城市更新的新思路

摘要：“十四五”規劃指出，要深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略。當前，從全國范圍來看，我國已進入城市化進程的中后期即緩慢發展階段。發展至今，主要城市發展模式大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重。通過四個國外城市更新的成功做法，探討適應我國國情的城市更新全新思路。我國在城市更新過程中可建立多種融資渠道，降低融資風險，從而在資金上保證重建工作順利開展;在運作模式上，可建立多元化的重建模式，對于不同的改造對象、改造方向，在符合規劃的前提下可以采取靈活的改造模式。

關鍵詞：城市更新;多元化;改造模式

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2021）12-0046-51 收稿日期：2021-10-30

作者簡介：林峰，綠維文旅控股集團董事長。

“十四五”規劃指出，要深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略。當前，從全國范圍來看，我國已進入城市化進程的中后期即緩慢發展階段。發展至今，主要城市發展模式大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重。

在此背景之下，“城市更新”上升到國家戰略層面，首次被寫入政府工作報告：實施城市更新行動，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮化發展質量。作為新型城鎮化建設的重要抓手，城市更新該怎么做成為重要的議題。

國外一些城市在城市更新方面已經做了很多嘗試，并積累了不少成功案例，也發現了一些問題。本文通過分析四個國外城市更新的做法，探討對我國存量用地再開發再更新的借鑒和啟示。

城市更新的方式主要包括三種：

第一種是重建，對城市中嚴重衰退地區進行清除并作合理的使用。

第二種是重整，對城市中整體功能仍能適應需求，但出現衰退跡象的地區進行環境改善或局部拆除重建。

第三種是維護，針對城市中環境狀況良好的地區予以保護和維修，并適當補充必要設施以防止衰退現象發生。

1 英國：自上而下的社區規劃模式

英國是最早開始城市化的國家之一，其真正意義上的城市更新始于上世紀30年代的清除貧民窟計劃。1930年，英國工黨政府制定格林伍德住宅法，采用“建造獨院住宅法”和“最低標準住房”相結合的辦法，要求地方政府提出消除貧民窟的5年計劃。在清除地段建造多層出租公寓，并在市區以外建一些獨院住宅村。這一法規首次提出對清除貧民窟提供財政補助。

英國政府建立了城市開發公司（如倫敦道克蘭區發展公司Dockland Development），隸屬于環境部，由國家政府直接控制并委派官員負責，不受地方管制。其主要負責是土地開發的前期準備工作，如強制收購、土地整理等，將土地出售給合適的開發商。同時培育資本市場、土地市場和住宅市場等，利用國家公共資金的投入和一些優惠政策，刺激更多的私人資金注入指定區域。

英國城市更新的初期是政府主導，政府及公共部門的撥款補助為主要資金來源。隨后，政府和城市開發公司設立企業區，通過優惠政策鼓勵私人投資，并把投資從富裕地區引入舊城區的開發與建設中。

1980年，英國頒布了《地方政府、規劃和土地法案》，在立法上確定了城市開發公司的目的是通過有效地使用土地和建筑物。鼓勵現有的和新的工商業發展，創造優美宜人的城市環境，提供住宅和社會設施以鼓勵人們生活、工作在這些地區。

自此，英國政府的城市更新政策也有了重大轉變。逐步發展為以市場為主導、以引導私人投資為目的，最后公、私、社區三方合作，讓公眾參與到城市更新的過程中，變被動為主動，更快更好地推動了城市更新進程。

可以說，英國的城市更新由政府操縱的“自上而下”的方式過渡到了“自下而上”的社區規劃方式。

為了解決城市更新的資金問題，中央政府設立了專項基金，各地方政府與其他公共部門、私有部門、當地社區及志愿組織等聯合組成的地方伙伴團體進行競爭。獲勝者可用所得基金發展他們通過伙伴關系共同策劃的城市更新項目。

值得一提的是，英國在城市更新的過程中注重文物保護，采用整舊如舊的方法，把對歷史建筑物的破壞程度降到最低。同時，配合這些建筑物的風格、特色，建造與其相適應的配套建筑，使其自然和諧地融入周圍環境中。

圖1為倫敦廢舊電站的更新改造：“巴特西電站”變身新“網紅”打卡地。

2 美國：稅收獎勵推動更新改造

不同于英國，美國的城市更新運動是自上而下開展的。

它先通過國會立法，制定全國統一的規劃、政策及標準，確定更新運動的重點及聯邦撥款額度。由聯邦統一指導和審核更新規劃，并資助地方政府的具體實施。更新項目的實施更加強調地方性，充分考慮不同城市的更新需求，由地方政府來提出和確定具體的更新項目。

美國推動舊城更新改造的實施模式，主要有三種：

第一種是授權區（EZS），分別在聯邦、州和地方層面上運作，將稅收獎勵措施作為城市更新的政策工具。

第二種是紐約“社區企業家”模式，紐約市舊城改造過程中，鼓勵貧困社區所在的中小企業參與舊城改造。其目的不只是解決廢棄房屋的維修與重建問題，更重要的是對貧民區進行綜合治理。

第三種是新城鎮內部計劃。1977年的《住房和社區開發法》（卡特政府）實行了城市開發活動津貼來資助私人和公私合營的開發計劃。新城鎮內部計劃即為其中一種，使私人開發商和投資者獲得至少等同于投資在其他地方的回報。根據該法案，聯邦政府還提供抵押擔保，鼓勵金融機構利用抵押貸款資金來資助城市開發項目。

美國城市更新的資金來源，主要是基于稅收。

一種是稅收增值籌資（TIF），是州和地方政府使用的一種融資方式，為在特定地區吸引私人投資，促進地區再開發。稅收增值籌資通過發售城市債券，籌得的資金可以用于改善公共設施，也可用于向私人開發商貸款進行劃定區域的建設。城市債券通過20～30年期的地產稅收入來償還。

另一種是商業改良區（BID），是基于商業利益自愿聯合的地方機制，征收地方稅為特定地區發展提供資金來源。BID是一種以抵押方式開展的自行征稅，通常是用于劃定區域物質環境的改善。

為了推進城市更新進程，1949年美國《住房法》規定，清理和防止貧民窟，促進城市用地合理化和社會正常發展。城市重建的模式是將清理貧民窟得到的土地，投放市場出售。

1954年，美國對城市更新政策進行修正，提出要加強私人企業的作用、地方政府的責任、居民參與。一方面，聯邦政府對用于搬遷的公共住房增加撥款;另一方面，允許將10%的政府資助用于非居住用地的重建，或者是開發后不用作居住用地，建設商貿設施、辦公樓或豪華高層公寓。

3 荷蘭：分類別更新，差異化改造

荷蘭城市更新的模式主要是住房改造和工業區改造兩種。

住房改造是由政府購買改造區域的大部分私有產權，進行差異化住房改造，專家和居民可參與項目改造方案的制定。對于質量和狀況相對較好的地區，采取以技術和硬件改造為主的更新改造方式，目的在于節約成本、降低造價，避免因高價改造而產生高租金。對于質量和狀況相對較差的地區，則采取替換重建的方式，起到改善城市衰敗境況的作用。

工業區改造始于上世紀90年代末，主要圍繞舊城中心區或邊緣區大量廢棄和退化的工業用地更新，旨在發揮這些地塊在城市中的區位優勢，重組和整合這些區域的功能，注重城市功能的多元化和綜合開發，并且鼓勵建筑師參與設計，激發城市活力。

起初，荷蘭城市改造的資金主要來源于政府投資。上世紀90年代后期，因經濟環境的變化，該國開始將私人資金與公共資金相結合，成立更新基金等，填補復雜問題與有限資金之間的差距。

1901年頒布的《住房法》和1993年的《社會租賃房管理法令》是荷蘭城市更新的主要法律框架。它們明確提出了讓社會每個群體，尤其是低收入群體獲得舒適和價格合理的住房。

同時，荷蘭在改造中實施建立緊湊型城市的政策進行土地再開發。

4 法國：注重對舊城區的保護性更新

第二次世界大戰以后，為了解決住房危機，法國推出了“以促進住宅建設的量”為首要目的的住宅政策。

經歷了1950-1980年這一輝煌時期，法國城市建設開始注意更新那些被認為已過時的大型居住區。城市更新運動主要表現為對城市衰敗地區的大規模推倒重建，即重新組織和調整居住區空間結構，使其重新煥發活力。這一時期重建模式主要由政府主導，國家設立住宅改善基金，專門用于改善居民的居住條件。

在對舊城區的活化和再利用中，法國十分注重保護性更新。特別是對于歷史文化悠久的城市，在保護好歷史文化遺產的基礎上，對建筑物進行維修，改造現有城市街區。這種模式拋棄了舊式的政策干預，以市場機制為主導，政府還會提供輔助融資的便利，如設立促進房屋產權貸款，專門用于鼓勵房產主對自己傳統建筑物進行改造的低息貸款。

另外，在城市土地儲備方面，法國主要依靠規劃協議發展區（ZAC）和延期發展區（ZAD）兩種手段，處理土地空置問題。

ZAC由城市制定，開發已規劃開發的區域，為公共和私人開發商提供合同安排，包括土地整合、基礎設施投資和其他與已定綜合計劃相一致的安排，并將規劃和發展批準權下放到土地利用計劃已獲批的城市。

ZAD是將土地征收權賦予國家或其他政府，用于開發或者儲備土地。

為了保障城市更新的資金來源，法國公共部門完全或者部分投資城市建設、基礎設施、居住、活動場所或者公共空間。

例如，巴黎市政府的做法是市政府出資獲得51%的股份，與私營公司合資成立一個舊城改造的專業化投資公司。政府為該公司提供信用擔保，該公司從銀行貸款取得主要的改造資金。

另外，私人投資者在市場條件下投資大部分的城市建設活動，但是依附于公共部門的決策。

法國在城市更新方面的政策最早可追溯到19世紀末英國《工人階級住宅法》（1890年），要求地方政府對不符合衛生條件的舊社區房屋進行改造;1953年頒布《地產法》，對特定地域范圍內土地的征收獲取、設施配套、銷售等方面提出了一系列要求，方便了公共機構對新建建筑物群體的選址與布局的直接干預;1958年又頒布法令，提出了優先城市化地區（ZUP）和城市更新的修建性城市規劃制度。

1967年《土地指導法》的頒布，成為法國國家政府嘗試與地方集體合作的轉折點。該法案提出，城市基礎設施的建設和有計劃開發的建設過程，是這一時期城市更新的重點。1982年頒布《權力下放法》，結束了大規模建設時期。此后，1991年頒布《城市指導法》，1995年頒布《規劃整治與國土開發指導法》，1999年頒布《可持續的規劃整治與國土開發指導法》。2000年頒布的《社會團結與城市更新法》（SRU）標志著法國城市規劃法建設步入了一個新階段。

5 城市更新路徑分析及總結：從推倒式重建到漸進式更新

美國城市更新是將影響城市整體功能發揮的破舊房屋予以拆除，代之以嶄新的建筑物和街區;而英國城市更新是在原有城市的基礎上進行改造和修繕，使之達到可接受的程度;法國城市更新更強調對于歷史文化建筑物的保護。

總體來看，歐美國家城市更新的實施不僅美化了城市形象，為城市發展拓展空間，而且有效防止了城市退化現象，增強了城市中心的吸引力，還帶來了一定的經濟和社會效益。

從城市更新的發展來看，歐美國家都經歷了從大規模的清除貧民窟運動到中心區商業復興，再到注重整體社會經濟效益的過程。也都從大規模的以開發商為主導的推倒式重建轉向小規模、分階段、主要由社區自己組織的循序漸進式更新。

在實施主體方面，歐美國家基本都經歷了從中央、地方政府為主，到政府與私人投資者合作，再到政府、私人部門和地方團體三方共同進行和控制城市更新開發的過程。過程中，政府成立相似職能的組織對城市更新授權，執行政府的財政措施，對授權區的土地、基礎設施進行經營開發，實現更新改造的目標。

為確保城市更新進程，歐美國家提供大量的財政補貼（如英國的城市發展基金、美國開發活動津貼等），利用資金的杠桿效應力圖以較小的公共資金帶動私人資金投入到城市更新中。

當然，在實施城市更新過程中，歐美國家也遇到了多種多樣的問題。例如，城市更新破壞了原有的社會關系，加大了基礎設施建設壓力，無法解決影響城市整體功能發揮的制約因素，城市建設單一化、缺乏多樣性，

損害社會公平，加劇城市與郊區、社會不同階層的隔離與不平等。

6 對我國城市更新的經驗啟示：多樣化改造模式，多樣化資金渠道

分析英國、美國、法國、荷蘭等不同國家的城市更新實踐，筆者認為，存量用地再開發應遵循城市發展的客觀規律，秉承有機更新的原則，從不同城市、不同地區發展的實際問題出發，采用保護、整治、重建、開發利用等不同途徑實施。

同時，將可持續發展理念貫穿于整個開發過程，實現城市由傳統的物質更新向融合社會、文化、經濟和物質空間為一體的全面復興強調更新規劃的連續性及城市的繼承和保護，而不僅僅是舊建筑物、舊設施的翻新或重建，也不是單純以房地產開發為主導的經濟活動。

各國不同模式的存量用地再開發，都建立了一套嚴格的法律政策體系，詳細規定了實施的內容、目標、程序、各方的責任義務等相關內容，以法制約束和指導管理工作，確保在有各方參與和資金保障的前提下，順利推進存量用地再開發。

如日本以立法為基礎明確規定了土地重劃的內容、目標、程序、規劃設計、資金來源以及處罰措施等;新加坡、韓國市區重建也借助完善的法律體系，解決了多種所有制下土地配置及社會分配利益等問題。

在我國，有關部門根據發展形勢、政策實施的效果適時作出政策調整，并對相關法律法規及時修訂，以滿足存量用地管理的需要，也是很有必要的。

要建立一個有效的存量用地再開發機制，政府的積極作用不可替代。

在城市更新過程中，英美等國家政府既運用一些激勵性政策吸引私有部門對城市更新進行投入，又維護公眾利益、為社區創造條件，在三方伙伴關系中起到協調、引導、監察和調解的作用，確保社區利益不為商業利益所吞沒。許多國家還設有權威部門開展重建更新等工作，包括政府專管部門、隸屬于政府部門的機構（如新加坡的城市重建局）、獨立于政府的機構（如英國城市開發公司），同時還有政府、私人及居民共同組成的機構。不同部門各司其職、協同配合，對需要改造的工程制定詳細的調查、規劃與管理策略，從而形成了良好的實施管理機制體制。

此外，各國各地資金運作方式多樣，有通過政府財政支持運作的，有通過地方機構和聯邦政府的補貼來籌集改造資金的，也有利用私人和社區資金包括超級基金、政府部門的資助以及各社會經濟團體投資的。

借鑒國外經驗，我國在城市更新過程中可建立多種融資渠道，降低融資風險，從而在資金上保證重建工作順利開展。在運作模式上，可建立多元化的重建模式，對于不同的改造對象、改造方向，在符合規劃的前提下可以采取靈活的改造模式。如鼓勵私營機構參與改造，也可以采取與開發商合作改造的方式或由政府自行改造，給市場提供較大的選擇余地，從而緩解政府在市區重建中因人力、物力和財力壓力而影響改造進程。