新冠肺炎疫情下的國土空間規(guī)劃思考

羅碧波

今年以來，我們遭遇了歷史罕見的新冠肺炎疫情，各地啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，引發(fā)各界對城市治理的激烈討論。“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃，是對一定區(qū)域內(nèi)國土空間開發(fā)保護在空間和時間上做出的安排，在城市治理中具有重要作用。如何通過規(guī)劃手段增強城市應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，在居民高度密集的城市中有效防控疫情，減少其對人民群眾生命和健康的威脅，降低其對經(jīng)濟和社會的傷害，是規(guī)劃人需要深思的問題。

一、將突發(fā)公共衛(wèi)生事件納入城市風(fēng)險評估

《省級國土空間規(guī)劃編制指南》（試行）中，“風(fēng)險評估”側(cè)重生態(tài)保護、資源利用、自然災(zāi)害、國土安全等方面的風(fēng)險。《市縣國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》（征求意見稿）中，“風(fēng)險評估”側(cè)重資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適應(yīng)性評價基礎(chǔ)上的災(zāi)害風(fēng)險評估。此次疫情促使我們將應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的內(nèi)容納入城市風(fēng)險評估。

1.國土空間規(guī)劃既是規(guī)劃體系的變革，又是國家治理體系的變革，其重點是通過對相關(guān)設(shè)施規(guī)劃及對用地的管制實現(xiàn)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的響應(yīng)。省級層面，國土空間規(guī)劃可在大型公共衛(wèi)生設(shè)施的選址等方面提供必要支撐，積極響應(yīng)各省之間、省域之間協(xié)同應(yīng)對。市縣層面，可根據(jù)城市人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模布局疫情防控設(shè)施和用地，在避難場所的規(guī)劃設(shè)計中，除考慮應(yīng)對消防、人防、防洪、抗震外，還應(yīng)考慮突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置。社區(qū)層面，封閉小區(qū)或居家隔離對住宅日照、通風(fēng)、居住區(qū)公共開敞空間、慢行網(wǎng)絡(luò)、綠道系統(tǒng)、步行友好等提出了更高要求，“提高土地利用效率”下的高層高密度住宅被重新審視。

二、將戰(zhàn)略留白納入城市規(guī)劃過程

韓正副總理在省部級干部國土空間規(guī)劃專題研討班座談會上強調(diào)，“規(guī)劃要注重留白，立足長遠，為子孫后代留有空間，促進人與自然和諧共生。”陸昊部長在全國國土空間規(guī)劃視頻培訓(xùn)會上表示，“給城市未來發(fā)展留下空間，是為一個地區(qū)發(fā)展負責(zé)任的表現(xiàn)”。

2020年上半年，《北京市戰(zhàn)略留白用地管理辦法》正式印發(fā)，在全市區(qū)2760平方公里城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)統(tǒng)籌劃定了約132平方公里戰(zhàn)略留白用地，留白用地占4.78%，并規(guī)定原則上2035年前不予啟用。上海市、安徽省等都在“留白”上進行了有益的嘗試和探索，針對不可預(yù)期的重大事件和重大項目預(yù)留機動指標，對一時難以明確具體用途的建設(shè)用地，暫不明確規(guī)劃用地性質(zhì)。既對國土空間開發(fā)進行約束，避免盲目、低效、功利性的建設(shè)，也有意識地留出自然空間，留出未來發(fā)展用地。

戰(zhàn)略留白是彈性規(guī)劃思想的典型運用，使國土空間規(guī)劃具有應(yīng)對危機的韌性，是城市應(yīng)對未來發(fā)展不確定性的必然選擇。新冠肺炎爆發(fā)后，武漢市“火神山”“雷神山”的快速選址建設(shè)，與規(guī)劃“留白”不無關(guān)系。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)城市規(guī)劃傾向于提前把指標用滿的思維，在城市規(guī)劃過程中戰(zhàn)略留白，對城市長遠發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展意義深遠。

三、將改善城市居住形態(tài)納入國土空間規(guī)劃

1.《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》中，居住用地占城市建設(shè)用地比例僅為25-40%，低于發(fā)達國家同等級城市10-20%。一方面，房價畸高、城鄉(xiāng)“人戶分離”引發(fā)人口流動潮汐，春節(jié)返鄉(xiāng)過年加速疫情擴散，疫情防控期間又造成企業(yè)用工荒、復(fù)工難。一方面，居住用地布局與城市產(chǎn)業(yè)布局、交通的融合不夠，單一功能的大型居住區(qū)造成的產(chǎn)城不融合、職住不平衡加速人口流動，不利于疫情防控。另一方面，形成的高容積率、高密度圍合式住宅通風(fēng)不良，不利于病毒的稀釋和帶離人群。聚集的高密度人口、單一的疏散通道加劇交叉感染風(fēng)險。電梯轎廂、電梯按鈕等列為高風(fēng)險區(qū)域和部位，一人感染，全單元、整棟樓甚至整個小區(qū)都要采取封閉措施，波及范圍廣。

2.疫情引發(fā)的居住和公共服務(wù)設(shè)施用地布局思考同樣引人注目。公共開敞空間不足、步行系統(tǒng)設(shè)計不合理造成醫(yī)護人員和居民流線重合、救疫通道堵塞等，讓優(yōu)化用地布局、補齊公共服務(wù)設(shè)施短板等呼聲回歸健康居住環(huán)境的底線約束。

3.在此基礎(chǔ)上，提高居住用地占城市建設(shè)用地比例;優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，促進人、城、產(chǎn)、交通一體化發(fā)展，促進產(chǎn)城融合、職住平衡;結(jié)合十五分鐘、十分鐘、五分鐘生活圈和居住街坊，優(yōu)化居住和公共服務(wù)設(shè)施用地布局，補齊公共服務(wù)短板，

完善開敞空間和慢行網(wǎng)絡(luò)，提高人居環(huán)境品質(zhì)等應(yīng)納入國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，在詳細規(guī)劃中細化落實。

參考文獻

【1】石義， 呂維娟. 基于公共衛(wèi)生安全的國土空間規(guī)劃再認識——結(jié)合武漢新冠肺炎疫情防控實際[J]. 中國土地， 2020， No.410（03）：6-9.

【2】駱悰， 劉龍. 新冠肺炎疫情對市級國土空間總體規(guī)劃的啟示[J]. 上海城市規(guī)劃， 2020， No.151（02）：88-94.

新疆維吾爾自治區(qū)自然資源規(guī)劃研究院? 新疆烏魯木齊 830000