基層投資審計轉型發展的積極探索

◆周琪 梁駒/廣西壯族自治區柳州市政府投資項目審計中心

自開展投資審計以來，基層審計機關主要以工程造價審計服務為主，但隨著我國經濟發展進入新常態，政府投資的模式、比重和方向等都相應發生了較大變化，政府投資審計工作正面臨著新形勢、新任務、新挑戰。為更好推動“放管服”改革不斷深化，柳州市審計局主動求變，積極探索投資審計轉型發展,在推進投資審計“三個轉變”等方面取得了切實可行、可以復制的審計效果。

一、提高政治站位，堅持依法審計，在根本方向上轉型發展

（一）堅持解放思想，提高政治站位。為更好履行黨中央、國務院賦予審計監督的新職責、新任務，柳州市審計局黨組堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持新發展理念，堅持黨建引領。牢固樹立“四個意識”，認真做到“兩個維護”，切實提高審計政治站位，依法履行審計監督職責，積極開展公共投資審計監督，聚焦重大建設項目，按照“圍繞中心、服務大局、突出重點、確保質量”的原則，積極探索適應地方經濟發展需求的投資審計模式，不斷拓展提升審計監督廣度和深度。

（二）堅持依法審計，規范審計權限。審計署《關于進一步完善和規范投資審計工作的意見》下發后，柳州市審計局組織全市投資審計骨干召開專題討論會，認真梳理全市投資審計工作，進一步厘清建設單位的管理責任和國家審計的監督責任。修改《柳州市政府投資建設項目審計監督辦法》，刪除以審計結果作為工程結算支付依據的條款，不再強制要求將審計結果作為結算依據。

（三）堅持多管齊下，主動探索轉型。一是全市審計干部把習近平總書記在中央審計委員會第一次會議的講話精神與實際工作結合并納入“三會一課”學習中，常學常新，從思想上解決“不想轉”“等靠拿”的依賴觀念。二是堅持保留政府投資項目審計中心，多次就投資審計轉型和專職機構問題主動向上級部門做專題匯報，全力爭取上級領導部門支持。三是修訂、廢止不符合現行制度要求的內控管理制度。四是召開全市投資審計工作專題會議，學習傳達審計署辦公廳《關于進一步嚴格規范投資審計工作的通知》文件精神，徹底糾正“以審代結”問題。五是舉辦《柳州市政府投資建設項目審計監督辦法》政策說明會，明確工程價款結算審核是建設單位職責，認真梳理是否還存在“以審代結”建設項目。

二、轉變思維方式，準確定位投資審計職責，在審計職能上轉型發展

目前關于投資審計的職責定位眾說不一。有人認為投資審計的主要作用是為政府節約財政資金，因此審計重點應放在工程造價審計上；有人認為投資審計的主要作用是提高工程建設資金使用效率，因此重點應是資金來源和使用。前者混淆了政府審計和中介服務的職能，后者有一定的片面性。明確投資審計的定位，柳州市審計局是這樣做的：

（一）定位與審計全覆蓋要求相適應。審計全覆蓋強調的是審計監督對象和范圍的全覆蓋，近年來，我局堅持“兩統籌”，有計劃、有重點地開展重大投資項目審計，同時充分考慮黨委、政府的中心工作和審計機關的資源承受能力，堅持從實際情況出發，穩妥推進。主動創新求變，加強對宏觀政策調整的研究，積極關注重大公共工程目標實現情況和相關政策措施、發展規劃的推進落實情況。

（二）定位與改革方向相適應。黨中央提出了深化投融資體制改革、優化營商環境、防范化解地方金融風險等一系列改革舉措。我局十分關注國家“十三五”“十四五”規劃在柳州實施的項目，以及柳州本地“十三五”“十四五”規劃中的重大建設項目。圍繞項目規劃、投資審批、融資信貸、用地用能、環境評價、工程建設、項目績效等方面，找準審計工作切入點，發揮專業性強、涉及面廣等特點，促進解決這些重大項目建設中遇到的瓶頸問題，有效發揮投資在穩增長中的關鍵作用。

（三）定位與基層實際相適應。轉型發展不是一蹴而就的短期行為，也不是敷衍塞責的應付之舉，不能好高騖遠也不能畏縮不前。我局清楚地看到基層審計隊伍能力素質參差不齊，造價審計人員多，而懂施工管理、懂法規、熟悉大數據分析、能綜合判斷、善于溝通協作的復合型人才缺乏，能夠獨立承擔項目審計的人員不多，有的縣區只有1至2人從事投資審計工作，與當地投資項目數量和資金規模存在較大的比例懸殊。大部分投資審計人員年齡偏大，知識更新慢，出現了青黃不接的局面，面對投資審計轉型無所適從、難以適應。要真正實現審計轉型發展，這些都是不可回避的客觀問題。

三、調整審計目標，從“單一”造價向整體評價轉變，在全面審計監督上轉型發展

柳州市審計局下屬單位柳州市政府投資項目審計中心從2008年成立到2019年，共計完成結算審計項目427個，審計總金額213.64億元，核減金額27.38億元，為政府節約大量真金白銀。但是伴隨著我國經濟發展進入新常態，單一的工程造價審計已經不能滿足服務大局的需要，面對一些體制上的障礙、機制上的扭曲、制度上的缺陷和管理上的漏洞等問題，不能精準把脈，不能揭示體制機制問題的難點和痛點，不能充分發揮“免疫系統”功能，對此，柳州市審計局進行了一些轉變與探索。

（一）從數量規模向質量效益轉變。一方面，拋棄與監督職能不符的事務，不斷豐富審計內容和審計方式；另一方面，突出政府工作重心，重點關注群眾關心的熱點、難點問題，對審計發現問題的定性判斷更加精確，從而更有針對性地、從更高層次的視角提出審計建議，為政府宏觀決策提供依據，充分發揮政府謀士的作用。2017年后，審計項目逐年下降，審計金額逐年增加，2020年，審計項目已減至15個，審計金額高達43.71億元。自2019年以來，為政府直接挽回損失2.09億元；向市政府報送審計要情（審計專報）3份，均得到市政府主要領導肯定批示；促進被審計單位出臺、完善制度3項；開展2個廣西審計重點課題研究。

（二）從單一工程造價審計向全面投資審計轉變。從過去單純的結算審計拓展為以監督為主要目標的竣工決算審計、專項審計調查、項目執行情況審計、概預算執行情況審計等，重點涵蓋了立項審批、征地拆遷、招投標、環境保護、建設資金、建設程序等20多個方面內容。審計視野從傳統的造價審計逐步擴展至涉及民生的醫院、學校項目和市政基礎設施項目、影響本地經濟發展全局性、戰略性、基礎性的重大公共工程項目以及新型投融資模式等領域。多種審計方式結合，形成了多領域、集事前、事中、事后、督查等多種組織方式結合的審計新模式。僅2019年柳州市政府投資項目審計中心開展的9個執行情況審計項目，項目金額高達39.39億元，同比增加了27.78億元，達到了減少審計項目數量的同時提升審計質量的效果，審計結論和審計建議層次更高，審計覆蓋面更廣。

（三）從傳統投資審計向現代公共投資審計轉變。在審計項目計劃安排上，采用多種審計類型組合方式，主要聚焦公共資金、公共資源、公共政策、公共權力以及重大公共工程項目的監督。在項目實施上，積極探索審計新實踐與現代工程建設技術及智能化、信息化技術的融合，增強投資審計技術含量和科技支撐。一是借助科技信息化、智能化提高審計效率和可信度，實現傳統投資審計向現代化審計轉變。二是根據審計署下發的審計數據規劃，結合項目實際特點設計數據采集標準表，編寫分析模型，搭建投資審計系統環境，建立數據審計通道。三是通過參加計算機審計成果演示等交流活動，強化大數據審計意識，積極探索計算機審計與傳統投資審計方法的融合應用。

四、轉變審計方式，以需求為導向落實整改，在整合資源上轉型發展

（一）從實際需要出發制訂審計計劃。將需求前置，結合自身隊伍建設能力，謀劃、部署和組織審計工作。緊盯市委、市政府關注的難點，疏通阻礙改革、制約發展的堵點，防范經濟運行中的風險點。積極關注新基建、支撐內需擴大的各項政策舉措貫徹落實情況，聚焦重要性程度高、涉及面廣、資金量大、落實難度大的具體項目和政策措施，聚焦政策不落實、項目不落地以及政策措施不適應、不配套、不銜接等問題，避免資源、資金過剩浪費。

（二）抓好隊伍建設，加速復合型人才培養。在現有編制條件下，在夯實專業知識儲備的基礎上，加強對大數據、人工智能等科技創新領域復合型人才的培訓、培養力度。傳承“導師制”，倡導“輪崗跟班制”，通過以老帶新、以審代訓等方式，擴寬人才培養渠道，確保審計事業青藍相繼、薪火相傳。

（三）創新組織模式，提高審計效率，落實審計整改。一是在項目實施審計前，以“行動學習進支部”為載體，對審計項目調查了解的重點內容進行“沙盤演練”，采用“頭腦風暴”等方式激活查找問題的思維，聚焦突出問題，深度剖析問題存在的原因，制訂可行性“作戰計劃”。同時構建集政策研究組、數據分析組和現場審計組為一體的審計團隊，集中進行政策、業務研究和數據分析，提高“作戰效率”。二是在審計過程中，實行任務清單制，推行“業務例會制”。對定性難、核實難等難點問題共同研究，整合利用各部門的審計成果、審計線索、審計經驗等資源，集思廣益找方法、群策群力解難題，協同作戰、共享審計成果，激發審計工作效能，減少審計人員自由裁量權。三是堅持以問題為導向，切實做好審計項目質量檢查的“后半篇文章”。聯合其他市直單位成立聯合督查組，對投資審計發現問題的整改落實情況進行全面督查，不定期開展整改落實情況“回頭看”檢查。通過多項舉措，將審計整改落到實處，審計整改率達到100%，實現了“審計一點、規范一片”的效果。

五、提升審計層次，探索新技術研究新模式，在審計應用現代化上轉型發展

（一）探索開辟技術創新路徑。投資審計的對象是具體的工程建設項目，具有很強的時代性，專業技術含量比較高，與科技的進步發展緊密同步。將豐富的投資審計新理念、新實踐與當前突飛猛進的工程建設新技術、現代信息化技術等深度融合，將先進的定位、檢測、評估等現代技術手段推廣到投資審計實踐中。例如：利用無人機傾斜攝影技術，對土方開挖構建3D-GIS模型，實現高空巡查，探索大范圍、高精度土方算量，破解地域范圍大覆蓋難問題；利用地理信息技術、衛星遙感影像等破解時空變化追蹤難問題；利用BIM技術建模、地質雷達探測技術解決隱蔽工程量核實難問題等。

（二）大力推進投資審計新技術新方法研究應用與推廣。一是組建新技術研究隊伍，加強對投資審計領域新技術新方法的研究應用，培養審計人員對新技術發展和應用的高度敏銳和濃厚興趣,樹立數據先行思維，全面提升大數據審計應用能力。二是加強新技術推廣應用。從具體的項目出發，將新的技術有機嵌入投資審計項目中，轉化為實際的戰斗力和工作成果。如在某項目執行情況審計中，借助渣土車衛星定位系統、執法局監控平臺和公安天網監控系統，高效準確核實外棄土方運輸情況，助力項目節省資金1100余萬元。三是加強新技術創新培訓。采取“送出去、請進來、干起來”的培訓模式，選派骨干到建筑工程院校或施工企業進行專門培訓或跟班實習，提高實操技能。邀請行業專家授課，加強與行業、專業院校的聯系和交流，收集、研究各地新技術在行業中應用的經典案例，做好理論與實際的深度融合。

（三）注重對新投融資建設模式的研究與應用。以政府與社會資本合作（PPP）模式為例，目前PPP模式已完成從高速推廣到清理整改的階段，進入了規范、可持續發展的新階段，隨著已經開工建設的PPP項目陸續進入運營期，政府進入了依約履行支出責任的階段，大部分PPP項目需要政府安排預算資金履行付費義務，同時政府支付對價高低直接關系到政府履約能力、當期及未來的財政壓力。將PPP項目成本審計納入參與各方的研究和實踐范圍，加強對PPP項目成本的真實性、合理性、合規性審計，確保政府支出合理、合規，才能確保PPP項目實現物有所值的目標，PPP模式才能行穩致遠、可持續健康發展。

六、轉變審計理念，從微觀領域向宏觀層面轉變，在服務黨委、政府重大決策上轉型發展

（一）堅持審計理念驅動。在審計實踐中，堅持先易后難、先小后大、先局部后整體的審計思路，對審計發現的各類問題進行集中歸類，再進行深入的研究分析，最后做出審計判斷。如將項目立項依據、工程價款結算等與投資的經濟性相結合，將建設資金使用、損失浪費與投資的效率性相結合，將總體規劃、投資決策、建設規模等與投資的效果性相結合，實現項目審計與績效審計的有效融合，對項目投資效益進行綜合評價，整體提升投資審計監督的科學內涵。

（二）堅持審計重點驅動。根據當前黨委、政府工作的需求，重點關注影響改革創新、政策落實的難點問題，著重反映制約項目建設的梗阻問題，對審計發現的普遍性、傾向性、典型性問題抓住主要矛盾，從體制、機制和制度建設層面提出更有針對性的審計建議供宏觀決策參考。對不合時宜、影響改革發展的制度規定、管理漏洞和阻礙當地經濟發展新舊動能轉化的問題，提出具有前瞻性、可行性的意見和建議，力爭有更多精品進入領導決策圈，充當好黨委、政府的參謀和助手。

（三）堅持審計效益驅動。公共投資項目效益審計主要是對建設項目實現經濟、效率和效果的程度和途徑，按照一定的標準進行評估，這也是投資績效審計的總體目標。為實現這一目標，要以投資決策為核心，以工程審計為基礎，以資金為軸線。一方面，將前期決策納入建設項目效益審計的重中之重，加大對項目立項過程中影響項目投資效益的因素分析力度，主要關注決策確定的各項目標是否真正實現、是否滿足設計要求、是否取得了預期效果。將前期決策的合理性、合規性與效果性結合起來，重點關注領導干部在工程招投標、設備、材料采購、工程變更簽證、結算等方面是否有違背項目管理制度的做法。另一方面，通過檢查投資資金的管理、撥付和使用情況，揭示資金在使用管理上的問題，糾正違反財務規章制度的行為。確保資金及時、足額撥付到位，確保資金使用真實、有效、合法，同時對資金的使用是否達到預期的投資效益進行審計評價。

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武漢市審計局在某單位領導干部經濟責任審計中，重點關注企業改革重組、防范化解風險、壓縮管理層級、全面預算管理等改革發展指標完成情況，查找薄弱環節及相關問題，助力穩固國有出資企業在全市經濟社會發展中的“頂梁柱”和“壓艙石”作用。

（吳冬冬 譚麗華 攝影報道）