兩岸反壟斷寬恕政策之比較研究

摘? 要：寬恕政策源起于美國(guó)，而后各國(guó)或地區(qū)相繼將寬恕政策規(guī)定到有關(guān)反壟斷的立法當(dāng)中。兩岸有關(guān)反壟斷的制度中均有寬恕政策，本文先對(duì)兩岸有關(guān)寬恕政策的立法和司法層面進(jìn)進(jìn)行比較，然后在重點(diǎn)闡述兩岸在該制度上存在的共同問(wèn)題，提出對(duì)其進(jìn)行完善的建議，以發(fā)揮寬恕政策在查處壟斷行為中的作用。

關(guān)鍵詞：寬恕政策;大陸;臺(tái)灣地區(qū)

一、寬恕政策概述

作為最早實(shí)施寬恕政策的美國(guó)，在1993年《公司寬恕政策》和1994年《個(gè)人寬恕政策》，寬恕制度是指在司法部反托拉斯局調(diào)查開始前或開始后，參一與卡特爾的當(dāng)事人第一個(gè)主動(dòng)報(bào)告違法事實(shí)，全面配合調(diào)查并符合法定條件，則免除對(duì)其刑事起訴的制度。日后各國(guó)紛紛引入寬恕政策，但是寬恕的內(nèi)容不盡相同，美國(guó)、加拿大是在刑事程序上給予免除犯罪追訴，屬于“刑事寬恕制度”;歐盟、德國(guó)、日本、中國(guó)大陸、臺(tái)灣地區(qū)則是在行政處分上給予免除或減輕處罰，屬于“行政寬恕制度”。

二、兩岸寬恕政策之立法情況

（一）適用寬恕政策的對(duì)象

在臺(tái)灣地區(qū)僅適用于聯(lián)合行為，《公平交易法》第十四條對(duì)聯(lián)合行為進(jìn)行定義，是指具競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系之同一產(chǎn)銷階段事業(yè)，所以臺(tái)灣地區(qū)的寬恕政策只針對(duì)水平聯(lián)合行為。而大陸的適用對(duì)象比臺(tái)灣地區(qū)更寬泛，包括水平和垂直的聯(lián)合行為。

（二）適用寬恕政策的主體

對(duì)與適用主體的類型兩岸沒有差別，都是經(jīng)營(yíng)者（臺(tái)灣地區(qū)稱為“事業(yè)”），包括了自然人和法人。對(duì)與卡特爾行為的組織者是否適用寬恕政策，臺(tái)灣地區(qū)認(rèn)為可以適用，但是大陸認(rèn)為不能適用，因?yàn)橐坏┓磯艛鄨?zhí)法機(jī)構(gòu)給予組織者申請(qǐng)寬恕的機(jī)會(huì)，那么部分經(jīng)營(yíng)者有可能利用壟斷協(xié)議來(lái)打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，再通過(guò)寬恕制度來(lái)逃避處罰，那么寬恕制度就成了規(guī)避違法責(zé)任的工具，遭到組織者的濫用，而失去了其原有價(jià)值。

（三）適用寬恕政策的行為要件

臺(tái)灣地區(qū)對(duì)于申請(qǐng)者申請(qǐng)適用寬恕政策在案件的不同階段會(huì)有不同的要求，當(dāng)主管機(jī)關(guān)尚未知悉或依法進(jìn)行調(diào)查前，需向主管機(jī)關(guān)提出書面檢舉或陳述具體違法，并檢附事證及協(xié)助調(diào)查，須有助于主管機(jī)關(guān)開始調(diào)查程序。當(dāng)主管機(jī)關(guān)依本法調(diào)查期間，需向主管機(jī)關(guān)陳述具體違法，并檢附事證及協(xié)助調(diào)查，須有助于主管機(jī)關(guān)認(rèn)定該案參與事業(yè)違反規(guī)定。大陸是規(guī)定經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)向主管機(jī)關(guān)報(bào)告壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)，對(duì)重要證據(jù)進(jìn)行了例示規(guī)定。

（四）處罰減免的標(biāo)準(zhǔn)

兩岸對(duì)與處罰減免的標(biāo)準(zhǔn)均進(jìn)行了梯度設(shè)計(jì)，但具體的標(biāo)準(zhǔn)二者之間有差別。在臺(tái)灣地區(qū)，當(dāng)尚未為主管機(jī)關(guān)知悉或依法進(jìn)行調(diào)查前最先申請(qǐng)有助于開始調(diào)查，或者無(wú)前述事業(yè)時(shí)，當(dāng)主管機(jī)關(guān)調(diào)查期間有助于主管機(jī)關(guān)認(rèn)定該案參與事業(yè)違反規(guī)定，同時(shí)獲得主管機(jī)關(guān)的附條件同意書，并依法履行相關(guān)事項(xiàng)的，可以獲得免除處罰。在大陸，第一個(gè)主動(dòng)報(bào)告的可以免除處罰。

有關(guān)減輕處罰的規(guī)定，臺(tái)灣地區(qū)對(duì)于減輕處罰的事業(yè)數(shù)量限于4個(gè)，大陸沒有數(shù)量限制。對(duì)于具體的減輕幅度，臺(tái)灣地區(qū)是第一位符合條件的申請(qǐng)者，減輕30%-50%;第二位減輕20%-30%;第三位減輕10%-20%;第四位減輕10%以下。大陸規(guī)定第二個(gè)主動(dòng)報(bào)告者按不低于50%的幅度減輕處罰;其他主動(dòng)報(bào)告的，按不高于50%的幅度減輕處罰。

三、兩岸適用寬恕制度之司法情況

（一）大陸的司法情況

從2008年到2017年，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)查處的違法壟斷協(xié)議的案件總計(jì)有374件。其中工商部門查處的168件壟斷協(xié)議相關(guān)案件中，有1件2015年的“永州建材案”適用寬恕政策被免除處罰，有26件被減輕處罰。國(guó)家發(fā)改委查處的209件壟斷協(xié)議相關(guān)案件中，有12件適用寬恕政策被免除處罰，有17件被減輕處罰②。總計(jì)寬恕政策在壟斷協(xié)議相關(guān)案件中的適用率為15%。可以看出根據(jù)寬恕政策被減免處罰的經(jīng)營(yíng)者數(shù)量還是很少的。

（二）臺(tái)灣地區(qū)的司法情況

“立法院”要求“公平會(huì)”報(bào)告適用寬恕政策的有關(guān)情況，根據(jù)“公平會(huì)”的報(bào)告2012年至2016年2月23日，總計(jì)受理申請(qǐng)寬恕政策的有15件申請(qǐng)，涉及8件案例，最終獲得減免的有3件。近兩年未見“公平會(huì)”再公布適用寬恕政策的相關(guān)信息，因?yàn)樯婕暗綄?duì)申請(qǐng)事業(yè)保密的問(wèn)題。

而同期“公平會(huì)”處分違法聯(lián)合行為總數(shù)2012年為18件，2013年為7件，2014年為6件，2015年為12件，2016年為4件，2017年為1件③。只有在2015年有2件獲得適用寬恕政策的案件使得本年對(duì)聯(lián)合行為的查處數(shù)量有所突破，其他年份并沒有因?yàn)榇嬖趯捤≌叨怪鞴軝C(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法聯(lián)合行為的數(shù)量有增加。

四、兩岸寬恕政策的未來(lái)展望

（一）加強(qiáng)國(guó)際合作，促進(jìn)違法壟斷行為的查處。

從被查處的違法壟斷行為案件中，我們可以看到被查處的事業(yè)很多為跨國(guó)公司，該事業(yè)若在別國(guó)申請(qǐng)適用寬恕政策，但是該國(guó)又對(duì)于寬恕申請(qǐng)者進(jìn)行保密，透過(guò)外界平臺(tái)無(wú)法獲知該信息，這不利于對(duì)該事業(yè)在我國(guó)的違法行為進(jìn)行調(diào)查。加強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)間的合作，進(jìn)行相關(guān)信息的交流，促進(jìn)對(duì)違法壟斷行為的查處。

（二）對(duì)減輕處罰比例進(jìn)行特定，并加大不同減免順序間的差距

現(xiàn)行規(guī)定對(duì)減輕處罰的比例進(jìn)行梯度設(shè)計(jì)，給予了處罰者較大的自由裁量空間，申請(qǐng)者了解自己可能被減免的處罰就具有很大不確定性，并且各順序申請(qǐng)者間被減免處罰的差距較小，不利于激發(fā)違法者進(jìn)行申請(qǐng)的積極性。將減輕處罰的比例進(jìn)行特定，拉大個(gè)順序間減免處罰的差距，可以使競(jìng)爭(zhēng)者之間相互角逐競(jìng)爭(zhēng)，促使其盡快主動(dòng)報(bào)告。

（三）直接設(shè)立違法壟斷行為的刑事責(zé)任，并在寬恕政策中進(jìn)行減免

臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行公平法對(duì)違法壟斷行為的處罰是先行政后司法，經(jīng)主管機(jī)關(guān)要求行為人限期令停止、改正其行為或采取必要更正措施，而屆期未停止、改正的才對(duì)行為人進(jìn)行刑事處罰。大陸也未規(guī)定對(duì)達(dá)成壟斷協(xié)議的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行刑事處罰。通過(guò)對(duì)違法壟斷行為的處罰直接設(shè)立刑事責(zé)任，這樣會(huì)加大行為人的違法成本，增強(qiáng)違法法律責(zé)任的威懾力。并且在寬恕時(shí)也對(duì)此部分的刑事處罰進(jìn)行減免，給予行為人申請(qǐng)寬恕政策更大的減免力度，增加寬恕政策的吸引力，激發(fā)行為人申請(qǐng)適用寬恕政策的誘因。

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[8]? 參見公平交易通訊，2018年12月，頁(yè)20.