央地財政關系調整與宏觀經濟波動

王文甫，艾 非，王召卿

(西南財經大學財政稅務學院，四川 成都 611130)

一、引言與文獻回顧

作為供給側結構性改革的重頭戲和財稅體制改革的“牛鼻子”，“營改增”在促進產業結構優化升級和構建現代財政制度方面的積極意義毋庸贅言，但其本身也沖擊著原有的財政分配體制。為落實十八屆三中全會提出的“保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”要求，2016年4月伴隨著“營改增”的全面推開，國務院下發了《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》(國發[2016]26號，以下簡稱《過渡方案》)，將所有行業企業繳納的增值稅均納入中央與地方的共享范圍，并且地方政府按稅收繳納地分享增值稅的50%。《過渡方案》所確定的“五五分成”實際上是在實踐層面對后“營改增”時代財政分配體制的初步探索。時至今日，《過渡方案》頒布時暫定的2～3年的過渡期已經結束，地方政府財力的實際狀況如何？又呈現出哪些新的特征？為了建立財力協調的中央和地方財政關系，政府間稅收分成比例該如何調整？調整政府間稅收分成比例對宏觀經濟和居民福利又將產生什么樣的影響？這些都是政策制定者關注的重要問題，也是學術界亟待研究的問題。深化對這些問題的認識具有重要的現實意義，有助于進一步推進財稅體制改革、完善國家治理機制。

政府間稅收分成比例的劃分作為央地財政關系的重要組成部分，直接關系到中央和地方政府積極性，這一問題歷來都受到學者們的高度重視。“營改增”之后學術界對政府間稅收分成問題的研究以《過渡方案》的頒布為分水嶺，可大致劃分為前后兩個時期。

首先，《過渡方案》之前的研究中，學界聚焦于維持地方財力大體不變的前提下中央與地方政府間增值稅分享比例的模擬測算，以期為稅收分成比例的制度化調整做理論上的支撐。雖然測算結果因使用數據和選取方法的不同而存在差異，但學者們估測出的地方增值稅分成比例大都集聚于45%～55%的范圍內。例如，張悅和蔣云赟(2010)[1]利用2008年的數據得出，如果“營改增”后地方增值稅分成比例提高至46.8%，大多數省份可維持現有的財力水平；劉明和王友梅(2013)[2]基于1994～2012年的數據運用線性回歸分析方法得出的估計值為52.18%。劉和祥和諸葛續亮(2015)[3]使用的是2009～2011年中國各省的財政收支數據，測算結果顯示，當中央與地方的增值稅分享比例相同時，各地區能夠大體上維持財力不變，損益不大，這一測算結果與最終實施的“五五分成”一致。還有些學者基于“營改增”逐步實施的現實選擇，測算了增值稅逐步擴圍過程中央地方分成比例的調整路徑。白彥鋒和胡涵(2012)[4]基于2000～2009年的數據測算得出，增值稅第一步“擴圍”后地方政府的分享比例應該提高至37.74%，增值稅全面推開后地方分享比例相應地提高至45.61%。邢樹東和陳麗麗(2013)[5]則使用了2005～2010年6年間的數據進行了重新測算，得出了與白彥鋒和胡涵(2012)[4]略有差異的結論，即他們認為第一階段應由25%提高至41.98%，第二階段進一步提高至46.85%。

其次，《過渡方案》實施后，由于全面“營改增”后增值稅的中央與地方政府間分成比例已經初步確定，學者們此時的關注點轉向了增值稅收入劃分的財力效應。相關研究可分為以下兩個方面。一是關注增值稅收入劃分的財力縱向分配效應的研究。許多學者認為，《過渡方案》中制定的“五五分成”并不足以維持央地財力格局不變。在這一過渡辦法下，僅有個別省份(廣東、黑龍江)能夠維持財力不變[6]，多數省份的財力將下降[7]，而且對原營業稅依賴程度較高的中西部省份稅收利益的影響更大[8]。二是關注增值稅收入劃分的財力橫向分配效應的研究。由于我國基于生產地原則的增值稅收入分配模式導致了稅收與稅源的背離[9][10]，增值稅收入劃分產生的財力橫向分配效應受到學界越來越多的關注。諸多研究表明，各個地區從增值稅收入劃分中獲得的稅收收益是不同的，經濟發展水平更高的地區在稅收劃分中受益更多，《過渡方案》使增值稅受益分配不平衡問題更加突出[11]。更令人擔憂的是，《過渡方案》還加劇了增值稅收入由欠發達的中西部地區向發達的東部地區逆向流動，進一步擴大了地區間的稅收收入差距[12]。

總體上看，國內有關稅收分成的研究呈現兩個特點：一是現有研究大多是基于歷史數據的模擬測算；二是已有文獻注重《過渡方案》的財力分配效應，鮮有文獻研究《過渡方案》對宏觀經濟以及居民福利的影響。目前，過渡期已經結束，后續如何調整取決于《過渡方案》實施后地方財力的變化以及人們對政府間稅收分成比例調整的經濟效應和福利效應的認識。有鑒于此，本文首先使用2012～2018年的數據對我國地方政府的財力現狀進行分析，而后構建一個兩區域的確定性動態一般均衡模型，并在這一框架下探討稅收分成調整的宏觀經濟效應和福利效應。

與以往的研究相比，本文可能的貢獻在于以下三方面：第一，對于《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》對地方財力的影響，之前的研究受數據的限制，大多基于歷史數據的模擬測算[7]。本文則是利用了最新的現實數據，與之前的研究相比，結論更加真實可靠。第二，研究方法上，本文使用確定性動態一般均衡模型數值模擬了中央與地方政府間稅收分成比例調整后東部和中西部兩個地區地方財力的變動以及產出、消費、投資等主要宏觀經濟變量的動態轉移過程，而且還對其背后的內在機制進行了系統性分析。據筆者所知，很少有文獻運用這一方法進行政府間稅收分成比例調整效應的研究，本文在這方面的探討正是對已有文獻的有益補充。第三，現有關于政府間稅收分成的研究缺少對其福利效應的討論，本文對中央與地方政府間稅收分成比例福利效應的探討以及福利效應的反事實模擬彌補了這方面的不足，對今后稅收分成比例的調整及事權和支出責任劃分具有一定的參考價值。

二、《過渡方案》前后的地方財力變化

本部分旨在考察經濟新常態下、特別是《過渡方案》實施后地方財力的變化，從而對中央與地方政府間增值稅分成比例可能的調整方向做出預判，后文進一步通過構建理論模型來探討央地稅收分成比例調整所產生的經濟效應和福利效應。2012年中國經濟發展逐漸進入新常態，其在財政領域的表現之一便是財政收支增速的放緩。為了更詳細地展現新常態下地方財政狀況的變化，我們分別繪制了2012～2018年地方財政收支變化趨勢圖(圖1)和2015～2018年各省的財政收支缺口變化圖(圖2)。觀察圖1和圖2可以歸結出經濟新常態、特別是《過渡方案》實施后地方財政變化的三個主要特征：第一，新常態后，地方一般公共預算支出和一般公共預算收入的增長率總體上呈現下降的趨勢，且收入增長率的下降幅度更大；第二，從2015年起，地方政府的基本財政赤字開始擴大，《過渡方案》實施之后，地方基本財政赤字規模持續增加；第三，《過渡方案》實施后基本財政赤字規模的擴大具有普遍性，無論是中西部經濟欠發達地區的省份還是東部發達地區的省份均出現了基本財政赤字規模上漲的現象。全國31個省市自治區中，僅有北京、山西、遼寧、黑龍江和青海能夠保持基本財政赤字規模不變或者下降，其余省份都出現了不同程度的上升。

圖1 經濟新常態下地方財政收支變化趨勢圖(單位：萬億元；%) 數據來源：中國國家統計局官網。

圖2 2015～2018年各省財政收支缺口(單位：億元) 數據來源：中國國家統計局官網。

地方財政之所以會出現上述特征，有以下四方面的原因：第一，為了實現穩增長的目標，政府實施了積極的財政政策。其中，結構性減稅和普遍性降費雖然減輕了居民和企業的負擔，但也直接帶來了財政收入的減少。第二，2016年《過渡方案》確定的“五五分成”要維持地方財力不變是以一定的經濟增長速度為前提的。然而，經濟的下行壓力導致地方政府的財政收入不及預期。第三，財政支出剛性增長。在地方政府財政收支矛盾突出的情況下，各地方政府仍然普遍加大了教育、醫療衛生等民生性支出的力度，導致地方政府的財政赤字規模持續擴大。第四，2015年1月1日實施的新《預算法》允許地方政府在一定的條件下自主發行地方政府債券，這就為地方政府的債務融資提供了可能。

總之，《過渡方案》實施后中央與地方財力格局總體穩定的理想圖景并未出現，反而是各地方政府的基本財政赤字規模還普遍呈現出進一步擴大的趨勢。同時，不斷擴大的地方債務不僅僅影響到了地方財政的可持續性[13]，還對宏觀經濟系統的穩定性構成了挑戰[14]。在此背景下，提高地方政府的增值稅分成比例自然成為化解地方財力困境的備選項之一。但這一選項能否成為決策部門的最終選擇除了考慮地方政府的財力需求因素外，還需要考慮提高地方增值稅分成比例對宏觀經濟以及居民福利的影響。接下來，本文就通過構建數理模型來探討政府間稅收分成調整的經濟效應和福利效應。

三、模型構建

本部分構建了一個有關中央、地方政府間稅收分成的確定性動態一般均衡模型。本文模型框架是對Evers(2015)[15]模型的拓展，與該模型的主要不同之處體現在以下三個方面：首先，本文考慮了確定性問題，而不是隨機沖擊問題；其次，本文考察的是央地財政關系中的稅收分成問題，而Evers(2015)[15]模型考慮的是單一貨幣區內的轉移支付問題，二者的作用機制存在差異；最后，結合我國經濟發展特征，我們突出了政府部門在經濟運行中的作用，并在模型中引入政府支出正外部性。模型中包含東部、中西部兩個區域，每個區域都存在著家庭、企業和地方政府，中央政府制定統一的貨幣政策。模型的主要特征包括工資剛性、價格粘性和政府支出的外部性(1)限于篇幅，這里對模型的部分描述進行了簡化，作者備索。。

(一)家庭

(1)

家庭預算約束：

(2)

資本積累方程為：

(3)

(二)廠商

(4)

(5)

(6)

(三)政府部門

本文的政府部門分為中央與地方兩級。稅收收入在各級政府間按比例分成，本文用符號uc表示消費稅在中央政府與地方政府之間的分成比例，用un、uk分別表示勞動所得稅、資本和利潤稅的稅收分成比例。中央政府與地方政府的支出包含消費和投資，政府消費能給家庭帶來效用，政府投資形成公共資本進而影響企業的邊際收益。此外，中央政府還對地方政府依規則進行轉移支付。

(7)式為地方政府的預算約束方程。

(7)

地方政府的投資性支出形成地方政府的公共資本，地方公共資本的演化方程為：

(8)

同時，本文將中央政府的預算約束方程設定為：

(9)

(10)

此外，中央政府的貨幣部門制定統一的貨幣政策。本文將貨幣政策設定為文獻中常見的泰勒規則形式，即名義利率盯住全國的通貨膨脹率和產出缺口：

(11)

四、模擬結果與轉移動態分析(2)限于篇幅，此處省略關于參數校準的詳細討論，作者備索。

為了分析我國稅務實踐中中央與地方政府間增值稅分成比例的變化對地方政府支出以及宏觀經濟的影響，本部分使用Dynare4.5.7模擬了地方政府消費稅分成比例永久性提高一個百分點后兩個地區各個宏觀經濟變量的動態轉移路徑。之所用模型中消費稅分成調整的效應來反映稅務實踐中增值稅分成調整的效應，是出于以下兩方面原因。第一，在稅收理論上，消費稅分為一般消費稅和個別消費稅。本模型中的消費稅實質上是一般消費稅，而增值稅屬于多階段征收的一般消費稅，只是一般消費稅中的一個特例。Voigts(2016)[20]對比了一般消費稅模型與增值稅模型對價格水平的影響，認為在短期內，消費稅模型的響應程度高而且更為迅速。長期來看，二者的差異并不明顯。因而，以模型中的消費稅的變化來刻畫稅收實踐中的增值稅的變化有其合理性。第二，基于市場稅可細化為產品市場稅和要素市場稅的稅收分類方式，國內外文獻在估算有效稅率時往往將稅收分為消費稅、勞動稅和資本稅[21]。如果把利潤理解為對特殊生產要素的支付，還可以將利潤稅納入其中。本文模型中政府征收消費稅、勞動稅、資本和利潤稅的設定與測算有效稅率的實證文獻一致，這就方便了模型中各稅稅率的校準。接下來，本文將對主要宏觀經濟變量的轉移動態及其內在機制展開分析。

地方政府的稅收收入在地方政府消費稅分成比例永久性提高后出現跳躍，而后逐漸收斂至新的穩態，并且地方政府稅收收入的新穩態要高于初值穩態水平。圖3第1行顯示，東部、中西部政府稅收收入的動態轉移路徑類似。就稅收收入的增加程度而言，東部地方政府稅收收入增加了0.0013，略大于中西部政府的0.0012，這主要是因為東部地區的消費規模高于中西部地區，進而使得東部的稅基高于中西部，即使在消費稅稅率以及中央與地方政府間稅收分成比例統一的條件下，東部的稅收收入增加規模仍然高于中西部地區。

圖3 地方政府稅收、財政收支的動態轉移過程

地方政府消費稅分成比例的提高增加了地方自有財力，放松了地方政府的預算約束，為地方政府支出規模的擴張提供了條件。圖3第2、3行顯示，地方政府分得的消費稅比例提高之后，地方政府的消費性支出和投資性支出均隨之上升，而且中西部地區政府支出的波動程度都要高于東部地區。這主要是因為中西部政府消費和政府投資的平滑系數低于東部地區，這意味著中西部政府支出受到上期政府支出規模的影響較小，能夠根據地方財力狀況迅速調整政府支出。而中西部政府支出對產出缺口的反應系數高于東部地區則意味著產出的變動對中西部政府支出規模的影響更大。

中央與地方政府間消費稅分成比例的提高增加了政府部門的支出規模。政府支出增加會從兩方面影響總產出：一方面政府部門的支出增加使得總需求增加，總需求曲線向右上方移動；另一方面，由于利率對通脹和產出水平做出正向反應。全國通脹水平的上升推高了利率，在此影響之下，勞動供給增加。由于資本存量受前一期的投資決定，所以勞動供給的增加導致總供給增加。最終，圖4第1行顯示，在供給和需求兩方面的共同作用下產出水平上升。

居民消費的變化是居民收入、利率以及公共消費三個方面共同作用的結果。居民的收入水平是影響居民消費的重要因素。由上文分析可知，中央與地方政府間消費稅分成比例的變化后引致產出增加，進而通過要素報酬的分配增加了居民收入，這將對居民消費產生正向促進作用。利率通過對居民消費的影響分為作用方向不同的兩個方面，即收入效應和替代效應。當兩級政府間消費稅分成比例變化引起利率上升時，一方面，利率的上升意味著儲蓄收益的增加，居民會增加消費；另一方面，利率的上升改變了當期消費和未來消費的相對價格，使得未來消費比當期消費更加便宜，居民更愿意延遲消費。中央與地方政府間稅收分成比例調整影響居民消費的第三條渠道是公共消費的變化。從圖3可知，消費稅分成比例調整后，地方政府的消費性支出增加，同時中央政府的消費性支出減少，最終使得公共消費下降。公共消費的降低減少了居民消費的邊際效用，進而抑制了居民消費。居民消費的變化最終取決于收入、利率以及公共消費綜合作用。本文對消費的動態轉移路徑的模擬結果顯示(圖4第2行)，消費稅分成比調整后，其對東部消費的促進作用大于抑制作用，使得東部消費不斷增加，直至第9期左右達到最大值(2.3596)后才開始逐步回歸至新的穩態(2.33)。中西部居民消費的轉移路徑與東部地區略有不同，稅收分成調整后中西部消費先經歷了一段短期且小幅的下降，隨后在逐步上升至最大值(2.0689)后緩慢收斂至新的穩態(2.0590)。

圖4 兩區域消費、產出、投資的動態轉移過程

消費稅分成比例的變化對私人投資會產生兩方面的影響。首先，利率的上升將會增加企業的投資成本，從而引起私人投資的下降；其次， 政府部門的公共投資又會增加公共資本規模，這會提高私人資本的邊際產出，對投資產生促進。稅收分成比例調整的利率效應會使企業投資減少，公共資本的外部性效應會使企業投資增加。如果利率效應大于外部性效應，那么企業投資增加。反之，企業投資減少。 本文的模擬結果顯示，由于公共投資并不能立刻形成公共資本，分成比例調整初期利率效應占據主導地位。兩個區域的企業投資在分成比例調整后迅速下降。而后隨著公共資本的逐步累積，其外部效應越來越大，兩區域企業投資規模開始回升并最終收斂至新的穩態水平。

五、稅收分成調整的福利分析

傳統動態隨機一般均衡文獻中通常使用基于消費的等價補償變動[16]或者社會福利損失函數[22]來度量社會福利水平的變化。由于本文構建的模型是確定性動態一般均衡模型，所以上述福利度量方法并不適用于本文。鑒于居民以最大化終生貼現效用為目標，并且居民效用能夠反映出消費和勞動變動所帶來的損益，本文使用居民效用來度量居民的福利狀況。

為了分析中央與地方政府間稅收分成比例變化對居民福利的影響，本文繪制了稅收分成比例調整后兩個區域居民效用的動態轉移路徑。由居民的效用函數可知，居民的效用水平的高低取決于私人消費和公共消費復合而成的有效消費給居民帶來正效用與勞動給居民帶來負效用的相對大小。前文的轉移動態分析表明，地方政府消費稅稅收分成比例提高雖然導致私人消費水平的增加，但同時降低了政府部門的公共消費規模。由于指數形式的消費函數意味著公共消費對私人消費的效用具有一種放大效應[23]，所以，公共消費的減少降低了由私人消費增加所帶來的效用的增加程度。另一方面，地方消費稅分成比例的提高致使兩個區域的勞動供給增加，而勞動會降低居民的效應水平。消費稅分成比例調整初期，消費習慣的存在抑制了居民消費水平的增加速度，公共消費的下降和勞動的增加均對居民效用產生負向影響，最終，正如圖5所示，勞動增加所帶來的效用水平的降低大于居民有效消費所帶來的效用的增加，居民效用水平下降。

為了考察家庭部門對不同層級政府消費的偏好程度是如何影響消費稅分成比例福利效應的，本文進行了反事實模擬。圖5中，?G取0.5意味著中央消費和地方消費在家庭公共消費中同等重要；?G取0.4表示家庭更偏好地方政府消費。

圖5 兩區域居民效應的動態轉移過程

需要說明的是，中央消費偏好參數?G的改變不僅僅影響著居民效用的動態轉移路徑，而且也會改變居民效用的穩態水平。這是因為，公共消費采用的是科布道格拉斯函數形式，當地方政府的消費規模高于中央政府的消費規模時，對地方政府消費偏好的增加必然會提高居民的效用水平。為使不同地方政府消費偏好下居民效用的變化具有可比性，本文剔除了中央與地方政府消費規模所產生的居民效用穩態的變化。觀察圖5可以發現：無論是東部地區，還是中西部地區，?G取值0.4時居民效用的動態轉移路徑始終高于?G取值0.5時居民效用的動態轉移路徑。這表明，居民對地方政府消費的偏好程度越高，地方政府消費稅分成比例的提高就越是能夠改善居民福利。

六、結論與政策含義

本文首先使用2012～2018年的財政收支數據對地方財力現狀進行了分析。研究發現：經濟進入新常態后，地方政府的一般公共預算收支增速趨緩，地方政府的財政收支缺口不斷擴大；《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》中提出的“五五分成”也并沒有實現保持現有中央和地方財力格局總體穩定的目標，各地方政府的基本財政赤字規模普遍呈現出持續擴大的趨勢。基于中央政府將對政府間稅收分成比例進行再次調整的預判，本文通過構建一個包含中央、地方兩級政府和東部、中西部兩個區域的確定性動態一般均衡模型數值模擬了中央和地方政府間稅收分成比例調整后主要宏觀經濟變量以及居民福利的動態轉移過程。根據數值模擬結果，本文有三點發現：第一，地方政府的消費稅分成比例提高后，地方政府的稅收收入增加，但兩個地區的增加幅度并不相同，東部地區的增加幅度要高于中西部地區。隨著地方財力的增加，地方政府的消費性支出和投資性支出規模均會提高。第二，地方政府消費稅分成比例提高后產出增加，但持續性較弱。家庭部門在收入水平提高和利率上升的刺激下會增加消費。企業則因地方稅收分成比例提高后政府支出上升所產生的擠出效應而降低投資規模。第三，在地方政府消費稅分成比例提高后居民效用的動態轉移過程中，居民的效用水平是下降的。此外，本文的反事實模擬表明，居民對地方政府消費的偏好程度越高，提高地方政府消費稅分成比例就越能夠改善居民福利。

上述結論蘊含的政策含義在于：

首先，我國需謹慎選擇中央與地方政府間稅收分成比例調整的時機。在國內經濟下行壓力未見緩解、國際貿易摩擦又不斷升級、各種不確定性風險相互疊加的大背景下，任何政策選擇都需格外謹慎。提高地方政府稅收分成比例雖然有助于地方政府擺脫財政困境，對產出也產生正向促進作用，但其對企業投資產生的較大的擠出效應也不容忽視，這直接關系到未來的發展潛力。目前，是在暫時維持“五五分成”不變的條件下加大轉移支付力度，還是重新調整央地政府間稅收分成比例，這還需決策部門做進一步權衡。

其次，我國需兼顧好東中西部利益關系，協同推進地方稅和轉移支付制度的聯動改革。受歷史、自然地理等因素的差異的影響，我國經濟發展呈現不平衡性和多層次性，一刀切的稅收分成比例將會拉大地區間的財力差距。本文模擬結果也表明，稅收分成比例統一提高1個百分點，東部地區稅收收入增加的幅度大于中西部地區。如果按地區實行不同的分成比例又勢必增加政策的制定和執行成本。在此情形之下，可以考慮仍然維持統一分成比例的同時，允許地方政府在得到中央政府批準的前提下基于本地區特殊的自然地理和經濟社會條件開設新稅種以補充地方自有財力，然后通過轉移支付制度將區域間的財力差距保持在合理的范圍之內。

最后，政府需要通盤考慮中央與地方政府間的稅收分成比例的調整以及事權和支出責任的劃分。本文的福利分析表明，當家庭部門更加偏好地方政府所提供的公共品時，地方政府稅收分成比例的提高就越能夠改善居民福利。這意味著，當重新調整中央與地方政府間稅收分成比例時不應僅僅局限于增加地方財力，而是應該致力于實現財力與事權和支出責任相匹配的目標，并且還需重視居民的偏好，將那些能夠滿足具有鮮明的區域特征的特殊偏好的事權劃歸地方政府。