，例如智能回收、立體車庫、智慧車棚、共享充電樁、智能快遞柜、鄰里中心、便民商業(yè)等。這些項目帶有準公共物品或公共服務的性質，可以由政府引導（如規(guī)劃引領、制定標準），由企業(yè)主體、居民參與建設和運營，既有助于防止因政府大包大攬而產(chǎn)生對企業(yè)投資的擠出效應和保證公共財政的公平性和可持續(xù)性，也有助于防止公共資源因錯配而低效，通過市場機制提高社區(qū)公用設施的運行效率。

（3）對于社區(qū)性強的項目，注重公民主導的合作治理，例如社區(qū)花園、弄堂客廳、“三微治理”（樓棟微整治、空間微改造、景觀微更新）等。政府可以通過設立自治金項目的形式適當予以支持，由社區(qū)居民自發(fā)組織，在專業(yè)團隊的指導下，進行項目的更新實施和日常管理。居民在項目實施過程中產(chǎn)生交流的平臺和機會，既可以滿足情感需求、交往需求，又可以提高小區(qū)的生活環(huán)境和品質，建設更加有溫度的社區(qū)。由同濟規(guī)劃設計專業(yè)的老師指導建設的楊浦區(qū)“我們的百草園”“創(chuàng)智農(nóng)園”和由居民自主或在社會組織指導下開展的“睦鄰會客廳”、樓道美化實踐，已呈現(xiàn)出從當初的“盆景”向“百花滿園”的擴散態(tài)勢。

2. 著力健全雙向協(xié)商的溝通機制

黨的十九大報告明確指出，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。 相對于老基建和新基建主要由國家自上而下的投資建設，社區(qū)更新微基建既需要政府自上而下地引導議題、規(guī)劃引領、生成項目，更需要基于社區(qū)居民的自身感受從下而上地提出項目。雖然治理不能完全排除單向度的強制，但更多地靠自上而下和自下而上雙向度的溝通協(xié)商，才能求得社區(qū)微基建的最大公約數(shù)，最大限度降低決策執(zhí)行的成本。為此，建議從以下兩方面作出改變：一方面，對于主要由從上而下發(fā)起的項目，要改變精英主義的思維，防止拍腦袋決策，要充分相信群眾的智慧是無窮的，比如在“美麗家園”建設過程中，可以在小區(qū)中動員既熱心公益，又有一定相關專業(yè)知識和工作經(jīng)歷的居民組成“美麗家園”建設協(xié)理小組，全程參與“美麗家園”項目方案設計、硬件建設以及建設后的管理;另一方面，對于主要是從下而上發(fā)起的議題或項目，可以由街道或居委通過傳統(tǒng)“三會”（聽證會、評議會、協(xié)調會）、小區(qū)微信群、網(wǎng)上E睦鄰、小區(qū)公告欄等方式，就相關議題、方案、實施路徑、后續(xù)管理等，充分聽取居民意見（尤其是弱勢群體意見），然后與規(guī)劃專家、企業(yè)合作策劃，研商建設和運營。

3. 著力探索更加廣泛的資源投入機制

在預算硬約束和績效評估相對滯后的情況下，公共部門沒有足夠動力去調動市場和社會資源。為此，一方面要改變對基層官員的評價機制，加強對公共財政使用的績效評價，不僅要看行政結果，還要看為達到該結果的財政投入經(jīng)濟性，否則就會形成官員拼命爭取公共資源打造不可持續(xù)的“盆景”的情況;另一方面要善用市場機制配置資源，比如對于上文提到的市場屬性強、可收費的項目，鼓勵優(yōu)先引入社會資本，探索社區(qū)微基建的PPP模式，投資方通過一定時期的運營收回成本并獲取一定的盈利。即便是政府要投資，也需要給予居民一定的比例匹配，防止政府大包大攬可能會產(chǎn)生的后期資金投入不足情況，以及居民使用與維護方面的道德風 險。

4. 著力形成規(guī)劃—建設—管理的良性循環(huán)

社區(qū)微基建并非能一勞永逸，“三分建設、七分管理”，若后期維護和運營跟不上，社區(qū)改造更新的效果也難以保持。只有將前期規(guī)劃、中期建設和后期管理系統(tǒng)考量、統(tǒng)籌謀劃，才能保證項目的可持續(xù)性。比如在“美麗街區(qū)”建設中，政府不僅投資道路綠化種植、道路平整、立面美化，還要建立綠化市容部門、城管執(zhí)法部門的問責制度，使管理提升與硬件提升同步，探索政府、單位和沿街商戶、居民區(qū)多元參與的公約化治理，防止行政一元的運動式執(zhí)法和商戶行為的破窗效應。再比如“美麗家園”建設，不僅注重一次性投入改造，而且要統(tǒng)籌解決老舊小區(qū)普遍存在的樓道堆物清理難、裝修垃圾清運難、加裝電梯協(xié)調難、停車難等“四難”問題，考慮小區(qū)物業(yè)規(guī)范化建設、維修資金續(xù)籌、物業(yè)管理標準提升。只有這樣才能使改建后的管理有所保障，確保小區(qū)老而不亂、舊而不破，防止陷入“破舊—改造—管理不善—再破舊—再改造”的惡性循環(huán)。

注釋：

①2019年11月2日，習近平總書記在上海楊浦濱江考察時提出了人民城市人民建、人民城市為人民的重要論斷。我們認為，總書記的“人民城市”重要理念可以從三個people的視角去理解。一是在城市發(fā)展的目標上，要堅持以人民為中心，讓人民有更多獲得感，為人民創(chuàng)造更加幸福的美好生活，這是for people;二是在城市發(fā)展的內容上，要聚焦人民群眾的需求，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，努力創(chuàng)造宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的良好環(huán)境，這是of people;三是在城市發(fā)展的路徑上，要履行好黨和政府的責任，鼓勵和支持企業(yè)、群團組織、社會組織積極參與，發(fā)揮人民群眾主體作用，這是by people。

②劉鶴：《加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局（學習貫徹黨的十九屆五中全會精神）》，《人民日報》2020年11月25日， 第6 版。

③董蘇華：《韌性城市規(guī)劃的理論與實踐》，中國工業(yè)建筑出版社，2018年版，第3頁。

④在有些情況下，社區(qū)韌性的提高會大大減輕城市的壓力，比如，如果要阻斷疫情傳播，就可能要封城、封路，但這往往會增加社區(qū)和市民個體的壓力，發(fā)生類似武漢因為封城導致的沒有感染的市民生活質量降低、無法正常就醫(yī)等次生災害，而社區(qū)韌性的增強，則有助于大大緩解這種壓力。

⑤仇保興：《老舊小區(qū)改造既可對沖投資下滑，又可改變城市肌理》，2020年4月17日， http：//finance.ifeng.com/c/7vk7CI8Q9wr.

⑥《2020全球城市綜合實力排名：上海躍居第十名北京在經(jīng)濟領域保持第三（2）》，2020年12月10日，https：//news.china.com/international/1000/20201210/39060995_1.html.

⑦菲利浦·科特勒：《社會營銷——變革公共行為的方略》，華夏出版社，2003年版，第197頁。

諸大建系同濟大學可持續(xù)發(fā)展與管理研究所所長，經(jīng)濟與管理學院教授，博士生導師;孫輝系楊浦區(qū)殷行街道辦事處主任

（責任編輯 熊易芳）