日本國土空間用途管制經驗及對我國的啟示

朱紅

日本是一個國土面積狹小、人口密度高、土地資源匱乏的國家，隨著社會經濟的快速發展，土地資源的稀缺性與國土空間有限性之間的矛盾日益突出，嚴峻的現實迫使日本較早地探索國土空間的宏觀調控與管理。19世紀末，日本從建立土地用途管制開始，不斷豐富和完善森林、海洋、草原等各類生態空間用途管制的類型、目標、手段、方式等，逐步建立覆蓋全區域、全要素的國土空間用途管制體系，形成了以土地利用規劃為主，其他各域管制措施和手段密切配合的用途管制制度。

日本國土空間用途管制發展歷程

20世紀初，日本頒布了《都市計劃法》，將都市劃分為市街化促進區域和市街化控制區域，并對居住專用地域、工業專用地域的建筑物標準、高度、用途、綠化率等做了系列規定。《森林法》對不同林種的所有權、經營權和使用權進行了規定，提出構建森林計劃體系，確立保安林制度，明確森林總產量的增長和生產率的提高是具體指標。

近年來，日本提出海洋強國戰略，將海洋空間開發作為國家生存優先開拓的領域。21世紀以來，每隔五年頒布一部《日本海洋白皮書》，先后提出對海洋實施全面管理、成立海洋信息中心、制定海洋政策大綱和海洋基本法、加快海洋政策的實施等措施。

日本目前沒有專門的濕地保護法律，有關濕地保護分散在單項自然資源或特定區域保護立法中，如《鳥獸保護及狩獵法》《河川法》等。日本濕地眾多，為更好地保護濕地，近年來，日本成立了“濕地保全委員會”，擬制定一部專門保護濕地生態系統的“濕地保全法”。

《牧野法》規定通過采取適當措施管理牧場并防止牧場退化，不得隨意轉讓割草放牧地所有權，對于草地面積達到30公頃以上的，州長指定了一個受保護的農場，明確改善或保護的目標和計劃。

日本國土空間用途管制框架體系

管制層級與職權劃分。日本的土地、水、礦產、森林、草原、海洋等國土空間管制主體主要集中在國土交通省和農林水產省。在眾多自然資源中，日本把土地資源和水資源作為自然資源管理的主軸單獨提取出來。2001年，將國土廳、建設省、運輸省、北海道管理局4個機構合并，成立了國土交通省，實現了對自然資源開發、利用和保護實施集中統一管理。農業用地（包括耕地）、林業資源的管理歸屬農林水產省的農業振興局。

日本國土空間用途管制分為上下三個層級，相關部門事權具有相對比較清晰的邊界和職能分工，根據日本內閣令規定，國家層面，負責制定全國國土空間使用基本事項的國家計劃，委托國土交通省對全國國土空間使用的現狀和未來前景進行調查，起草全國國土空間規劃草案，并充分征求農林水產省、環境省、旅游局等部門的意見，并將意見充分反映在國家國土空間規劃草案中。都道府縣層面，以全國的國土空間規劃為基礎，制定都道府縣區域內的計劃，充分征求相關部門的意見和建議，并向國土交通大臣報告，得到審批后，向社會公布。市町村層面，制定市轄區內國土空間開發利用的計劃，市政部門舉行聽證會等形式，充分征求社會公眾的意見，市議會通過后向社會公布。

規劃管控機制。一是總量指標控制。根據《國土形成規劃法》，日本將國土利用規劃分為三級：國家土地利用計劃、都道府縣域國土使用計劃、市町村地區國土利用計劃。這三個層面的規劃運用的都是邊界管理方法和總量指標控制法，在城市邊界管理范圍內，依據全國規劃，自上而下明確總量指標，確保了國土利用規劃管控目標逐級得到實施。

二是分區分級管控。日本又將土地利用規劃分為5個功能區域：都市地域、農業地域、森林地域、自然公園地域、自然保全地域。在這5個功能分區的基礎上，實行分類分級細化分區的差異化管制政策，上一級規劃按照使用強度、農田優良度、產權差異、資源保護度等制定了指標控制標準，并逐級分解到地方圈、都道府縣、市町村，結合“分區管制+許可+土地制度”等管制手段，自上而下共同對日本國土空間用途進行差異化分區管制。

準入審批與轉用許可機制。一是前置準入審批。為使土地得到正確合理的利用，日本圍繞自然環境和農林用地的保護、地方歷史特色的保護、治山治水等工作，進行土地利用的審批或限制土地的利用。例如，《農地法》規定“為取得飼養家畜的草料，可以提出申請，都道府縣知事根據省令規定，對與該申請有關的土地坡度、土性等自然條件、利用情況及其他必要事項進行調查，并根據調查情況進行審批”。

二是轉用許可審批。日本的轉用許可審批實行的是開發許可證制度，包括兩類：一類是以建筑為目的的土地區劃變更，一類是土地用途的變更。土地區劃的變更是指因新建道路等帶來的土地形狀的變化;土地用途的變更是指農用地轉為建設用地等造成的土地用途重大變化。例如，《農用地許可標準》中將農地劃分為一、二、三類農地，一類農地原則上不允許轉用，三類農地允許轉用，二類農地是介于二者之間的。

激勵懲處機制。一是補償機制。《土地征用法》詳細規定了“損失的賠償”，征用或使用土地時，對土地所有人以及關系人造成的損失，征用或使用人必須進行賠償。賠償的形式主要有兩類：以貨幣賠償為主，置換賠償為輔。

二是懲處機制。《國土利用計劃法》罰則規定“對違反第十四條第一款規定，不經批準簽訂土地買賣合同的人，處以三年以下徒刑和二百萬日元以下罰款”。例如，《土地區劃整理法》規定“對個人施行者、合作社的負責人、全體代表或職員，如因與職務有關而收受或者要求賄賂，處五年以下徒刑，對同時又有其他不法行為者，處七年以下徒刑”。《湖泊水質污染防治法》罰則也對不同類型的違法行為進行了詳細的規定，分別處以30萬日元以下至10萬日元以下的罰金。

借鑒與啟示

完善的法律制度體系是國土空間用途管制的基礎。完善的法律制度體系是編制國土空間規劃和實現用途管制的基本依據，包括縱向上不同層級的規劃有法可依，橫向上主干法律、專項法律和配套法律間的相互銜接。我國的國土空間用途管制也應有強有力的法律制度文件作為支撐，完善相關主干法、專項法和配套法，賦予用途管制充分的法律效力。

統一協調的國土空間規劃體系是國土空間用途管制的依據。日本先后七次調整空間規劃，逐步形成了統籌全域空間格局的國土空間布局和區域主體功能。我國應強化國土空間對各級專項規劃的指導約束作用，按照“多規合一”的空間規劃要求，建立縱向一致、橫向銜接、區域有別的四級國土空間規劃體系，做好區域規劃間的相互銜接，并根據城鄉差別、區域特點進行因地制宜。

差別化的自然生態空間用途管制體系是國土空間用途管制的核心。日本國土空間用途管制的核心是以國土空間規劃為依據，統籌全域格局，明確分區分級。我國應進一步豐富多類型用途管制手段，實施總量指標管理和區域目標管制雙控，探索自然生態空間實現分層分級分類管理模式，并將好的經驗上升為制度在全國推廣，針對用途管制中的“短板”，完善用途管制范圍。

國土空間基礎信息平臺是國土空間用途管制的保障。日本建立了專門的信息中心和空間監測網絡，劃分了指標體系，研發了五類生態空間的邊界模型。借鑒日本經驗，加快國土空間信息化平臺建設，以自然資源“一網一圖一平臺”為基礎，利用大數據技術開展各層級國土空間規劃和國土空間分區分級管制，研究城鎮開發邊界、生態紅線劃定與調整、空間優化和情景分析等智能模型。同時，利用大數據技術加強用途管制監管，完善各類生態空間用途管制的用地指標，加強對使用者空間準入前置條件的考核。日本的國土空間用途管制集中體現了“集約有序”的精神，“三維半”的立體國土空間規劃、廣域城市圈、產業布局，連地下空間開發利用都充分體現了前瞻性、戰略性的規劃設計，這些都值得我們研究與借鑒。（作者單位：自然資源部咨詢研究中心）