社會化服務“服務”了誰

◆相夢龍 李成雷/山東省審計廳

黨的十九大指出，要健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。農業社會化服務是引領小農戶開展適度規模經營、發展現代農業的重要途徑。2017年，農業部、財政部陸續制定了關于農業生產社會化服務工作的實施指導意見，連續5年在全國開展農業生產全程社會化服務試點，形成了農業生產托管等直接服務農戶和農業生產的多種有效形式，對于推進服務帶動型規模經營，解決“誰來種地”“怎樣種地”等問題發揮了重要作用。

2020年S省農業生產托管服務項目在53個試點縣實施，全省需完成生產托管服務100萬畝任務。按照補齊現代農業發展短板要求，確定本區重點支持的托管環節和服務內容，選取1～3個關鍵環節、薄弱領域，從縣域農業生產社會化服務主體名錄庫中選擇專業服務公司、服務型農民合作社等主體實施。項目縣實行先服務后補助，實施主體與服務主體簽訂服務合同，補助資金可以補助服務主體，也可以補助農戶，堅持讓小農戶最終受益。

2021年1月，S省審計廳派出審計組，由李處長帶隊，老姚、小相等10人參與，負責對S省W區2020年鄉村振興相關政策和資金管理、使用情況進行審計。審計進點后，根據審計項目實際情況并充分考慮人員工作特長，審計組內部迅速進行了分工，其中參加審計工作8年的業務骨干老姚和計算機專業畢業首次接觸審計項目的小相共同承擔對W區農業生產托管服務政策和資金的審計。

厘清思路定方向

W區農業生產托管服務項目補助資金來源為中央財政資金，共計1171萬元，任務數17.2萬畝，用于補助小麥、玉米農業生產托管過程中的耕、種、收環節有關費用。通過組織專家打分的形式確定了A、B、C等3家合作社為實施主體，分別組織所在鎮的農機合作社具體實施小麥、玉米的托管服務。W區農業局與A、B、C等3家合作社簽訂合同，約定托管作業內容；各農機合作社實施作業的機手與被服務農戶簽訂合同約定具體作業面積，該合同作為W區農業農村局統計托管面積作業量的原始憑證。

按照W區《農業生產托管服務項目實施方案》，作業機手應按照制定的補助標準相應地減免農戶應繳納的托管費用。根據W區的資金撥付流程，補助資金由農業局撥付給合作社，合作社全部撥付給作業機手。合作社提供的“無償服務”引起了審計組的懷疑，處于中間環節的合作社會一分錢好處都不拿嗎？另外，該政策涉及7個鄉鎮6萬多戶農民，涉及補貼人員多、農作物種植面積廣，合作社是否存在多報服務面積套取財政資金的行為？作業機手是否按標準減免農戶的托管費用？看著W區農業局送來的30多箱托管合同、作業量表等原始材料，對著W區提供的“高質量高標準完成托管任務，農戶滿意度達98%”的績效自評報告，小相陷入了沉思。

面對數據量龐大、過程復雜繁瑣的情況，審計組集體研判后，決定嘗試按照以下3個思路進行審計：一是對資金流向進行“穿透式”追蹤，確認資金是否被合作社截留，是否按照流程足額撥付給機手；二是通過數據分析，對比W區土地確權數據和托管服務數據，確認是否存在虛報面積套取補助資金行為；三是實地入戶調研，了解小農戶是否享受減免托管費用，確認老百姓是否最終受益。

數據分析顯疑點

按照已定的審計思路，審計組先從資金分解下達的路徑開始調查。通過查看財政的收款指標文件、農業局的支付憑證等資料，審計組了解到W區農業局于2020年7月和11月收到全部補助資金1171萬元，截至2020年12月底，已撥付給3家合作社669萬元，結余資金502萬元尚未撥付。通過查看項目實施的績效自評報告和第三方的驗收報告，顯示托管服務項目已于11月底全部完成，且數據表中任務完成量45萬畝遠超任務目標值17.2萬畝。可W區耕地面積總共才60萬畝，短短3個月時間里W區完成了45萬畝的托管服務，速度也太快了，以合作社機手數量和正常的工作效率計算，即便是全部機手24小時作業都有一定的難度!審計組對此打了一個大大的問號。

老姚突然想到：“有些細節咱們也許忽視了，托管服務的實施時間是9—11月，印象中老家都是9月底收完玉米接著旋地深耕，略等幾日就開始種小麥，那這個45萬畝是不是在同一地塊上不同作業內容也都重復計算托管畝數了呢？”

“對！農業部有個文件規定了農業托管面積的加權計算方法，目前提報的這個數字是加權前的，肯定不準確！”小相恍然大悟，“看來審計前的政策學習還是不夠細致啊！”

根據農業部辦公廳關于開展農業生產托管統計工作的通知中的計算公式，審計組按照各環節加權計算，有效面積僅為13.5萬畝，未達到績效目標要求的17.2萬畝，這就解釋了為什么托管服務實施完后還有502萬元補助資金剩余。

趁熱打鐵，先把數據分析完再看看還有沒有其他疑點。小相把托管服務數據和土地確權數據格式化后導入AO系統，利用內置的SQL數據庫將兩個數據表中的身份證號連接起來，把單個農戶中服務畝數大于確權面積的數據作為疑點。通過分析，產生了14萬畝（加權前）疑點數據。篩選出面積差距較大的幾個大戶，“張大牛、王二牛......奇怪，這幾個人名好像在哪見過，昨天翻了幾份合作社的資料，這些人好像是合作社的人員！”小相說道。

“合作社看來有些貓膩，再查查看，掌握一些證據再做打算。”有著多年審計經驗的老姚不由自主地皺了皺眉頭。

由于疑點數據中不少是規模戶，考慮到存在土地流轉的情況，謹慎起見，審計組找到W區農業局分管牛局長和農經站董站長進一步了解詳細情況。

牛局長一副信誓旦旦的樣子，對托管服務項目向審計組打保票：“放心吧！各位領導，項目肯定沒有問題，我們W區可是全省社會化服務工作的示范點呢，前段時間還承辦了全省現場會，不然省里能放心把這個項目交給我們嘛！”站在一旁的董站長也附和著：“就是就是，絕對沒有問題。”

但當審計組提出任務完成量未達到目標，有些托管面積大于確權面積，未按要求分別制定小農戶和規模戶補助標準和上限等問題時，董站長有些緊張地說道：“這個任務量應該是達到了吧，好多個鄉鎮呢，是不是這個數不準啊……”

牛局長立刻接過話：“任務量我們肯定是完成了，這個您放心，前天我們局里剛研究了，剩余的502萬元補助資金全都用于小麥的收獲補助，昨天這筆錢已經都發給老百姓了，還沒來得及給您說呢！另外這個托管面積大于確權面積的問題，明天我們就去核實，肯定不是虛報面積，我們可是找第三方復核過呢！”

審計組2021年1月16日進點審計，1月25日W區農業局在托管服務項目完成后2個月中將剩余的502萬元補助資金緊急撥付，按照耕地種糧補貼的名單每戶每畝地平均分配，通過《一卡通》直接發給農戶。

“平均分的話，那這錢不就和耕地種糧補貼一個性質了嗎？而且從時間上看，像是突擊花錢啊，沒起到引導小農戶規模經營的作用，恐怕和政策的初衷不符。”老姚判斷道。

小相覺得這事越來越復雜了，前期項目實施的事還沒查清楚，后面又冒出個突擊花錢來，“這問題也太多了，千頭萬緒的都把人搞暈了，這可怎么查啊！”李處長說：“先把政策要求搞明白，把項目各個關鍵環節理清楚，沿著資金流向調查。”

按照李處長的建議，老姚和小相重新進行梳理。通過調取A、B、C三家合作社的銀行流水和支付給作業機手的憑證，審計組發現，3家合作社在收到農業局撥付的669萬元補助資金后，截至審計日只撥付了作業機手不到4萬元，3家合作社賬戶上還滯留了約665萬元超3個月未撥付給機手！

經過進一步的核實，對于審計組之前提出的作業面積大于確權面積的問題，農業局提供了土地流轉的相關證明，對此審計組進行了抽查，確認屬實后記錄工作底稿。

審計組與農業局就部分問題達成了一致：（1）主管部門監管不到位，補助資金滯留在合作社未補貼給機手；（2）未突出小農戶導向，未分別確定小農戶和規模戶的補助標準，規模戶享受補貼資金占比超40%，不符合政策要求；（3）績效目標未完成，造成項目驗收后資金結余502萬元，結余資金用于全區小麥的機收環節的平均分配補貼，影響引導規模經營作用的發揮。但補助資金滯留在合作社的原因仍需進一步調查和走訪才能確定。

老姚將目前掌握的情況向李處長匯報后，李處長思考片刻說道：“事不宜遲，到鎮村延伸調查去！”

走村入戶探真相

老姚和小相帶著提前設計好的調查表，準備從托管服務名單上的農戶開始調查。由于是農閑時節，許多老百姓都外出打工，接連敲了五六戶，只有院里看家的小狗樂此不疲地回應著審計人員。

“要不咱們上地里看看去，沒準兒有干活的呢！”小相建議。正說著，只見一輛拖拉機轟鳴而來，車上滿載著化肥和農具。

“大爺早啊！我們是審計組的，想找您了解點情況。今年收成咋樣？咱們村玉米麥子的怎么耕種收啊？”老姚趕忙說。大爺十分熱心：“這兩年收成都不錯，好多活都不用俺們干了，像收玉米、種麥子這些機械作業的活，都是俺們村機手給弄。”小相：“今年咱們這托管可是有補貼的呢，機手給您減免了多少啊？”大爺：“沒聽說要減免啊！這幾年耕、旋地基本上是100～120元一畝地，機收是60元一畝，村里這幾年都是這個價。”小相：“麻煩大爺再配合我們填一下調查表吧，您說著我填就行。”根據填寫的詳細信息，審計組核對了作業面積和作業金額，確保無虛報面積和金額的情況。

走訪了3戶，與拖拉機大爺描述情況一致，該村農戶未享受托管補助。審計組聯系到了該村的機手，進一步了解原因。

老姚開門見山：“您好，有個事需要找您核實，今年政府給托管服務作業提供補助，按理說應該減免作業費用，據我們了解并沒有減免作業費用。”機手滿臉疑惑：“每年都是這個價啊，今年柴油還漲錢了呢，俺還是按去年的價收的費，哪來的什么補助啊？”老姚：“合作社不是統計了你們的作業數據，沒告訴你們為啥要這個數嗎？”機手：“可別提了，也不知道咋回事，以前俺們都是干完活收錢就行，上個月合作社著急讓俺們報上年干活的數，還得挨個找老百姓按手印，可費勁了，就給一星期時間報，也沒說要這個數干啥。”小相連忙問：“您屬于哪家合作社的，像您這樣情況的還有嗎？”機手：“俺們這附近2個鄉鎮機手都屬于B合作社，除了坡地外托管費用都差不多，價錢要是差別大，老百姓可不干呢！”

老姚和小相對視一眼，看來事情有了眉目。

撥開疑云見天日

兩天時間里，審計組對3家合作社分別對應的6個鄉鎮進行抽查，了解到A、C合作社的機手按照補助標準相應減免了農戶費用，但是絕大多數機手還未收到補助；而B合作社機手由于不知曉補助政策，所以照往年價格收費，導致了同一政策在不同鄉鎮落實效果不同。從掌握情況來看，665萬元資金滯留原因也不盡相同：A、C合作社屬于未及時發放；B合作社故意隱瞞，利用機手上報的數據套取補助資金。

審計組對取證資料進行核實、匯總，在與主管部門、合作社等多家單位充分溝通后，確認了以下問題：（1）農業生產托管服務政策落實不到位，包括合作社套取資金、補助發放未落實、政策未突出小農戶導向等；（2）項目實施和管理不規范，如實施方案不細化導致剩余的502萬元資金分配不科學，社會化服務平臺試點不規范等。

審計組指出問題后，W區立即進行了整改。區農業局對托管服務農戶進行建檔管理，制定了《2021年社會化服務試點方案》，明確每個環節補助標準、上限以及各鎮實施面積；按要求在中國農業社會化服務平臺建立W區農業生產社會化服務組織名錄庫，對托管服務主體動態管理。

針對補助資金未及時發放的問題，區農業局逐戶核實并發放補貼，目前已向機手發放補助481萬元；針對合作社套取資金的問題，收回B合作社補助資金188萬元。同時，W區紀委介入調查，對區農業局監管不到位失職問題以及B合作社故意隱瞞并套取社會化服務補助資金問題進行立案調查。

（漫畫配圖 蕭繼石）