基層疫情防控中的形式主義類型特征、影響因素及治理策略

何彥偉 仲穎

摘要：基層疫情防控中的形式主義影響防疫措施的有效執行。基層疫情防控中的形式主義類型有“加壓式”“避責式”“敷衍式”“人緣式”和“重復式”五種。在關聯科層結構的系統性壓力和關聯環境態勢的非系統性壓力調節下，主客體維度中介變量影響下，基層疫情防控中的形式主義行為產生。治理基層疫情防控中的形式主義，要完善信息溝通方式、明確人員權責統一、優化檢查手段。

關鍵詞：疫情防控 形式主義 扎根理論

1.問題的提出

2020年伊始，新冠肺炎疫情來勢洶洶。截至2020年11月15日，據31個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團報告，我國現有確診病例374例，累計報告確診病例86346例。此次疫情防控中，黨和政府采取了歷史罕見的社區疫情防控政策，在減緩疫情蔓延、阻斷病毒傳播方面取得了良好成效。然而，基層疫情防控中的形式主義現象也給防疫工作帶來了阻礙。新華社曾發文揭露道：一些基層干部每天要填報十幾份表格，這些表格由不同部門下發，內容基本相同，只是格式、體例稍有差異;抗疫緊急關頭，有些干部仍不忘曬工作照留痕;也有街道辦工作人員反映為了應對上級各類檢查忙得團團轉……本應扎實開展的防疫工作，其過程中卻反復出現形式主義現象，由此產生的研究問題有：基層疫情防控中的形式主義基本特征有哪些？影響因素是什么？應當采取哪些舉措來遏制基層疫情防控中的形式主義？

2.文獻回顧

形式主義主要指一種只關注事物現象而不分析其本質、脫離實際的思想方法、工作行為。政治實踐中，形式主義研究既涉及宏觀黨政機關干部日常工作、各級行政體制改革，也涉及扶貧領域等具體方面。其一般表現為官員對群眾關心的問題、反映的情況及提出的訴求較少積極回應，反而“踢皮球”“打官腔”“推卸責任”，數不勝數的座談會議、名目繁多的檢查調研、各式各樣的材料報表……我國建國以來對“形式主義”的批判及其矯治從未止步。

學界有關形式主義影響因素的研究重點關注政策執行、官員避責以及政治實踐等領域。形式主義現象的成因取決于諸多復雜因素，主要受組織因素、政策執行主體因素以及客體因素的影響。組織因素包括組織自身的工具理性及技術治理模式、上下級間的壓力型體制等，縱向施壓機制、橫向競優機制與規避風險機制等多重組織機制的缺陷都會導致形式主義的產生。在“高度分化的生態環境”下，組織的異質性和重疊性都會導致整個系統出現形式主義，基層政府權責分立的結構安排使官員在應對沖突事件或風險的過程中無法抵御內外部風險，最終采取避責措施規避風險，其中的部分避責措施是形式主義現象的主要表現形式。主體因素主要被分解為主體的態度、綜合素質、利益需求和行為傾向，現有研究主要通過分析官員所處風險環境與自身個體因素的交互關系以對官員避責行為的產生與發展進行闡釋，組織行為學研究還發現形式主義與主體自身心理機制、行為判斷、行為結構和行為結果有關，這一因素有利于理解官員個體在形式主義現象中的行為機制，但對行為機制的動態變化趨勢以及官員隨環境影響而進行的調適機制關懷不足。既有研究也論及客體因素，認為公民心理的相對剝奪與政治信任會對公共政策執行帶來顯著影響，但對客體在政策執行過程中如何發揮作用，是否會采取特定行動策略等問題，鮮有研究論及。

綜上，現有研究僅對政治實踐過程中的形式主義現象進行了類型學劃分，并且對形式主義現象的背后形成邏輯僅停留在針對具體形式主義現象的層面上，少有關注形式主義的生成邏輯與發展脈絡。

3.基層疫情防控中形式主義的類型特征

基層疫情防控過程中，形式主義給疫情防控工作帶來了阻礙。表現上來看，基層疫情防控中的形式主義主要有以下五種類型：

“加壓式”。疫情防控中，部分基層執行者為完成上級任務，層層加碼，不考慮基層實際防控條件而機械執行推進防控措施，違背疫情防控客觀規律，引發群眾負面反響。調研發現，一是通行碼過度推廣，通行碼是各地普遍使用的人員流動信息檢索系統，但“公安系統在疫情好轉期才推行通行碼掃碼制度，群眾使用的意愿非常低，同時上級領導部門又要求群眾進出的時候一定要掃E通行碼，這對于基層管理者來說工作難度很大”。二是強制掃碼登記，一些地區在措施推行過程中并未考慮到人員由于文化程度、年齡等因素的不同而可能產生的在掃碼登記過程中出現的問題，表格信息填寫不完整、不精確情況發生后工作人員又不得不跟進信息核實工作，繁重的工作催生了形式主義。

“避責式”形式主義指在執行防疫措施過程中抱有避責的工作態度，既不想違背上級下派任務被降績效也不想得罪社區居民引發沖突，只做表面功夫而并沒有將防疫措施落到實處。具體表現在：一是體溫隨機檢測。在體溫監測過程中，時常會遇到個別人員反抗的現象，而部分體溫檢測者出于避責心態，會以沒有強制量體溫的相應權力為由放寬檢測要求，“人人必測體溫”的防疫要求在實際中執行變為“自愿隨機測體溫”。二是出入證淪為“廢紙”。部分小區采用出入證制度對外來人員進行管控，一些小區居住時間較久的居民認為自己在這里居住時間久，而志愿者是新來的，對自己沒有權威，因此可以不聽從，志愿者為避免進一步沖突，放寬檢查要求，最終出入證制度淪為形式主義。

常態化疫情防控中還出現了“敷衍式”形式主義現象。一是敷衍數據記錄工作，部分基層防疫人員所在小區返滬人員多，沒有精力和能力把數據登記做到完全精確，最終只能敷衍填寫防疫信息登記表;二是隨疫情的緩和和防疫政策的放松而相應降低防疫力度，出現隔著手套量體溫等現象;三是基層工作人員因上下級信息傳遞遲滯出現工作敷衍，舉例在疫情好轉期，新聞媒體已報道外賣、快遞可進小區，但基層工作人員在媒體報道后的一兩周之后才接收到上級指示明確可以放寬外賣、快遞進小區，小區門口的站崗守點工作變得十分困難，原本的工作制度流于形式。

“人緣式”是指基層防疫工作人員出于人緣影響，即與部分居民較為熟悉而放松疫情防控措施的形式主義現象。這一現象出現在部分志愿者防疫主體中。因志愿者本身是居民，跟鄰居熟悉，因此在測體溫的時候有時候出現部分志愿者對熟人不測只測不認識的人。其背后是出于熟悉感和信任直接跳過了測量體溫等環節。

“重復式”。調研發現，基層疫情防控中重復數據填報問題較為突出。數據重復填報是指在匯總信息時將相同數據以不同格式交給不同部門，占用基層大量工作精力與時間，妨礙其他工作任務的進程。相同的人員數據需要按照不同的格式整理給防控辦、外口辦、衛生部門等，產生很多無意義的工作。

4.研究方法與研究程序

為探討基層疫情防控中形式主義影響因素，本研究定位為啟發性、探究性扎根研究，原因有：一是形式主義影響因素具有情境化的特點，雖學界針對“形式主義”這一變量在扶貧等相關領域已做出了深入的探討，但疫情防控領域中的形式主義研究幾近空白;二是疫情下實地調研受限，一線受訪者規模小，在此情形下定性研究比定量研究更有優勢。研究嚴格按照扎根流程（參見圖1-1），通過半結構化訪談、實地走訪調研等方式收集一手資料并分析歸總、建構框架。

首先，采取個體深度訪談與查閱匯總材料、新聞報道等方式獲得原始數據。研究將受訪對象定位為基層抗疫一線工作人員，他們對疫情形勢把握得當，對疫情防控工作熟悉程度高。為使調查結果更具有代表性，受訪對象遍布P市各區，涉及居（村）委會工作人員、物業工作人員、下沉干部以及志愿者。各群體訪談分三個層面展開：一是對P市各區部分居（村）委工作人員進行個人深度訪談（總計9人，每次約2小時），內容是了解基層疫情防控工作從部署到開展的情況、遇到的形式主義現象及其應對方式。二是對物業工作人員、業委會工作人員進行了個人深度訪談（總計9人，每次約1小時）。三是在居委工作人員的協助下對防疫志愿者進行個人深度訪談（總計6人，每次約1小時）。

其次，數據整理與分析。扎根理論要求邊整理數據邊分析數據。研究將21位訪談對象原話整理后形成9萬字原始數據，并隨即選取其中2/3內容進行分析，另外1/3留作理論飽和度檢驗。隨后，依據資料制作備忘錄，并將資料導入支持定性研究方法和混合研究方法的軟件Nvivo.11進行開放性、主軸和選擇性三級編碼。

最后，根據三次編碼形成的初始概念、范疇及核心范疇，分析范疇間關系形成故事線，構建基層疫情防控中的形式主義影響因素模型。研究始終堅持理論抽樣的原則，即訪談在訪談對象不再說出更多有效信息時結束，此時通過了理論飽和度檢驗。

5.范疇提煉與模型建構

5.1開放性編碼

研究將9萬字的受訪者原話進行開放性編碼，得到原始語句389條，初始概念59個，繼而剔除相互矛盾的、重復頻次少于2的初始概念后得到范疇20個（參見表2-1）。

5.2主軸編碼

扎根理論主軸編碼是以邏輯關系分析為基礎、研究問題為核心，將開放性編碼產生的范疇建立起聯系、抽象出更高層次主范疇的過程。本文最終在20個范疇的基礎上進一步歸納聚類形成了7個主范疇和4個維度（參見表2-2）。

5.3選擇性編碼

通過檢視59個概念、20個范疇尤其是7個主范疇后，研究凝練出位于所有范疇中心位、發揮統領作用并明顯區別于又穩定聯系于其他范疇的核心范疇“基層疫情防控中的形式主義影響因素”。核心范疇“基層疫情防控中的形式主義影響因素”的故事線為：在關聯科層結構的系統性壓力和關聯環境態勢的非系統性壓力調節下，主客體維度中介變量影響下，基層疫情防控中的形式主義行為產生。一方面，形式主義行為的產生受到組織內外壓力的調節，其中，系統性壓力指由科層結構自上而下或橫向傳導的壓力類型，可在科層體系內部快速轉移、分散，組織中的個體被動接受，而科層結構正是系統內厘清形式主義行為底層邏輯的起點，其內涵中的權責設置、協調水平、監督能力會影響并催生形式主義行為;非系統性壓力指個體自身從環境中主動感知的壓力類型，對環境態勢這里指疫情態勢的感知會影響并催生形式主義行為。將系統性與非系統性壓力引入影響因素模型，更能觸及驅動形式主義行為的核心機制。另一方面，分析中介效應則從主客體兩維度切入，主體維度包括個體特征、心理感知，客體維度包括配合情況。主體依托科層結構接受到形式主義行為信號后，在執行過程中基于其個體特征、心理感知做出形式主義行為并在與客體互動的過程中，依據客體的配合情況對形式主義行為進行調適。基層疫情防控中的形式主義，其“壓力-個體-行為”影響因素模型如圖所示（參見圖3-1）。

5.4理論飽和度檢驗

扎根理論理論飽和是指對先前留有或新收集的數據進行新一輪編碼后沒有出現新的概念和范疇，理論飽和度檢驗通過后終止編碼，此時構建出的框架模型較有說服力。在理論飽和度檢驗方面，本文將先前預留的1/3訪談資料進行編碼，最終若能達成理論飽和度檢驗則編碼結束，若未能達成理論飽和度檢驗，將再一次選擇樣本繼續編碼。經分析，新資料編碼后的相關要點已被之前的資料所覆蓋，結果符合基層疫情防控中的形式主義“壓力-個體-行為”影響因素模型，因而理論飽和、編碼終止。

6.模型闡釋

研究基于對訪談樣本的質性分析，形成了基層防疫中形式主義“壓力-個體-行為”影響因素模型。各范疇間如何關聯，分別對基層疫情防控中的形式主義行為產生怎樣的影響需要進一步的闡釋。

壓力是理解基層疫情中形式主義行為產生路徑的邏輯起點。依據壓力的類型，初始階段路徑設置有二：一是組織中的個體被動接受歸屬于科層結構自上而下或橫向傳導壓力類型的系統性壓力，科層結構中的權責設置、協調水平、監督能力對基層抗疫中的形式主義產生影響。協調水平方面，管理體制中部門間的不暢協調會導致基層信息不對稱、工作重復與工作滯后，工作人員難以有效完成工作從而淪為在形式上花功夫而缺乏對實際工作內容理解的形式主義;權責設置方面，基層管理者責任重大但授權不足，矛盾之下“形式上過得去”成為唯一的解決方案;監督方面，上級對基層政府的抗疫檢查多為暗訪或常駐小組，目的在于檢查是否按照要求合規工作，幫助工作改進，對基層的形式主義有削弱或抑制作用。二是組織中的個體從環境中主動感知到非系統性壓力，環境態勢即疫情態勢同樣作為一大重要背景影響因素影響著基層疫情防控中形式主義現象的產生。在病例清零一段時間后，人們會精神松懈從而放任形式主義行為，而一旦出現疑似病例則人們的警惕意識會迅速重新歸位，形式主義現象暫時消失，疫情防控常態化下，前述情況處于動態循環之中。

中介變量含主客體兩維度。主體維度包括個體特征、心理感知，客體維度包括配合情況。個體特征和心理感知建構的主體因素作為其中一個重要中介變量影響著基層防疫中的形式主義行為。個體特征涉及能力、態度、人格特質、人際網絡、習慣偏好、工作職位，不同個體特征會對行為這里指形式主義行為產生復雜的影響，比如人際網絡導致基層工作者出于信任直接跳過了“熟臉”的體溫測量環節，他們也可能擁有機械化工作的習慣以及不想做出改變的偏好。心理感知中，個體基于形勢判斷、風險預期、價值評價用形式代替內容，其中形勢判斷指個體對于疫情形勢的理解，不止一位受訪者表示會因為疫情的緩和和政策的放松而降低放松防疫力度，催生了形式主義行為，此外，高風險、低價值的工作中形式主義現象更加普遍。“壓力-行為”的另一重要中介變量是客體因素，主要指配合情況，即基層主體在防疫工作過程中遇到了客體的阻力與沖突還是尊重與支持，包含客體的配合能力、配合意愿。關于配合能力，一居民區曾要求來訪人員掃碼登記信息，但由于來訪人員配合能力不足，信息填寫不完整、不精確等問題時常發生;關于配合意愿，客體對于基層防疫工作的不配合消極意愿如出于個人信息保護、時間寶貴等原因拒絕登記表格，兩者都會造成基層工作者“無奈”的形式主義：捏造表格。

最終，基層疫情防控中的形式主義行為產生。

7.貢獻與對策

本研究有利于加深對基層疫情防控中形式主義現象的理解，對推動各級政府采取合理化策略遏制形式主義現象具有積極意義。從政府主體的角度看，為有效控制形式主義現象，各級政府部門需做好以下幾方面工作。

其一，要重視完善信息溝通與獲取方式，尤其要加強信息公開發布機制建設。總體而言，一是要進一步加強智能化數據共享平臺建設，減輕基層工作者信息收集壓力。二是要疏通應急管理信息上傳下達渠道，保證防控政策及時下達，獲取效果反饋。

其二，要平衡基層工作者的權責統一問題。基層疫情防控人員承擔了相當大的公共責任，但目前未被賦予對等的公共權力，造成防疫措施執行困難，生成形式主義行為。未來，應高度重視解決“有責無權”的困境。

其三，要進一步優化檢查手段。應采取暗訪或突擊檢查的方式，待檢查結束后再聯系工作人員、告知改進措施和建議。同時，運用新型科技手段實施檢查也有助于遏制形式主義現象。通過遠程視頻監控設施，不同層級的組織檢查人員可線上調取、檢查轄區內部的防疫工作情況，規避由于“明察”而帶來的形式主義，增加了檢查工作的時間與角度的靈活性。

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作者簡介：何彥偉，（1999-11）男，漢，上海，本科，研究方向：行政管理

仲穎（1999-09），女，漢族，江蘇省海安市，研究方向：行政管理

華東師范大學 經濟與管理學部? 上海? 200062