“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護：突出短板與應(yīng)對策略

文 李松 李云 劉晨峰

“十四五”是銜接“兩個一百年”目標的關(guān)鍵期，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的攻堅期，梳理總結(jié)“十三五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護成效，厘清“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護存在的突出問題，并提出針對性措施，對于進一步改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，打造生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，為老百姓留住山清水秀、鳥語花香的田園風光具有重要的意義。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)，事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)，事關(guān)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，事關(guān)城鄉(xiāng)居民的水缸子、米袋子、菜籃子。“十四五”是銜接“兩個一百年”目標的關(guān)鍵期，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的攻堅期，梳理總結(jié)“十三五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護成效，厘清“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護存在的突出問題，并提出針對性措施，對于進一步改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，打造生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村具有重要的意義。

“十三五”以來，國家不斷加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護與治理力度，深入實施農(nóng)村環(huán)境整治，積極推進農(nóng)業(yè)面源污染防治，農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護取得顯著進展，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境狀況不斷改善。在農(nóng)村生態(tài)環(huán)保方面，制、修訂《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等多項涉農(nóng)法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境標準體系逐步完善。“十三五”期間，中央財政安排專項資金258億元，支持15萬個行政村開展環(huán)境整治，整治后的村莊人居環(huán)境明顯改善，近3億農(nóng)村人口受益。全國10638個農(nóng)村“千噸萬人”水源地，全部完成保護區(qū)劃定，6.8萬個飲用水水源保護區(qū)完成環(huán)境風險排查整治。加快推進農(nóng)村生活污水治理，完成縣域農(nóng)村生活污水治理專項規(guī)劃編制，建設(shè)處理設(shè)施52萬余套、污水管網(wǎng)9.4萬千米，新增污水日處理能力1300多萬噸，污水治理率大幅提升。全國農(nóng)村生活垃圾收運處置體系覆蓋90%的行政村，2.4萬個非正規(guī)垃圾堆放點基本完成整治。在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保方面，化肥農(nóng)藥施用量連續(xù)4年實現(xiàn)負增長，三大主要糧食作物化肥利用率達39.2%，農(nóng)藥利用率達39.8%，畜禽糞污綜合利用率達到75%。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護存在的突出短板

農(nóng)村生活污水處理設(shè)施運維管護不到位

當前，約2/3的行政村未建設(shè)農(nóng)村生活污水處理設(shè)施，已建成的污水處理設(shè)施約四成不能正常運轉(zhuǎn)。調(diào)研了解到，部分農(nóng)村照搬城鎮(zhèn)污水治理技術(shù)模式，設(shè)計進水規(guī)模偏大，實際中往往收水量不足，或者管網(wǎng)施工質(zhì)量不過關(guān)，地下水進入管網(wǎng)，設(shè)計進水濃度偏低，導(dǎo)致污水處理設(shè)施不能正常運行。如安徽某村莊按照戶籍人口設(shè)計建設(shè)日處理能力為50噸的設(shè)施，常住人口不足戶籍人口的1/5，導(dǎo)致實際進水量僅為8噸/天，設(shè)施無法正常運行。部分地區(qū)治污主體責任不明確、運維資金不落實、管護人員不足、規(guī)章制度不健全等，導(dǎo)致農(nóng)村生活污水處理設(shè)施“曬太陽”。太湖流域調(diào)研結(jié)果顯示，抽查的210套農(nóng)村生活污水處理設(shè)施中，48.6%可正常運行，29.5%非正常運行，21.9%未運行。

農(nóng)業(yè)面源污染防治監(jiān)督指導(dǎo)基礎(chǔ)薄弱

農(nóng)業(yè)源污染物排放總量仍處高位。據(jù)第二次全國污染源普查結(jié)果表明，農(nóng)業(yè)源水污染物排放量中化學(xué)需氧量為1067.13萬噸，總氮為141.49萬噸，總磷為21.20萬噸，分別占全國排放量的49.8%、46.5%、67.2%。農(nóng)業(yè)投入品施用強度大，我國化肥平均施用強度為340.8千克/公頃，遠超國際安全施肥上限（225千克/公頃）；農(nóng)藥利用率比發(fā)達國家低10%～20%。規(guī)模以下畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖污染問題日益突出。規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖排放化學(xué)需氧量、總氮、總磷分別占畜禽養(yǎng)殖排放總量的40%、38%、32.8%。同時，農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)不健全，難以有效支撐面源監(jiān)管需求，監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染防治的方法體系和工作機制尚未建立，衛(wèi)星遙感、無人機、物聯(lián)網(wǎng)等新監(jiān)管手段運用不夠，農(nóng)業(yè)面源污染防治成效有待核實評估。

農(nóng)村環(huán)境整治資金投入嚴重不足

資金籌集難是當前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作推進中的“瓶頸”。據(jù)了解，2008年至今中央農(nóng)村環(huán)境整治專項資金投入572億元，共完成22.8萬個行政村的環(huán)境整治，平均每個行政村補助僅約25萬元。據(jù)測算，完成一個行政村環(huán)境整治約需100萬元，全國50多萬個行政村所需約5000億元，農(nóng)村環(huán)境整治資金投入遠低于實際需求，疊加新冠肺炎疫情、貿(mào)易保護主義等影響，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村環(huán)境整治資金尤其匱乏。此外，農(nóng)村環(huán)境整治資金投入渠道單一，主要以政府財政資金為主，缺少社會資本參與，相關(guān)領(lǐng)域基金、債券等金融產(chǎn)品開發(fā)不足，投融資能力較低。調(diào)研了解到，由于地方財政薄弱，后期運維費用高，回報機制不健全，部分地方發(fā)行農(nóng)村生活污水治理專項債的積極性不高。

村民參與農(nóng)村環(huán)保內(nèi)生動力不足

當前，村民參與農(nóng)村環(huán)境整治內(nèi)生動力不足的問題較為突出，尤其是農(nóng)村環(huán)保設(shè)施的后期運維管護。一些地方農(nóng)村環(huán)保宣傳不到位，尚未將農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)要求納入村規(guī)民約，村民環(huán)保意識不強、主動性不高，亂丟、亂倒、亂扔、亂堆等現(xiàn)象依然存在；一些地方習(xí)慣“大包大攬”工作模式，“政府干、百姓看”等現(xiàn)象時有發(fā)生；還有一些地方尚未建立項目信息公開監(jiān)督制度，在項目規(guī)劃、選址、設(shè)計、建設(shè)和運維等環(huán)節(jié)均缺乏村民參與和有效監(jiān)督。同時，一些地方村基層黨組織相對松散，未充分發(fā)揮村黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用、黨員干部模范帶頭作用和婦聯(lián)、共青團等貼近農(nóng)村的優(yōu)勢，未發(fā)動組織村民積極參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護。

提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境應(yīng)對策略

實施農(nóng)村生活污水治理全過程管理

針對農(nóng)村生活污水處理設(shè)施“曬太陽”等問題，強化農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃—建設(shè)—運維—監(jiān)管全過程管理。嚴格縣域農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃審核評估，結(jié)合農(nóng)村實際情況，合理確定目標任務(wù)、治理方式、區(qū)域布局、建設(shè)時序等。以生態(tài)化和資源化為導(dǎo)向，優(yōu)先治理環(huán)境敏感區(qū)、人口集聚區(qū)等村莊生活污水，因地制宜采取納管、集中建站及分散處置等模式，宜治則治，宜管則管，治管結(jié)合，加快補齊農(nóng)村生活污水治理短板。強化治理工程設(shè)計指導(dǎo)，嚴把材料質(zhì)量關(guān)，合理布置污水管網(wǎng)，推動雨污分流，提高污水有效收集率，避免設(shè)計規(guī)模過大、收水不足等問題。明確農(nóng)村生活污水處理設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬和運行維護責任單位，推動建立有制度、有標準、有隊伍、有經(jīng)費、有督查的運行維護機制。鼓勵專業(yè)化、市場化建設(shè)和運行管理，有條件的地區(qū)建立農(nóng)村生活污水治理設(shè)施智能監(jiān)控平臺，探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所（站）和設(shè)置農(nóng)村環(huán)保公益性崗位。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)

構(gòu)建農(nóng)業(yè)面源污染防治監(jiān)督指導(dǎo)體系

推進農(nóng)業(yè)投入品減量增效。深入推廣測土配方施肥、有機肥替代化肥，探索與畜禽糞肥還田利用有機結(jié)合。推進新型肥料產(chǎn)品研發(fā)與推廣，因地制宜推進化肥機械深施、水肥一體化等技術(shù)，提高肥料和水資源利用效率。以種養(yǎng)結(jié)合、資源化利用為導(dǎo)向，以養(yǎng)殖大縣、果菜茶優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)等為重點，全面推進清潔生產(chǎn)和健康養(yǎng)殖。加強規(guī)模以下養(yǎng)殖場戶畜禽污染防治，選擇典型散養(yǎng)密集區(qū)，加快建設(shè)糞污集中處理中心，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、企業(yè)牽頭、農(nóng)戶參與”的畜禽養(yǎng)殖廢棄物收集、轉(zhuǎn)化、利用三級網(wǎng)絡(luò)，形成利益共享、責任共擔的長效機制。加強農(nóng)業(yè)污染源調(diào)查評估，增加農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測布點，完善農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，利用實地調(diào)研、臺賬抽查、智能終端等方式，對種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等污染物排放情況進行抽查核實，掌握農(nóng)業(yè)面源污染物產(chǎn)生、排放及環(huán)境影響情況。運用遙感衛(wèi)星、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，建設(shè)農(nóng)業(yè)面源監(jiān)管平臺。

多籌并舉加大資金投入

建立健全以地方投入為主、中央適當補助的投入機制，統(tǒng)籌整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護等資金，建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護經(jīng)費渠道。落實《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》等相關(guān)要求，穩(wěn)步提升土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的比例。探索建立多元化農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護投融資機制。積極申請國家綠色發(fā)展基金；提高地方政府債券用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護額度，鼓勵有條件的地方發(fā)行農(nóng)村生活污水治理專項債券。逐步推行農(nóng)村居民生活污水垃圾處理繳費制度，采取農(nóng)戶繳費、村集體補貼、財政補助相結(jié)合，保障設(shè)施運行經(jīng)費。

加強完善村民自治制度

通過網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、手機等媒體，結(jié)合農(nóng)村改廁、美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建、鄉(xiāng)村建設(shè)行動等活動，加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護宣傳引導(dǎo)，將保護環(huán)境、節(jié)約資源、治理污染等理念和農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)要求納入村規(guī)民約，引導(dǎo)農(nóng)民合理使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)投入品，科學(xué)利用畜禽糞污、秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物。開展環(huán)保家庭等評選活動，推廣綠色生產(chǎn)生活方式，形成家家參與、戶戶關(guān)心農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的良好氛圍。建立項目信息公開制度，充分保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，真正“讓人民當家作主”。強化村委會在農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護工作中協(xié)助推進農(nóng)業(yè)面源污染防治和農(nóng)村環(huán)境整治的責任，充分發(fā)揮黨員的示范效應(yīng)和鄉(xiāng)賢、能人的帶頭作用，發(fā)揮環(huán)保工作者和志愿者的引領(lǐng)帶動作用，激發(fā)村民參與積極性、主動性、創(chuàng)造性。