數字貨幣對跨境資金流動管理的影響與對策

謝端純　苗啟虎

摘? ?要：數字貨幣特別是央行數字貨幣和全球穩定幣的推出將對全球金融體系造成巨大沖擊。本文在介紹了數字貨幣概念、分類和發展現狀的基礎上，歸納總結了數字貨幣的特點，分析了外匯管理框架、跨境資金流動微觀監管和宏觀審慎管理、監測分析所面臨的挑戰，并提出相關政策建議。

關鍵詞：數字貨幣;央行數字貨幣;跨境資金流動;外匯管理

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.02.006

中圖分類號：F832.6? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? 文章編號：1003-9031（2021）02-0054-07

近年來，數字貨幣在全球范圍內逐漸興起，最初并未受到各國監管機構和國際金融組織的足夠重視。隨著多國央行數字貨幣測試接近完成及臉書（Facebook）公司穩定幣即將推出，全球金融監管機構對數字貨幣的態度發生大轉變。國際貨幣基金組織認為，央行數字貨幣和全球穩定幣的推出可能對國際金融體系產生巨大的沖擊。從外匯管理角度看，數字貨幣在便利了跨境收付，降低了交易成本，也將對我國當前的跨境資金流動管理形成新挑戰。

一、數字貨幣概念、分類和現狀

（一）數字貨幣概念

數字貨幣作為一種新生事物目前還沒有一個普遍接受的定義，經常與電子貨幣、虛擬貨幣交叉混合使用。國際貨幣基金組織（IMF）、國際清算銀行（BIS）、金融穩定理事會（FSB）等國際金融組織以及美聯儲、歐央行等中央銀行對數字貨幣的界定也不盡相同，但從技術層面來看，學者普遍對數字貨幣形成了一些共識，即數字貨幣是基于區塊鏈技術或分布式記賬技術而產生的一種新型加密貨幣，這是數字貨幣區別于傳統的電子貨幣和虛擬貨幣最本質的區別。

（二）數字貨幣分類

根據不同的標準，數字貨幣有多種分類，從與本研究相關性角度出發，我們選擇發行主體法律地位與幣值穩定這兩個標準對數字貨幣進行細分。根據發行主體的法律地位不同，數字貨幣可以分為央行數字貨幣（Central Bank Digital Currency，CBDC）或法定數字貨幣和私人數字貨幣兩大類。從幣值穩定性角度，數字貨幣可以分為穩定幣和非穩定幣。有些數字貨幣價值非常不穩定，經常暴漲暴跌，如比特幣（Bitcoin）在2017年12月創下19511美元歷史新高，接下來一年內貶值近70%，2020年開始又上漲了近4倍，最高超過4萬美元。這類數字貨幣的價格大幅波動帶來了避險需求，這就產生了穩定幣，它將市場價值與外部參考掛鉤以提供價格穩定性，目的是隨著時間的推移能夠保持穩定的價值，使其適合用作交換和存儲價值的媒介。泰達幣（USDT）和美元穩定幣（TUSD）就是與美元掛鉤的穩定幣，因發行方的中心化且透明度不夠，市場往往質疑流通中的USDT和TUSD背后是否有等值的美元。此外，由穩定幣還延伸出來全球穩定幣（Global Stablecoin）的概念，該概念第一次提出是在2019年10月7國集團（G7）《全球穩定幣評估報告》中，主要指的是天秤幣（Libra）①。這里的“全球”一方面指該穩定幣跨多個司法管轄區，另一方面也表明國際上對天秤幣這類有著全球影響力的穩定幣的重視程度。

（三）數字貨幣發展與監管現狀

1.數字貨幣的發展現狀

隨著區塊鏈、分布式記賬、云計算等金融科技的應用，尤其是2009年比特幣誕生以來，數字貨幣開始逐漸興起，并快速演化，在全球的接受程度不斷提高，交易范圍也日益擴大，引起了人們的廣泛關注。一方面，私人數字貨幣的規模和種類快速膨脹，總市值屢創新高。根據得得智庫的統計，2021年1月中旬全球數字貨幣市場共有幣種8265種、總市值約為10029億美元。其中，比特幣、以太坊（Ethereum）和泰達幣列市值前三位，占比95.19%，特別是比特幣市值占比66.51%。此外，美國社交網絡公司臉書于2019年發布加密貨幣項目天秤幣白皮書，更是引起了全球熱議，因該公司依托27億用戶群體掌握了全球最為重要的數據流量入口，如果天秤幣能夠突破阻力得以面世，全球貨幣體系將面臨重大沖擊。周小川（2019）認為，天秤幣代表數字貨幣的趨勢，未來可能出現更加國際化的數字貨幣，甚至成為全球主要流通貨幣。1976年，哈耶克在其《貨幣非國家化》一書中就認為可以由私人提供競爭性的貨幣，最終市場會挑選出長期穩定的貨幣，這也成為私人數字貨幣涌現大潮背后的理論支持。

另一方面各國中央銀行紛紛順應科技發展潮流，開始進行法定數字貨幣的研發，許多央行不僅在進行理論研究，也已開始進行試點和測試。國際清算銀行的報告指出，2020年是央行數字貨幣的崛起之年，截至2020年7月中旬，全球至少有36家央行發布了數字貨幣計劃。其中，烏克蘭、厄瓜多爾和烏拉圭已完成零售型央行數字貨幣試點，中國、韓國、瑞典、巴哈馬和柬埔寨等國正在進行試點。

2.數字貨幣的監管現狀

數字貨幣能否承擔交易媒介、價值尺度、貯藏手段等真正貨幣職能，既取決于其發行主體的法律地位，也與其價值的穩定性有關。類似比特幣這樣價值巨幅波動的數字貨幣面世并快速發展之初，并未引起各國央行和國際金融組織廣泛關注，它更多地被認定為是一種商品，對金融體系影響有限。2018年，一些國家央行曾經請求金融穩定理事會對比特幣、以太坊這樣數字貨幣進行監管，但被拒絕了，理由是規模太小，在全球金融體系中的作用不大，不會造成威脅。

隨著天秤幣計劃發布和各國央行數字貨幣如火如荼地推進，國際金融監管部門態度大變。美聯儲主席鮑威爾就稱，天秤幣敲響了“警鐘”。央行數字貨幣自然而然就具有傳統貨幣的職能，但天秤幣這樣的穩定幣借助臉書在互聯網上用戶和流量優勢必然會承擔一種或幾種貨幣職能。央行數字貨幣和天秤幣這樣的穩定幣面世，將使得貨幣真正實現了數字化，必將給國際金融體系帶來巨大的沖擊。也正是由于這個原因，國際貨幣基金組織近期研究探討數字貨幣影響時，關注的對象集中在央行數字貨幣和互聯網巨頭推出的全球穩定幣。

二、數字貨幣的特點

數字貨幣是伴隨著金融科技蓬勃發展而產生的新興事物，是商品經濟發展到一定階段的必然產物，是貨幣形態從物質材料到虛擬數字轉變的必然趨勢。不同的數字貨幣的設計思路和技術路線不同，會具有不同的特性，但通常某個特定數字貨幣具有去中心化、匿名性、便捷性和不可篡改性中的一個或幾個特點，也正是這些特點使其有別于傳統的貨幣電子化，實現了貨幣數字化。

（一）去中心化

數字貨幣本質上是一套“代符+簿記系統（token & bookkeeping system）”，其中簿記系統就是區塊鏈和分布式賬本技術，運行在區塊鏈上的代符就是數字貨幣。傳統的電子貨幣通常在運行中需要依賴各種類型的服務提供商，而數字貨幣則不一定需要任何特定機構提供運營服務。傳統的信用卡、儲蓄卡以及其后的Paypal、支付寶、微信支付，都是中心化的運作，由單一機構運作支付系統，進行賬戶記賬，在用戶轉賬時承擔可信任的第三方中介的角色。數字貨幣的發行和交易可以不依賴于中央銀行、政府、企業等機構組織的支持，而通過信息技術、密碼算法、網絡協議等來實現，理論上確保任何個人、機構、政府等都不可能操控數字貨幣總量或對交易進行篡改。兩名用戶可以實現點對點的數字貨幣轉移，不需要中心化的機構參與。當然，一些國家的央行法定數字貨幣開發時未完全采用該技術路線，如數字人民幣堅持中心化的管理模式。

（二）匿名性強

不同于以法定貨幣為基礎的電子交易時身份的驗證，數字貨幣具有較強的匿名性特征。區塊鏈技術自誕生以來，就因其諸多特點吸引了大眾的目光。其中，匿名性是區塊鏈的第二大特點，僅排在分布式之后。在區塊鏈上可以實現身份與交易的匿名。身份匿名是指用戶身份信息和區塊鏈地址之間的無關聯性，交易匿名則是指區塊鏈中存儲的交易記錄和交易記錄背后的主體匿名。比特幣是作為匿名加密貨幣被開發的，當然它的匿名不是徹底的，他人仍可通過各種交易信息關聯到交易者。其后陸續出現一些技術手段可以切斷這種聯系，匿名性得到進一步提高。我國的數字人民幣開發采用的是有限匿名模式，必要時可以進行追蹤。

（三）全球跨境支付快捷

數字貨幣不受時間和空間的限制，能夠快捷方便且低成本的實現境內外資金的快速轉移。以跨境匯款為例，傳統方式需要通過銀行機構進行較為復雜的手續，如環球銀行金融電信協會（SWIFT）的業務識別碼、特定收款地的國際銀行賬戶號碼等，同時，完成整個資金轉移過程耗時較長，通常為3～5個工作日，如果匯路復雜，涉及多個中轉行，還額外需要1～2個工作日。即使環球銀行金融電信協會正在研究測試的瞬時跨境支付系統能夠成功面世，客戶到客戶的支付時間依然較長。而數字貨幣創新性地運用分布式賬本，使得其無需通過中介機構就可實現電子價值在支付方與收款方之間進行點對點交易，跨境匯款同境內支付一樣，基本可以實現業務交易的即時性。

（四）支付的低成本

傳統的貨幣跨境支付會產生較高的手續費，尤其是對于小額跨境支付來說，費用比例非常高。國內方面，目前境內個人跨境匯款最低收費標準視銀行不同約在每筆20～50元人民幣，此外還有80元左右的電報費，如果中間有轉匯行的話，轉匯行還會收取一定的費用，匯款人事前還無法知道準確的匯款費用。國際方面，國際清算銀行2020年對112個國家的調查顯示，200美元的國際匯款平均成本超過10%。而以區塊鏈為基礎數字貨幣可以實現低成本的跨境支付，跨境支付可以做到如發送電子郵件一樣，直接成本可以接近于0。實際上，Facebook宣稱推出天秤幣的一個重要考慮是大幅降低跨境支付成本，為低收入的勞工跨國匯款提供普惠性的金融服務。

（五）較高的安全性

數字貨幣的保存和交易具有較高的安全性。紙幣的仿造難度不高，盡管不斷打擊，假鈔仍層出不窮，通常一國的現鈔在國外除了專業的機構外，很難被普通民眾接受。傳統銀行賬戶有被網絡攻擊風險，其安全性取決于開戶銀行的風險防控能力，此外銀行賬戶資金也可以被司法凍結。但數字貨幣沒有這些問題，數字貨幣基本上是不可能偽造的，沒有收到假幣的風險，在區塊鏈網絡中發生的每一筆交易都是不可篡改的，并且它不受個體控制，具有較高的安全性。個人的數字貨幣資產也不會像傳統銀行存款那樣容易被查詢、凍結和罰沒。

三、數字貨幣對跨境資金流動管理的挑戰

郭樹清（2021）認為科技變革有利于發展普惠金融、提升服務效率，但也使金融風險的形態、路徑和安全邊界發生重大變化。目前，現有的私人數字貨幣普遍具有價值不穩定的特點，還沒有廣泛地在跨境交易中使用，我國現有的法律也僅將其視為一種特殊的商品。盡管它們對外匯管理已經產生了一定的影響，總體來說程度還比較低。隨著世界各國央行數字貨幣全球穩定幣出現，數字貨幣在跨境交易中使用頻率和規模可能會快速增長，將對我國跨境資金流動管理的挑戰，主要體現在以下四個方面。

（一）數字貨幣法律地位有待明確

首先需明確數字貨幣是否屬于外幣，或者是哪些類型的數字貨幣是外幣，這關系到《外匯管理條例》（下稱《條例》）對數字貨幣交易是否具有管轄權的問題。《條例》第三條明確規定“本條例所稱外匯，是指下列以外幣表示的可以用作國際清償的支付手段和資產：外幣現鈔，包括紙幣、鑄幣;外幣支付憑證或者支付工具，包括票據、銀行存款憑證、銀行卡等;外幣有價證券，包括債券、股票等;特別提款權;其他外匯資產”。《條例》是在2008年頒布的，當時不可能涉及數字貨幣問題。《條例》的管轄范圍是境內機構、境內個人的外匯收支或外匯經營活動，以及境外機構、境外個人在境內的外匯收支或者外匯經營活動。如果數字貨幣不是外幣，與數字貨幣相關的支付手段和資產顯然就不屬于外匯范疇，那么《條例》對與其相關的收付等經營活動就沒有管轄權。目前，一些國家將私人數字貨幣視為商品管理，不作為外幣，有些國家將其視為外幣，嚴格加以管理。特別是未來主權數字貨幣或超主權數字貨幣發行后，對數字貨幣法律地位的界定關系到是否將其納入外匯管理政策框架的問題。

（二）數字匿名性對跨境資金流動微觀監管挑戰

當前，基于外匯市場發展尚不完全、個體非理性、資本項目未完全開放等原因，為防范市場主體的外匯投機和羊群效應引發的系統性風險，外匯管理部門對跨境資金流動進行微觀監管，包括真實性審核、行為監管和微觀審慎監管等措施，跨境資金還不能做到無因劃轉，還受到相關外匯管理政策的限制。未來，一旦隨著監管方面障礙的突破，類似天秤幣這樣的穩定幣的推出，或者一些主要國家央行數字貨幣經過試點大范圍使用，可能會出現微觀監管部分失效的情況。數字貨幣的去中心化和匿名性使得對資金流動的管理非常困難，未來可能有大量的跨境資金流動游離于政策監管之外。如出現以下情景時，現有的微觀監管手段就失去了效力。

一是數字貨幣成為部分國際交易的媒介。天秤幣由于其幣值穩定、極為低廉的交易成本以及臉書在全球范圍內有龐大的用戶群，推出后就有可能迅速在全球范圍內廣泛使用一些個人和小企業的小額跨境收付可能直接通過天秤幣等數字貨幣交易不再通過銀行體系。傳統的跨境收付通過銀行體系進行，銀行承擔了外匯的代位監管職能，數字貨幣的運用則使得監管失去了抓手。

二是數字貨幣可能成為財富跨境轉移渠道。除交易目的外，數字貨幣還可以是財富跨境轉移的渠道。目前，我國對現鈔的出入境有著嚴格的限制，對個人財產跨境轉移也有著嚴格的管理規定。未來，不管本人是否出入境，數字貨幣財富可以很容易實現跨境轉移。雖然我國數字人民幣有限匿名可以追蹤，但如果使用其他數字貨幣轉移財產將非常容易。

三是數字貨幣可能成為新的財富儲存的手段。IMF（2020）認為，數字貨幣可能會改變安全資產的供求關系。幣值不穩定的國家可能會出現貨幣替代現象，而幣值強勢的央行數字貨幣和全球穩定可能會被作為安全資產而大量跨境儲存。境內居民個人可能會持有相當數量的境外主體發行數字貨幣資產，數字人民幣也有可能被周邊一些國家居民儲存。目前，私人數字貨幣價值不穩定、獲得難度大、接受范圍有限，境內個人持有數字貨幣總量不大。未來境內個人持有的央行數字貨幣或全球穩定幣很有可能會大幅增長，尤其是在人民幣出現趨勢性貶值預期時。

（三）對跨境資金流動宏觀審慎管理構成挑戰

監管部門通過數量和價格工具，逆周期和市場化調整外匯市場主體的順周期行為，維護外匯市場基本穩定，防止大規模跨境資本流動引發系統性風險，而數字貨幣的興起加大了監管部門進行跨境資金流動宏觀審慎管理的難度。對宏觀審慎管理造成的挑戰，主要體現在兩個方面。一是會增強順周期行為，放大危機;二是對跨境資金流動進行調節難度加大。在國內外形勢變化特別是發生危機時，資金可以以數字貨幣為媒介在全球范圍內快速流動，特別是全球穩定幣和社交媒體的結合會放大市場主體非理性行為，羊群效應、恐慌和噪聲交易使得危機進一步惡化。數字貨幣脫離了銀行渠道，監管部門實施外匯管制和資本流動管制措施的難度加大。

（四）對跨境資金流動統計監測的挑戰

對跨境資金流動進行監測、分析和預警是進行跨境資金流動宏觀審慎管理，保持國際收支平衡，維護金融穩定的重要手段。數字貨幣轉賬的低交易成本將對原有的銀行渠道形成挑戰，出現跨境資金流動的“脫媒”現象。現有的跨境資金流動監測是以銀行為核心環節，通過銀行進行的涉外收付款間接申報是跨境資金流動最主要的數據來源，一旦大量資金跨境流動脫離銀行體系，現有的跨境資金流動監測將變得不完整，將會使得監管當局難以及時準確把握資金動向，從而影響宏觀經濟決策。

四、政策建議

數字貨幣的去中心化和匿名性等特點使得現行的跨境資金流動管理的留痕、交易可追溯、可調節三個原則都無法落實，跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體管理框架受到沖擊。數字貨幣已成為金融監管的全新課題，有必要未雨綢繆進行前瞻性的研究，儲備好必要的技術和政策手段應對數字貨幣的快速發展帶來的沖擊。

（一）完善相關法律，界定數字貨幣的性質

根據數字貨幣性質的不同，一些數字貨幣需要納入外匯管理的框架，還有一些數字貨幣即使不納入外匯管理框架，也需要制定完善相關法律，加強管理。本文認為其他國家央行發行的法定數字貨幣以及類似天秤幣這樣的全球穩定幣必須被視為外幣，納入外匯管理范圍，相關交易必須符合現行外匯管理規定。至于其他各種類型的數字貨幣是作為商品管理還是作為外幣納入外匯管理，需要具體問題具體分析，結合其市值規模和使用范圍的來確定是否需要納入外匯管理。

（二）加強外匯管理的監管技術創新，以技術應對技術帶來的挑戰

面對穩定幣或國外央行數字貨幣的沖擊，我們可以禁止其使用，但僅依賴法律制度，禁令的落實將非常困難，真正能發揮作用的是科技的力量。解鈴還須系鈴人，科技創新帶來的挑戰需要運用科技創新來解決。外匯管理部門可以通過加強技術研發，創造性地運用監管科技積極應對數字貨幣帶來的挑戰。如建立包容審慎的“監管沙盒”，來支持數字貨幣的運用，在真實運用場景中探索、發展和完善數字貨幣的監管技術。

（三）探索建立數字貨幣跨境交易監測體系

數字貨幣的去中心化和匿名屬性使得監測分析的難度加大，可以通過不斷探索創新統計手段，提升統計能力，建立數字貨幣跨境交易監測體系，應對數字貨幣帶來的“脫媒”挑戰。逐步探索改革國際收支統計模式，實現以銀行為主的間接申報統計模式向以經濟主體為主的直接申報模式的轉變。積極探索新的科技手段在跨境資金流動監測中運用，如可將抽樣調查與人工智能和大數據分析技術相結合，對數字貨幣跨境交易規模進行估算。

（四）構建國際合作機制，研究建立數字貨幣監管框架

目前，無論是七國集團還是二十國集團都日益重視數字貨幣監管問題，七國集團已經在討論數字貨幣作為國際結算貨幣推廣的情況，二十國集團認為為數字貨幣制定監管框架已是迫在眉睫。我們應積極參與數字貨幣全球治理合作機制的建立，參與國際監管框架與規則制定，維護國家利益。在全球性合作機制建立之前，央行可以通過雙邊合作的方式，與各國央行簽訂監管信息共享協議，獲取各國央行數字貨幣的交易信息以及各國掌握的私人數字貨幣交易信息。

（責任編輯：夏凡）

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