將分類指南貫穿自然資源全生命周期管理

寧晶

日前，自然資源部發布《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（以下簡稱《分類指南》），明確國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類的總體框架及各類用途的名稱、代碼與含義。2020年12月10日，自然資源部召開新聞發布會，對此進行解讀。

為什么要統一用地用海分類？

自然資源部副部長莊少勤說：“《分類指南》是實施國家自然資源統一管理、建立國土空間開發保護制度的一項重要基礎性標準，對履行‘兩統一‘多規合一職責具有重要意義，也是貫徹落實黨的十九屆五中全會提出的‘多做打基礎利長遠的工作的具體舉措?！?/p>

生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計，黨中央、國務院高度重視自然資源管理和國土空間治理工作。2013年，習近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學習時指出“國土是生態文明建設的空間載體。從大的方面統籌謀劃、搞好頂層設計，首先要把國土空間開發格局設計好”。

2015年，《生態文明體制改革總體方案》提出，要“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系，著力解決空間性規劃重疊沖突、部門職責交叉重復等問題”“市縣空間規劃要統一土地分類標準”。

2018年，《深化黨和國家機構改革方案》明確，自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者職責、統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，具體包括統一調查和確權登記，建立空間規劃體系并監督實施，推進“多規合一”，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合。改革前，空間性規劃重疊沖突的原因之一就是基礎分類不統一、不銜接。自然資源部組建后，啟動標準梳理和前期研究。在《分類指南》起草過程中，自然資源部深入貫徹黨中央部署，包括《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》有關要求，特別是習近平總書記多次強調“規劃工作不僅包括編制，還包括實施”“把全生命周期管理理念貫穿城市規劃、建設、管理全過程各環節”。

從“方言”到“普通話”有多遠？

“《分類指南》起草歷時兩年多，充分說明標準制定的復雜性，既需要技術和理論基礎，也需要實踐基礎?！鼻f少勤表示。

“多規合一”前，相關部門都有各自的用地用海分類標準和實踐，有《城市用地分類與規劃建設用地標準》《土地利用現狀分類》等國家或行業標準。較早實現部門整合的城市在實踐中為推進“兩規合一”的用地分類進行嘗試。

“由于分類管理目標不同、標準內涵不一、名詞術語不同，各自有各自的‘方言，國家層面沒有統一的標準，相當于沒有一個統一的‘普通話。”莊少勤解釋。

《分類指南》起草經歷了兩個階段。第一階段，按照“多規合一”目標制定規劃分類標準，在總結地方實踐、借鑒國外做法基礎上形成初步方案，并提交廈門、珠海等自然資源部門試用。第二階段，按照“兩統一”“全生命周期管理”要求，將規劃分類標準拓展到國土空間全過程管理的分類標準。2020年以來，自然資源部多次召開會議研究，結合國土三調，將分類名稱改為《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》。經過廣泛征求意見、反復試點總結提升、不斷修改完善，最終形成了覆蓋全域全要素全過程的用地用海分類。

與先前標準相比

有哪些新特點新變化？

原《土地利用現狀分類》分12個一級類、73個二級類;原《城市用地分類與規劃建設用地標準》的城鄉用地分類分2大類、9中類、14小類，城鎮建設用地分8大類、35中類，42小類;原《海域使用分類》為9個一級類31個二級類。

“《分類指南》在上述基礎上進行整合歸并，依據國土空間配置利用方式、經營特點等，對用地用海類型進行歸納、劃分，采取三級分類體系，設置24種一級類、106種二級類、39種三級類。”部國土空間規劃局局長張兵介紹。

《分類指南》具有3個特點和變化。一是體現“全生命周期管理”理念，適應自然資源管理各環節需要。《分類指南》適用于國土調查、監測、統計、評價，國土空間規劃、用途管制、耕地保護、生態修復，土地審批、供應、整治等自然資源管理的全過程。

二是全面落實“五位一體”總體要求，實現國土空間全域全要素覆蓋。首先，在全域實現陸海全覆蓋，遵循陸海統籌原則，將陸域國土空間與海洋資源利用相關用途在名稱上進行統籌銜接;由于無居民海島多與周邊海域一并開發利用，其現行用途分類與海域基本一致，因此將海域和無居民海島視為整體分類。其次，在陸域實現生產、生活等用地全覆蓋，耕地、園地等用地分類銜接土地利用現狀分類，并結合國土三調成果，對含義進行修改完善，并將“濕地”納入用地用海分類;建設用地設置“居住用地”“公共管理與公共服務用地”等一級類，涵蓋城鄉建設、基礎設施建設等各類用地的基本功能。再次，實現建設用地全覆蓋，首次明確將“農業設施建設用地”單獨列為一級類，下設“鄉村道路用地”“種植設施建設用地”“畜禽養殖設施建設用地”“水產養殖設施建設用地”四個二級類，將破壞耕作層的農業設施相關用地單設一類，防止耕地“非農化”“非糧化”，適應農業農村發展新形勢、新特點。

三是體現經濟社會高質量發展新需要。對建設用地類型的細分進行調整，體現空間差異化與精細化管理需求;鼓勵空間復合利用，提出在保障安全、避免功能沖突前提下，國土空間詳細規劃可在分類基礎上確定用地用海的混合利用及地上、地下空間的復合利用;為應對城市未來發展不確定性，增設“留白用地”;鼓勵制定差別化細則，在細分規定中提出，可根據實際需要，在現有分類基礎上制定分類實施細則。

與國土三調分類如何銜接和融合？

據了解，按照《第三次全國國土調查工作分類》（以下簡稱《三調分類》），自然資源部目前已查清國土空間土地的利用現狀，初步形成支撐自然資源管理的基礎數據。

“為充分用好國土三調成果，在分類標準上，堅持《分類指南》與《三調分類》的統籌銜接。”部自然資源調查監測司司長苗前軍介紹。

一是在分類標準的規則、目標等方面，深入貫徹習近平生態文明思想，從生態文明建設高度出發，把山水林田湖草是一個生命共同體的理念貫穿始終。

二是在地類類型上保持最大化穩定，在地類名稱內涵上保持最大化一致，在地類轉換上便于最大化銜接。《分類指南》新增涉及陸地的一級地類中，除農業設施建設和居住用地還需要對《三調分類》中的“農村道路”“公共管理與公共服務設施”地類進一步細化外，其他地類可通過調整《分類指南》名稱和代碼，與《三調分類》相互轉換、直接利用。

此外，《分類指南》吸收了國土三調成果并進一步融合完善，突出耕地資源在國家糧食安全、生態安全中的重要地位，進一步豐富和完善“耕地”地類內涵，增加“一年一季以上的耕作方式種植多年生作物”表述;細化有關地類，滿足自然資源精細化管理需求。

對國土空間用途管制有哪些影響？

部國土空間用途管制司副司長趙毓芳介紹，《分類指南》的制定頒布，對依法依規依標準組織實施用途管制意義重大，可以概括為“三個有利于”。

第一，有利于對國土空間的現狀和未來進行管理。將陸域和海域現狀和規劃分類合二為一，既兼顧現在“用作什么”，也兼顧未來可以“用于什么”。

第二，有利于對國土空間實施全域全類型管理。圍繞促進城鄉融合發展，對城市和農村土地在地類上細分，實現城鄉并列、同一口徑;更多考慮農業農村發展，客觀體現農村用地現狀。

第三，有利于對具有生產、生態、生活功能的用地實行更加精細管理。完善耕地定義，明確以“利用地表耕作層種植農作物”為主;細化濕地分類，突出生態優先、綠色發展政策導向;凸顯綠地和開敞空間用地，設定“綠地與開敞空間用地”一級類、“公園綠地”“防護綠地”“廣場用地”二級類。

陸海統籌如何體現？

《分類指南》將海域海島資源利用相關用途分為“漁業用?！薄肮さV通信用海”“交通運輸用?！薄坝雾煤！薄疤厥庥煤！奔啊捌渌Ｓ颉?個一級類，并細分為16個二級類;對圍填海形成的陸地，根據其地表土地利用的主要功能或資源保留保護方式，按照陸域用地分類;考慮到無居民海島與周邊海域密切相關，保護與利用分類基本一致，將無居民海島納入相應用海分類中統一予以體現。另外，將“沿海灘涂”作為一級類“濕地”下的二級類。

部海域海島管理司司長高忠文介紹，這種分類體系上的設置，主要基于兩方面考慮。一方面，充分體現陸海統籌原則。比如，將“沿海灘涂”納入“濕地”，體現對濕地資源的陸海統籌，有利于加強濱海濕地保護;明確沿海地區通過圍填海形成的陸地按照陸域用地分類，加強了用海用地管理銜接。另一方面，分類體系與原有海域海島管理中的相關分類體系銜接，進一步整合優化原有海洋功能區劃、《海域使用分類》及用島類型等分類體系，為用海用島管理搭建統一總體框架和分類基礎，并明確提出，在使用過程中可根據需要，在現有分類基礎上制定分類實施細則，進一步滿足海域海島用途管制、審批出讓等工作需要。（摘編自《中國自然資源報》2020年12月11日1版）