重慶養老制度研究

羅來明 王 淦

（重慶郵電大學 重慶南岸 400065）

一、重慶老齡化問題現狀

隨著時間的推移，50、60年代，中國人口新生比最高的那一代人已經步入老年或即將步入老年。國際有關組織規定：如果年齡在60歲以上人群占據了國家總人口數目10%，或年齡在65歲以上人群占據總人口數目7%，滿足兩者任何一個條件，即可判定此國家的人口結構已經老齡化[1]。如圖1所示。2001年，中國正式步入老齡化社會，隨著時間的推移，中國人口老齡化問題越發嚴重。截至2019年，中國60歲以上老人比例已經達到18.1%，并且60歲以上人口所占的比例上升速度還在加快，目前尚沒有轉緩的跡象。隨著中國人口老齡化越來越嚴重，中國養老制度的建設與完善也越來越受到政府和人民的關注。

圖1 中國及重慶市65歲以上老人所占比例

重慶市由于歷史與地理原因，首先進入了老齡化城市。如圖1所示，一直以來重慶市人口老齡化遠遠大于全國平均水平，并且比例上升速度遠大于國家平均水平。截止到2019年，如圖2所示重慶市年齡在60歲以上人群比例已經達到21%。并且有關專家預計，到2035年，重慶市年齡在65歲以上人群會超過900萬，占重慶所有人口25%以上，老齡化形勢已經非常嚴重。

圖2 2019年重慶市人口結構

重慶市人口老齡化問題嚴重，已經給當地經濟帶來了一定的影響，并且養老制度的不完善之處越來越多的暴露出來。重慶市人口老齡化問題的凸顯，將給重慶帶來以下問題和挑戰。一方面，人口老齡化對勞動生產效率的影響。老人比例的增多也伴隨著年輕勞動力人口比例的減少，同時老年人無論是創造財富的能力還是對新知識的接受能力以及體力、精力等都遠不如年輕人。老人退休后，相當一部分人選擇了不再參加工作或者實際狀況不允許他們在原來的崗位上工作。這就造成了社會勞動力的下降，有可能對經濟的增長起到一定的副作用。另一方面，人口老齡化會讓現在的養老制度的冗余度大大降低，養老制度會在越來越多的老人前暴露出更多的問題，如資金缺口、養老金水平與當前物價水平的沖突等。這就需要從養老制度方面調整完善，以科學合理的方式應對人口老齡化。

二、重慶市養老制度存在問題

（一）養老金基金制度的基礎設施建設不足

首先，政府對養老金的管制和經營管理組織設施不完善，企業和職工對基金的保管還缺乏足夠的參與。其次，由于資本市場還不具備大規模發展非銀行金融機構的條件，所以，也沒有形成一個面向養老金基金的競爭性托管人市場的形成。于是，基金的政府管制、行政管理和運營不能分開，運行過程中透明度太低。第三，市場規則極不完善，對于養老金基金以及托管機構的成立、日常管理、投資運行、風險防范以及違規制裁等都缺少必要明確的法律法規。

（二）個人賬戶的空賬

個人賬戶的空賬問題是過去養老金制度實施以來的必然結果。重慶市一直以來都是用現在收繳的養老金費用去支付現在已經退休的老職工的養老金，因此就必須動用個人賬戶。這樣一來就相當于是逐漸的掏空養老金基金，養老基金只剩下一個空架子[2]。更嚴重是，這就使原本養老金個人賬戶用以投資的增值功能完全喪失。近年來不斷被提及的延遲退休的建議的根源就是來自養老賬戶的虧空。然而，延遲退休不過把這個問題再往后面拖幾年而已。在公民繳納了多年的養老金之后，政府單方面延遲公民的退休，甚至會影響下一代人對政府養老制度的信心。重慶市進入老齡化的速度最快，個人賬戶的空賬問題更加突出，這一問題是重慶市養老制度現存問題的重中之重。[3]

（三）養老地產發展不足

重慶的老年人眾多，老齡化人口比例在全國前列，對養老機構的需求量非常大。從目前來看重慶的養老機構并不完善，不僅設施比較落后，護理人員的專業素養也參差不齊。老年住宅戶型的設計以及配套設施能達到完備的非常稀少。重慶市總共只有11.5萬張養老床位，床位的缺少非常嚴重[4]。重慶共有社會福利機構190家，但三星級以上的養老機構僅有6家。

（四）養老基金收益低

養老保險是一種長期性的保險項目，而且保險責任很容易預測，具有長期穩定性。這也是它的籌資模式采用基金式的主要原因。而面對越來越大的養老金缺口問題，通過基金的運作去實現養老金的增長就非常有意義[5]。然而我國，包括重慶，養老金的運作卻只有投入國債或存入銀行兩種形式，且不允許養老基金進入二級證券市場，造成收益率非常低。

由于資產組合中的短期投資太少和不能進入二級市場流動，造成養老金收益的流動性太差。目前養老金基金還處于成長期，養老金的缺口問題還沒有現實的發生，這個問題尚不是很重要。但將來需要支付大量養老金的時候，這個問題就會非常嚴重[5]。

以國債作為主要資產的養老金基金，這樣的投資相當于把錢給了政府使用。除了可以向政府提供多一些的公共投資外，在其他方面與現收現付并沒有經濟上的差別。并不能實現養老基金的收益、增長。

（五）企業對參加基本養老保險的熱情不高

有部分企業，尤其是非國有企業，參加基本養老保險積極性很低，導致了繳費率下降以及實際覆蓋面減少。參加了基本養老保險的企業已經越來越感到過高的繳費率使其不堪重負，因此出現了拖欠或逃避繳費的傾向[6]。如圖3所示，中國養老保險基金繳費率逐年下滑。

圖3 中國歷年養老保險基金繳費率

企業拖欠和逃避繳納基本養老保險基金已經成為中國社會養老保障制度實施中的一個主要難題。

三、對完善重慶市養老制度的建議

經濟的發展是解決中國現在所有矛盾最有效和直接的方法。這個定律同樣適用于中國養老制度的完善，養老制度的完善應該首先保證經濟穩步健康的發展。重慶市作為中國改革養老制度的先鋒兵，面對老齡化對經濟的強力影響，首先應該保證的是經濟的穩步增長。

（一）完善養老金基金制度的基礎建設

安全性一直以來是養老基金需要滿足的首要原則，我國養老基金遲遲未能進入資本市場的主要原因之一就是出于安全性的考慮。完善資本市場的基礎建設，為養老基金進入市場鋪平道路非常重要[7]。首先，加強政府對養老基金的管制，以及經營管理組織的建設。尤其是企業對養老基金的保管參與還很不夠，基本上是由政府在負責。其次，考慮允許更多的獨立的投資代理機構進入養老基金的托管人市場，以便形成足夠的市場規模，推動競爭。這樣才能提高養老基金運作的質量，降低養老基金的管理成本。最后，對養老基金以及托管機構的成立、運作等做出詳細的法律法規，并配以嚴格監管機制，保證養老基金的安全。

（二）漸進式解決養老基金的空賬問題

我國養老基金的空賬產生的源頭，是中國養老個人賬戶建立的時候，已經要面對將近3000萬的退休人員。他們的養老金勢必由我們這一代人承擔，所以，養老金既要為上一代人養老，又要為將來這一代人準備。于是養老基金的缺口便隨著時間推移，等到了它終于再不能拖延的時候，危機就會爆發[8]。面對養老基金巨大的缺口，這不是一次性能解決的問題，需要長期的協調改進。應進行問題剝離即真正實現社會統籌基本養老與個人賬戶的賬財分離。即使社會統籌必須要從個人賬戶基金中借用也要及時返還。其次，政府可以把養老基金用到國際投資中，實現養老基金的增值來補償養老基金的漏洞。政府可把養老基金投資這些出口的行業中，一方面可以促進這些行業的進一步發展，另一方面可以為養老基金填補空賬。重慶市可以把本市的養老基金投資到本市的六大產業中：電子、汽摩、裝備、化醫、材料、輕紡。一方面可以為重慶市的經濟發展注入一劑強心劑。另一方面，這六大行業在重慶市發展狀況較好，養老基金投入后的安全性高且可預見的收益效率高。

（三）促進重慶市養老地產發展的對策

為了使重慶市養老地產能夠滿足重慶市老人養老的需要。首先重慶市市政府應該因地制宜的把養老地產的建設標準化。標準化養老地產的設計、建設以及使用中的管理規范。建設前應廣泛聽取老人的意見，切實考慮老人的需要，如地板的防滑、廁所的設計等。

針對養老產業建設資金不足的狀況，政府可以考慮與企業合作。由政府出面引導，為企業融資開辟道路，另外可以從稅收和地產角度為養老產業提供優惠政策，激發企業對養老產業開發的熱情。

（四）增加養老基金的收益

設立專門的政府機構管理運作養老基金，除了把養老基金存入銀行和購買國債外，應該開辟更多的投資渠道[9]。如中國高鐵、中國石油、中國航天等。另外，隨著中國對外投資開放項目的增多，養老基金也可以注資到這些相對安全性大的項目中。通過養老基金的投資與運作來增加養老基金的收益，對解決養老基金的缺口問題意義重大。最后，可以適當放松政策，允許個人從個人賬戶中提取限定范圍內的一部分資金，用于政府指定允許的投資或使用中去。這樣一方面可以增加養老基金的收益，另一方面也可調動公民對養老基金個人賬戶繳納的積極性。

（五）改革社會保險征收方式

部分企業拖欠繳納養老保險金，并非完全出于本意，而是受到資金短缺的約束。尤其是當前，中國的中小型企業發展狀況普遍不是很好，要完全按政策規定繳納養老保險費確實存在困難，強行征收可能導致更壞的結果。一旦強行征收的養老金成為壓垮企業的最后一根稻草，那么大面積的職工失業，反而給社會帶來更大的危害。養老金的征收可以結合稅務制度、結合產業結構。對于那些高污染、高能源浪費的，我國決心改革的企業類型，可以相應提高養老稅的征收，加快整個國民經濟結構的轉型。另外，可以根據企業的經營狀況、企業規模大小給企業劃分等級，征收不同比例的養老稅。最后，結合稅務制度進行資金的轉移。比如，企業在經營狀況不好的時候，在保證養老金足額征收的時候，可以按一定比例以退還其他稅務的形式退給企業一部分稅務資金，適當減輕企業的負擔。