德國住房租賃市場及其監管體系研究

曾輝 姚湘婷 王津 王靜雯

摘要：德國擁有發達的住房租賃市場和完善的監管體系，德國經驗對我國推進租賃住房發展、實現租購并舉的住房制度改革目標具有重要的借鑒和啟發意義。首先對德國住房租賃市場的形成和發展歷程進行梳理，其次對德國住房租賃市場監管體系及其演化進行歸納總結。在此基礎上，提出促進我國住房租賃市場發展的三個政策建議：建立租賃住房租金監管體系，建立租賃住房質量監管體系，完善租賃住房法律法規和合同監管體系。

關鍵詞：租賃住房;監管體系;社會住房;德國

中圖分類號：F293.31 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）12-0042-47 收稿日期：2021-12-06

1 引言

德國住房市場的一個顯著特征是自有住房率低，而租賃住房比例較高。歐洲知名數據分析公司Statista公布的2019年歐洲重點國家自有住房率數據顯示，德國的自有住房率僅為51.1%，遠低于大部分發達國家水平。雖然近一半的德國居民租房住，但德國居民的住房滿意度卻排在歐洲國家前列。歐洲統計網調查顯示，德國居民對住房不滿意的受訪者僅占5%，而英國和法國分別為11%和9%（王陽，2019）。在德國，租房并不是一種劣等選擇，而是與自有住房一樣被完全接受的住房形式。許多德國人長期甚至一生都租房住，德國家庭對租賃住房的偏好與德國強大的住房租賃市場監管體系密切相關。租金管制、驅逐保護等監管措施極大地增強了租戶的居住安全感。

德國房地產市場始終保持長期穩定發展，一些關鍵性指標，如住房價格、住房開竣工量、交易量、貸款房價比、違約率等，在多次全球性經濟金融危機中都保持平穩（Kofner，2014）。德國房地產市場的高度穩定性與其擁有發達和成熟的租賃市場密不可分。長期以來，我國房地產市場存在供給側“輕租重售”，需求側“輕租重購”的問題，導致我國自有住房率快速提高，而住房租賃市場發展嚴重滯后。近年來，黨中央、國務院高度重視培育和發展住房租賃市場。2020年中央經濟工作會議把“解決好大城市住房突出問題”作為2021年重點任務，特別提及要高度重視保障性租賃住房建設，加快完善長租房政策。但總體而言，我國住房租賃市場的發展仍然面臨許多障礙，特別是相關法律法規和制度建設不足，制約了租賃市場的快速發展。德國租賃住房的發展經驗可以為我國租賃住房建設提供參考和借鑒。

2 德國住房租賃市場的形成與發展

2.1 德國住房租賃市場發展的起點——工人宿舍與社會住房建設

德國獨特的住房市場、“租房文化”源于工業革命之后的政治和經濟歷史背景。自19世紀中葉開始，德國工業化和城市化快速發展，大量人口流入城市。為解決產業工人的住房困難，許多城市都興建了大量高密度廉價多戶出租住房，一些大型工業公司（如西門子）還在廠區內為工人建設宿舍樓。1914年德國頒布了第一個與社會住房相關的法律，目的是通過提供貸款擔保促進社會住房建設，保障工人、低收入家庭以及軍人的基本住房需求。1918年德國政府將第一次世界大戰中致殘的軍人及軍人遺孀納入到社會住房的保障范疇。但總體而言，這一時期的社會住房供給量較小。

第二次世界大戰期間，德國大約225萬套住房被摧毀，占住房總量的20%;另外還有200萬-250萬套住房被損壞，再加上戰后1000多萬蘇占區難民、流離失所者和各類移民的涌入，導致戰后德國面臨極為嚴峻的住房短缺問題（Voigtlander，2009）。1950年德國頒布第一部住房法案，目的是促進住房建設以解決大部分住房困難家庭的住房問題。《德國住房法案》的頒布標志著大規模社會住房建設的開始。德國聯邦統計局數據顯示，1950-1988年間德國總共建造了超過774萬套社會住房，住房短缺問題很快得到改善。德國社會住房成為租賃住房的重要組成部分，1968年德國社會住房占住房總量的比重達到19.4% （Kirchner，2007）。

2.2 德國住房租賃市場的演變——多元化供給主體

政府直接大規模集中建設運營社會住房的效率很低、效果很差。英美等國的社會住房社區快速衰敗為貧民窟，且政府財政不堪重負，難以保障基本的維護和運營。同時，政府投資過多容易對私人資本產生擠出效應（Keil，1996; Eekhoff，2002）。基于此，德國政府在住房短缺狀況得到緩解之后，改變了社會住房發展模式，從政府主導建設轉變為政府激勵社會資本投資運營。因此，德國社會住房的含義也隨之發生了變化，即獲得政府補助、租金和準入受到管制的租賃住房（Kirchner，2007）。

德國政府遵循平等待遇原則，只要能夠提供符合要求的租賃住房，無論是公共部門、非營利性住房公司還是私人投資者都可獲得政府基金資助，平等待遇原則促進了德國租賃住房供給主體多元化（見表1）。政府通過直接補貼、政府擔保、住房建設稅收優惠和余額遞減折舊等一系列措施，鼓勵私人開發商、住房協會、其他公司及個人投資建設社會住房（Dorn，1997）。享受政府政策支持的業主必須在一定期限內向特定對象提供特定標準和規格的租賃住房，房屋租金采用明顯低于市場租金水平的成本租金（Cost-based Rent）。

從表1可以看出，德國私人業余房東是租賃住房的最大供給主體，供給量占整個租賃市場的60%以上。私人業余房東指的是擁有不超過15套出租房（一般只有1～2套出租房）的個人房東，其與私人商業業主的主要區別是，租金不是其主要收入來源。私人業余房東及私人商業業主供給的租賃住房稱為私人出租房，占整個租賃市場近80%。由于社會住房承諾期結束租金可以提高到正常市場水平，成為私人租賃住房的一部分。因此，德國社會住房比例持續下降，而私人租賃住房所占比例穩步提高。

2.3 德國租房群體的社會經濟特征

德國的私人租賃市場是被普遍接受的多元化的大市場，不同收入與社會階層的德國人都會選擇租房，但不同群體的租房比例存在明顯差異，租房與否與婚姻狀況、家庭人口、戶主年齡、家庭收入等關系密切。2013年德國收入和消費抽樣調查數據顯示：單身家庭（75%）和單親家庭（80%）租房比例很高;沒有孩子的已婚家庭自有和租房比例大致相等;在其他家庭類型中，自有比例明顯高于租房比例。租房比例與家庭人口數量呈反比例關系，一人家庭中75%租房，而5人及以上家庭只有27%租房。租房比例與年齡的關系更為復雜，呈現先降后升的關系。戶主年齡在18～25歲之間，租房率接近100%;戶主年齡在55～65歲之間，租房率降低到46.3%;戶主年齡在65～70歲之間，租房率又上升到50.2%;戶主年齡80歲以上，租房率達到55.6%。

從財富與收入角度看，總體上低收入家庭、失業群體選擇租房的比例更高（見圖1），但中高收入群體租房也非常普遍，比如個體戶及公務員群體租房占比達到43%。租房家庭的財富明顯要比自有住房家庭少，租房家庭的平均凈財富為47800歐元，而無按揭家庭的財富是其10倍，有按揭家庭的財富也是其5倍以上。

3 德國住房租賃市場監管體系

3.1 租金監管機制

第二次世界大戰后由于住房極度短缺，歐洲國家普遍實行了嚴厲的租金控制措施，老建筑的租金往往被凍結在戰前水平，新建筑也受到嚴格監管。德國也曾采取非常嚴格的租金管制措施，1958年時任住房部長保羅·盧克（Paul Lücke）開始嘗試住房市場的自由化改革（Peters，1984）。最初在52個住房短缺率低于3%的地區解除租金管制，之后逐步推廣到除柏林等少數中心城市外的絕大部分地區。但為穩定租賃市場，上世紀70年代德國政府推出了新的租金管制措施，即比較租金制度。比較租金制度允許在過去一年未曾漲租，且能夠提供租賃價格指數或可比住房租金等材料證明其租金確實低于當地水平的房東提高租金。盡管比較租金仍然低于市場租金水平，但與其他國家相比，這種差距相對較小，且新簽的租賃協議價格可以自由協商。

上世紀80年代之后租金管制主要措施是租金上限制度（The Capping Limit）和租金剎車制度（The Rental Brake）。1982年德國推行租金上限制度，目的是約束原有租賃合同租金上漲幅度。起初規定租金3年內上漲幅度不超過30%;1993年降低到3年不超過20%;2013年聯邦政府授權地方政府在租賃住房供給嚴重不足條件下可以將漲幅降低到3年15%以下。2015年出臺了租金剎車制度，規定新簽訂合同租金不得超過當地代表性出租房租金的10%。但這一制度并非全國推行，僅適用于部分租賃住房供應特別緊張的地區。租金剎車制度與租金上限制度不同的是，將租金管制擴展到了新簽訂合同，但新建出租房和現代化改造后簽訂的第一份合同除外。

3.2 驅逐保護機制

德國承租人驅逐保護機制建立于第一次世界大戰爆發之后。起初只是作為一項臨時性的管制措施，主要目的是保護殘疾軍人及軍人遺孀免受房東驅逐，但這一制度一直延續至今，并將保護對象擴展到所有承租人，極大地提高了承租人的安全感。德國早在上世紀一二十年代就對驅逐保護進行立法，之后不斷對相關法律條文進行補充和完善（見表2）。相關法律的主要內容大致可以分為三部分：一是關于合同續期的規定;二是關于房東解除合約的規定;三是承租人將出租房轉讓給親屬的規定（Kholodilin，2017）。德國以立法的形式明確房東可以驅逐租客的具體條件，除拆遷、自用以外，一般不允許房東解除合約，而且強調不應以漲租為由驅逐租客。此外，德國大量租房合同屬于無固定期限合同，只要不滿足法律規定的驅逐條件，租客可以長久租住。

3.3 租賃房質量監管

德國居民樂于租房的一個重要因素是租賃住房（包括社會住房和私人出租房）建設標準很高。與英美等國社會住房建設標準低，社會住房社區往往淪為貧民窟不同，德國的社會住房無論是戶型、面積，還是設施、家具，與自有住房都無明顯差異。因此，德國居民租住社會住房并沒有羞恥感，擁有住房也不是德國人身份和地位的象征（Harloe，1995）。

德國租賃住房質量較高的另一個因素是鼓勵房東進行出租房更新改造，允許房東將住房升級改造成本可以轉嫁給租戶，且全面現代化改造后的出租房享受新建出租房待遇，免受租金管制。例如《德國民法典》中對出租住房改善程序、內容和救濟做出了細致的規定：第一，要通知承租人;第二，鼓勵現代化措施改造;第三，要書面告知承租人;第四，承租人書面反饋意見;第五，需達成改造意愿;第六，賦予承租人解除租賃合同的權利。

4 啟示與借鑒

發展租賃住房既是解決居民住房問題的重要途徑，也是建立和完善房地產市場平穩健康發展長效機制的重要內容。當前，我國租賃住房的發展受到黨中央國務院的大力支持，主要的障礙源于租賃市場監管體系不完善，相關立法滯后，承租人的安全感、舒適感以及基本的公共服務得不到滿足。借鑒德國租賃市場發展和管理經驗，提出以下三點建議：

（1）建立租賃住房租金監管體系。近年來，我國一些重點城市受到大規模城中村改造、大量外來人口流入等影響，出現租賃住房供給不足，租金快速上漲現象。一些房東為謀取更多利益，只愿意簽訂短期租賃合同，以便于上調租金，而租客群體處于絕對弱勢地位，缺乏討價還價能力。應設立專門的租金監管機構，負責租金的動態監測、公平租金的確定或租金增長率的控制。租金管制應兼顧出租人和承租人雙方利益，將租金增長與CPI指數、收入增長、住房維護成本等相掛鉤，確保承租人對租金的可預期性，同時也應保障出租人的合理利益訴求。

（2）建立租賃住房質量監管體系。長期以來，我國將租賃住房定位為一種過渡性的居住形式，對其質量的監管存在不足。德國住房租賃市場發達，占整個住房市場近一半份額，德國居民樂于租房的一個重要因素是其租賃住房的質量很高。我國住房租賃市場以個人房東為主，一些房東為最大化租金收益，將原本成套的住房進行隨意分割，居住面積、配套設施嚴重不足，同時住房結構的改變也帶來了安全隱患。應建立租賃住房質量標準體系，明確租賃住房的面積、設施、物管、配套等的標準，提高租賃住房的居住舒適度，并成立專門機構負責租賃住房質量的日常監管。

（3）完善租賃住房法律法規和合同監管體系。房東隨意解除合同并承擔較小的違約成本，給租房群體帶來了嚴重的不安全感。驅逐保護是德國住房租賃市場監管的重要內容，通過立法的形式將具體的驅逐條件予以明確，極大地提高了承租人租住的安全感。應進一步完善房屋租賃相關法律法規，學習德國經驗在法律條文中列出房東可以解除合同的具體條件，嚴格控制房東主動解除合同的權限;同時增強租客自主選擇合同期限的權利;成立專門機構負責租賃合同的日常監管與糾紛處理。

參考文獻：

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