緬北沖突背景下邊境自由貿易區避戰邊民管理研究

張偉

摘? ?要：近幾年緬北沖突頻繁，大量避戰邊民的涌入給我國邊境地區帶來極大的影響，造成不安全因素增加。目前我國邊境自由貿易區對避戰邊民的管理主要采取應急管理和協同應對等方式。法律制度缺失，無專門機構負責;治理主體模糊，治理效率不高是目前對避戰邊民管理存在的主要問題。因此，應盡快在邊境自由貿易區構建避戰邊民治理機制。靜態層面上，設立專門機構，建立健全法律法規;動態層面上，注重縱向治理能力提升，發揮橫向多元主體合力。

關鍵詞：緬北沖突;邊境;自由貿易區;避戰邊民

中圖分類號：D823;F752.8? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）05-0083-03

位于云南省西部的瑞麗市與緬甸接壤，其境內國境線總長為169.8公里，是我國重要的邊境口岸城市，具有獨特的區位優勢。緬甸自1948年建國以來就由于族際關系問題內戰不斷，交戰雙方為緬甸政府軍與緬北地區少數民族武裝組織。頻繁的緬北沖突導致大量的避戰邊民涌入我國邊境地區，對我國邊境地區的安全與穩定構成了極大的威脅。2019年8月2日，國務院正式批準設立中國（云南）自由貿易試驗區（以下簡稱自貿區），瑞麗市位于其中的德宏片區。在緬北沖突背景下，邊境自由貿易區如何對政府職能進行轉變，構建具有中國特色的避戰邊民治理機制，實現真正的治理能力現代化，成為一個有價值的課題。

一、回溯——緬北沖突原因及避戰邊民對我國的影響

（一）緬北沖突原因

1.歷史原因

首先，緬北地區的無政府主義歷史慣性。自緬甸進入封建社會，歷代王朝就未曾直接控制過緬北地區，緬北地區始終具有較大的獨立性。緬甸歷史上緬族人共建立了三個主要王朝：蒲甘王朝、東吁王朝和雍籍牙王朝[1]。各王朝對邊遠地區的統治都略顯脆弱，邊遠地區與中央王朝之間的聯系較為松散。縱觀緬甸整個封建社會時期，其統治疆域大致可以劃分為兩個部分。第一，王權所在的中心地區，以緬族人為主，經濟發展相對發達，由王權直接進行統治;第二，邊遠山區，為其他少數民族聚居地，經濟發展相對落后，由少數民族首領進行管理。

其次，英國殖民時期實行“分而治之、以夷制夷”的分化政策。19世紀初，英國發動多次戰爭對緬甸進行殖民侵略。緬甸淪為英國的殖民地以后，英國對其中心地區和邊遠地區實行不同的統治政策。在中心地區，英國對緬族進行直接統治，任何法律法規的頒布都須要經由英印政府的同意;然而在邊遠地區則保留了原有的謬都紀制度，依然由少數民族進行統治，由此增加了緬甸族際關系的矛盾。

2.現實原因

1947年緬甸中央政府與各少數民族首領簽訂《彬龍協議》，承認民族平等，承諾民族自治。吳努政府時期實施“大緬族主義”，強制同化少數民族。耐溫政府時期加強中央集權，消除地方武裝割據。軍人政府時期采取軟硬皆施的民族政策，以“邊打邊談，以打促談”的方式逼迫緬北少數民族。1948年緬甸宣布獨立，但其領導人并沒有遵守協議內容。一方面，少數民族要求高度自治權，保留武裝力量;另一方面，緬甸政府堅持統一原則，不斷加強對少數民族武裝的控制，導致雙方愈發不信任，族際關系問題逐步惡化，沖突不斷。

經濟利益也是導致緬北沖突不斷的原因之一。一方面，緬北地區玉石和木材豐富，以前“民地武”或緬北邊民直接在邊境口岸、通道與中國進行交易。隨著緬甸的改革開放，緬北“民地武”已經成為了其經濟發展的一大障礙。另一方面，中國在緬甸的大型投資項目密松水電站、中緬油氣管道等都必經過緬北地區。這些項目從短期來看對當地的生態環境有所破壞，而且是中國直接與當時的軍人政府簽訂的，因此，中方投資也成為導致緬甸軍與緬北“民地武”沖突之一。

（二）緬北避戰邊民對我國的影響

大量避戰邊民的涌入給我國邊境地區帶來極大影響，盡管有積極的一面，比如給當地增加勞動力等，但總體來看，消極影響遠遠大于積極影響。

首先，避戰邊民的涌入給邊境自貿區政府造成極大負擔。避戰邊民涌入中國后，中國出于人道主義伸出援助之手，政府各個部門協同安置避戰邊民，為其提供住所、食物等，消耗了大量人力、物力和財力。而且，倘若中國對涌入的避戰邊民問題處理不好，就有可能會引發國內民眾的不滿，甚至影響到中緬雙方的外交關系以及中國在世界上的大國形象。

其次，避戰邊民的涌入威脅到邊境地區的非傳統安全。經課題組調研走訪發現，入境的避戰邊民成分較復雜，做出違法行為的概率較大;涉外刑事案件、治安案件的頻發以及毒品槍支攜帶者的入境使得邊境地區的社會公共安全形勢嚴峻，社會治安壓力劇增。另外，入境避戰邊民多來自于緬北經濟文化發展落后地區，綜合素質普遍較低，衛生、環境等意識較差，使邊境地區的公共衛生面臨極大的挑戰。

二、審視——當前避戰邊民管控方式及存在問題

（一）當前避戰邊民管控方式

1.應急管理

當前，我國邊境地區將避戰邊民問題作為涉外突發事件，以應急管理的方式進行處理。從以往的處理實例來看，按照《云南省涉外突發事件應急預案》，當發生涉外突發事件時，按照其等級劃分啟動分級預案進行處置，成立相應的應急處置指揮部，實施現場處置指揮。當發生包括500人以上避戰邊民涌入中國事件時，即構成“Ⅰ級突發事件”，須啟動最高等級應急程序。這些應急程序包括：由云南省公共突發事件應急領導小組統一管理，省長親自掛帥;涉及重大國家公共安全的事件，必須及時上報甚至越級上報，由國務院統一領導。在避戰邊民應急管理過程中主要依據的法律法規還有《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國出境入境管理法》《突發事件應對法》《軍隊處置突發事件總體應急預案》以及《國家涉外突發公共事件總體應急預案》等。

2.協同應對

中緬兩國是友好鄰邦，中國始終秉持人道主義精神向入境的避戰邊民提供必要的生活便利。面對涌入的成千上萬的避戰邊民，中國政府有關部門積極采取措施，設置一些安置點和難民營，安置入境避戰邊民。邊境地區臨時成立“應急處突前線指揮部辦公室”，統一領導、協調配合、分級負責。具體來說，解放軍邊防部隊與當地公安部門負責邊境維穩工作;臨時庇護事務由當地民政部門牽頭，水電、醫療、衛生等相關部門協同負責。避戰邊民的返鄉以及相關善后工作由也由民政部門負責。另外，非政府組織也參與避戰邊民管理，比如中國紅十字會、慈善總會等負責物資募捐等工作。在避戰邊民安置過程中，涉及到中國的邊防、公安、檢驗檢疫、民政、外事等等相關部門，各部門彼此互相協作，以保障入境避戰邊民的基本生活和安全。緬北內戰結束、武裝沖突平息以后，中國政府再按照應急方案，有序開展勸返工作。

（二）存在問題

1.法律制度缺失，無專門機構負責

盡管《中華人民共和國憲法》、1985年《外國人出入境管理法》以及2012年《中華人民共和國出入境管理法》都涉及中國有關庇護避戰邊民的立場與態度，《突發事件應對法》《軍隊處置突發事件總體應急預案》以及《國家涉外突發公共事件總體應急預案》規定了應對大量避戰邊民涌入的處理方法，但是還缺少具體的避戰邊民事務管理配套細則和辦法。我國目前還沒有一部專門的系統的有關避戰邊民的法律。在以上相關法律中，只規定了對因政治要求避難的外國人給予庇護，卻沒有對具體的庇護措施以及后續細節做出規定要求。法律的缺失使我國在處理避戰邊民事務的時候缺乏具體性和可操作性，不利于中國邊境地區避戰邊民的有效治理。而且，不論是中央層面還是地方層面，我國都沒有設立專門負責避戰邊民事務的機構，在避戰邊民大量涌入時往往是多部門共同發揮作用，沒有起主導作用的部門，這樣就有可能會出現職能不清、互相推諉的現象。

2.治理主體模糊，治理效率不高

由當前邊境地區對避戰邊民的管理我們可以看出，在我國開展避戰邊民救助的主要部門是民政部門，除此之外，還有解放軍邊防部隊、公安部、外交部、檢驗檢疫等相關部門。在對避戰邊民救助的實施過程中，主管部門相對較多，沒有明確的主管部門，治理主體比較模糊，這就使得在避戰邊民治理的過程中極易留下治理空白。另外，一旦有大量避戰邊民涌入邊境，各部門間相互協調、協同工作，有時甚至需要上報中央，溝通渠道長度較長，效率不高。經查閱文獻，其實治理主體模糊不僅僅是我國治理避戰邊民時所面臨的問題，也是世界上很多國家共同面臨的問題。

三、展望——邊境自貿區避戰邊民治理對策與建議

（一）靜態層面

1.設立專門機構

一方面，在邊境自貿區內，應設立避戰邊民事務管理機構。機構人員應由涉及避戰邊民事務管理的相關領導人以及熟悉當地環境的專業人員構成，主要負責避戰邊民的甄別、檢驗檢疫、安置、救助以及善后勸返等工作。另一方面，應設立跨國管理機構，與周邊國家尋求合作，共同處理避戰邊民事務，解決避戰邊民涌入問題。首先，與避戰邊民來源國緬甸進行合作，設立中緬避戰邊民事務管理機構，加強信息共享，在戰事開始前進行預警，在戰事平息時對難民進行勸返。其次，與周邊國家進行合作，如設立中泰、中老避戰邊民事務處理委員會，和周邊國家進行協商協作，將避戰邊民安置在其他國家，以減少大量避戰邊民的涌入對我國帶來的沖擊和壓力。同時，也要協助他國處理避戰邊民事務問題，必要時提供社會主義援助。

2.建立健全法律法規

一方面，對于已有法律法規中關于避戰邊民的要求應進行完善和補充，比如，《憲法》中應補充關于針對避戰邊民身份的認定，《出入境管理法》中應補充關于避戰邊民尋求我國庇護時入境的渠道等。另一方面，在邊境自貿區內，隨著政府職能的不斷轉變，應積極推進避戰邊民法律法規的制度。在以國家主權、安全和利益為優先以尊重與保障人權為基本原則，以可操作性等為原則之下，積極推動專門針對避戰邊民事務管理法律的制定與出臺。法律應規定專門進行避戰邊民事務管理的機構及其職責職能、避戰邊民申請程序與入境渠道等。在具體的避戰邊民事務管理過程中，還應該制定一些配套細則，比如，避戰邊民申請入境的地點，對于避戰邊民安置、救助、勸返等的相關細節部分。

（二）動態層面

1.注重縱向治理能力提升

避戰邊民的涌入作為涉外突發事件，當達到一定等級時就要逐級上報，然后再采取措施。這種方式有一定的局限性，在一定程度上降低了處理問題的效率。因此，在邊境自貿區內，要聯系當地的實際情況。一方面，要注重各級政府以及政府部門之間形成直接的對接渠道，完善和合理化配置政府間行政結構體系，推進創新體制改革。當大量避戰邊民涌入時，利用現代發達的信息技術及時向上級政府以及各部門共享信息，以迅速采取行動。另一方面，省級政府要繼續簡政放權，給予邊境自貿區充分處理避戰邊民事務的權力，使其在避戰邊民大量涌入時能夠及時決策、迅速反應，將避戰邊民給我國邊境地區造成的負面影響最小化，以此進一步提升治理能力。

2.發揮橫向多元主體合力

在橫向層面上，應該以邊境自貿區政府為主導，鼓勵企業、社會以及民眾的參與，凝聚各方力量，共同處理避戰邊民事務。

（1）加強出入境管控力度。首先，依照制定的針對避戰邊民的專門法律法規，對入境尋求庇護的避戰邊民進行甄別。應針對負責邊境地區的地形地勢，適當增加邊防檢查口岸，對“堵住”有可能存在非法入境的“小道”，引導避戰邊民配合登記，主要登記內容為姓名、性別、年齡、家庭、職業、照片、指紋、DNA、犯罪次數以及活動范圍等，并鼓勵境內邊民積極監督是否存在非法入境人員。其次，建立避戰邊民管理數據庫，加強對入境避戰邊民的監督和管理。將入境避戰邊民的登記信息錄入數據庫中，對入境避戰邊民及時追蹤。定期更新信息庫的登記信息，實時監控這類人群的行為活動以及活動范圍。最后，加強各部門對避戰邊民入境引發的實際問題的管理，如加強對毒品犯罪問題的打擊力度，向民眾宣傳艾滋病、新冠肺炎等傳染性疾病的預防知識等。

（2）企業是以盈利為目的的經濟組織。隨著自貿區在我國邊境地區的建立，企業的發展更加自由，但有可能存在勞動力不足的問題。一定程度上，企業能夠為避戰邊民提供生活和就業空間，所以應充分發揮企業在避戰邊民治理中的作用。一方面，企業要適當向符合要求的避戰邊民提供就業崗位，緩解政府救助壓力。避戰邊民有了收入以后，犯罪行為動機將會減小。另一方面，企業要提高自身法律意識，完善企業雇傭制度，對于非法入境的避戰邊民堅決不雇傭，企業應統一進行登記其信息，再由人事管理人員提交到當地政府進行報備登記注冊。

（3）鼓勵社會參與到避戰邊民治理中。一方面，依托居委會、村委會等載體進行邊境避戰邊民治理。由于歷史原因，兩國邊民歷來互動走訪頻繁。經調研組走訪得知，大多入境避戰邊民在我國境內都有親朋好友。而居委會、村委會作為最小社會單元，能夠最多最直接地與邊民接觸。居委會、村委會應積極主動將非法入境的避戰邊民上報給上級政府，勇于舉報避戰邊民違法行為。另一方面，也要發揮非政府組織在避戰邊民治理中的作用，提高非政府組織的治理能力。比如，中國紅十字會、慈善總會、云南土豆愛心團等組織，除了通過實施傳統的募捐、救援方式以外，通過培訓組織成員、“變封閉為開放”、吸引普通民眾加入等，創新地參與到避戰邊民事務的管理中。

參考文獻：

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