農地產權結構變遷視域下土地增值收益的公平分享

摘要：農地產權結構是搭建土地增值收益分配與憲法秩序有效鏈接的重要橋梁。從農地產權結構變遷的視角看，我國傳統土地增值收益的國有化機制實際在很大程度上符合1982年憲法所確立的社會主義地租國有原則及地利共享秩序。然而，由于憲法土地條款一開始就被注入了地利分配具有傾向性的思想基因，長此以往便忽視了農民作為整體分享土地增值收益的“另一半憲法秩序”。新型城鎮化背景下，國家進行了“同地同權”、賦權于“民”的農村土地管理制度改革，其實質是憲法秩序的延續而非替代，我國土地增值收益分配的主要機制仍是征地補償制度。要實現我國土地增值收益的公平分享，必須回到社會主義“國家—集體”一元論的完整地利共享秩序中來，并遵循實質平等的要求，通過以“人的城鎮化”為目標對區片綜合地價進行限定、采取傾向于農村及農業發展的“土地財政”政策、打破城鄉戶籍二元制實現城鄉一體化發展等方案，推動農民全過程參與、共享土地利益。

關鍵詞：農地產權結構;土地增值收益;憲法秩序;同地同權;區片綜合地價

中圖分類號：D922.32;F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831（2021）06-0205-11

任何利益的分配均奠基于社會主體之間的正式與非正式關系。土地增值收益分配問題的研究離不開對集中體現國家、集體和農民個人三者關系的農地產權結構進行考察。基于此，本文試圖從農地產權結構變遷而非權利分析的視角對我國土地增值收益分配機制進行探討。

一、傳統土地增值收益國有化機制及其農地產權結構基礎

（一）作為征地補償核心的土地增值收益國有化機制

從概念上講，土地增值并不等于土地增值收益，前者是指土地價值潛在的增長，具有“價值性”;而后者則指的是土地增值“變現”的結果，具有“價格性”。依常理，對“土地增值”實現“收益”，應當包括土地所有者通過土地自主出讓進行交易和土地被征收獲取補償兩種基本路徑。然而，由于我國實行嚴格的土地用途管制制度，農用地只能用于農業生產而不能轉換為建設用地，經依法批準的農村建設用地只能自用而不能他用。因此，對于集體土地所有者而言，土地增值收益實現的自主性被嚴重壓縮。但“壓縮”不等于“剝奪”，當集體土地符合土地利用總體規劃時，集體土地所有者仍存在一定的自主性空間。2004年《土地管理法》第43條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這一規定將城鎮化建設與土地性質掛鉤，確立了國家在土地供需市場上的壟斷地位，徹底阻塞了集體土地所有者實現土地增值收益的管道。從國家層面看，國家不僅成了土地增值收益實現與否的決定者，而且由國家獨享土地出讓權、直接掌管土地增值收益，還使其在土地增值收益的分配中擁有了絕對主導權。從農村集體視角看，凡新增建設用地一般只能通過征收集體土地取得，“公益征收”原則實際上已被架空[1]。由此，集體土地也就喪失了抵御公權力侵犯的能力，從而成為國有土地的“儲備庫”。

通常講，土地增值收益分配是否公正，除了需關注分配過程的主導權之外，還需審視分配方案本身的設計。根據2004年《土地管理法》的相關規定，我國土地征收以按土地原用途價值予以補償為原則。年均產值是土地原用途價值計算的基本計量單位，農村集體和農民個人實際可能獲得的征地補償與其所享有的土地承包期限密切相關[2]。也就是說，農村集體和農民個人所能獲得的征地補償安置費用總和是其在承包經營期限內從事農業生產的預期收益，而因土地用途轉換所產生的由國家實現并掌管的土地增值收益，國家并未與被征地集體和農民分享，而是全部被國有化了。如果站在農民的立場，以其承包期內的預期收益為對價對其進行補償，似乎存在一定的合理性，因為畢竟目前農民享有的法定物權主要限于用益物權。然而，以此標準對作為集體土地所有者的農村集體進行補償，豈不是也將其置于了一種“承包經營權人”的境地？反觀針對農民個人的實際補償，現行制度中土地補償費并非是給予享有承包經營權的農民個人的補償，針對農民個人的補償是安置補助費。根據土地征收補償的一般理論，土地補償費是對土地權利人的財產性補償，而安置補助費是對土地權利人的功能性補償。所謂功能性補償即意味著其是一種政府對失地農民社會權利的保障、幫扶與救助，它的法理基礎是土地功能的多樣性，而非土地本身的財產價值[3]。由此觀之，農民在征地補償過程中似乎僅是土地“供養”的對象，而非土地產權人。

（二）土地增值收益國有化的農地產權結構基礎

傳統土地增值收益國有化機制中所呈現出的集體所有者類似于“承包經營權人”、承包經營權人類似于土地“供養”者的法律錯位不是無源之水、無本之木，其實際上與孕育我國征地補償制度的農地產權結構“血脈相依”。從中華人民共和國土地制度的歷史演變看，農村土地集體所有制是在實現由新民主主義革命向社會主義革命過渡的社會主義改造過程中產生的，其創立伊始就是一種有意識的政治安排，是旨在消滅土地私有實現全民所有的過渡步驟和權宜之計[4]。改革開放以后，基于對社會主義發展階段性的總體認識，國家雖然沒有繼續推進集體土地的國有化，但也并未將集體所有和農民的承包經營當作一種權利，而是將其視為一項服務于國家目標的國家政策?！白鳛檎叩募w土地所有制主要服務于三個目標：農民的社會保障、國家的城市化和糧食安全”[4]。政策性的集體所有制產生了兩方面的效果：其一，集體土地是國家賦權農民無償使用，為其提供社會保障的生產生活資料，作為義務，農民必須以農業用途為限，保障國家的糧食安全。集體公有制既不是一種成員共有的私有產權，也不是一種純粹的國家所有權，而是由國家控制但由集體承受其控制結果的一種農村社會主義安排[5]。其二，為滿足社會主義工業化和城鎮化建設的土地供給，集體土地不過是國家交由農民保管、使用，依其所需可按其意志進行配置的一種國家資源。農地私有制的消滅本身就意味著農村土地集體所有既非農民個人所有，也非特定農村集體所有，而是“包含了若干全民所有的成分”[6]。集體所有權中“全民所有成分”的存在，客觀上賦予了國家對集體土地進行管理的正當性基礎。所以，集體土地并不具有與國有土地相平等的法律地位。從資源的控制強度看，集體土地很大程度上已經被國有化了[7]。

在準國有化的集體公有制下，我國的農地產權結構具有顯著的國家本位主義特征。在國家與集體之間，國家實際上是全部資源的掌控者和分配者。集體和農民對土地的占有、使用原本就是國家進行資源配置的結果，因此土地處分——再分配的權能也仍屬于國家。反過來說，土地集體所有并非是要在國家所有之外創設一種完全獨立的所有權制度，而是一種具有“專屬”性質的占有使用權，其不具備對抗國家公權力的私的財產權屬性。從集體與農民的關系看，“政社合一”的人民公社是高度集中計劃經濟體制下國家對集體內部資源進行配置的制動裝置。人民公社解體后，在集體成員再組織化進程長期停滯不前的狀況下，由具有政權組織性質的鄉鎮政府或村民委員會代行集體經濟組織職能，實際割斷了集體土地權利人與行使者之間的聯系，進而重新補足了國家對集體內部資源進行配置的能力?，F實中，“政府將村委會當成其下屬機構，村民也大多數認為村委會代表政府”[8]，集體經濟組織早已被科層化，并成為“政府一族”的資源配置的一環。所有的利益都由政府提供，并由政府分配，農民個人所享有的不過是一種反射利益。與傳統農地產權結構相適應，集體土地從征收到補償更多的是國家進行資源調配的過程，而非公權對私權的限制與剝奪，其背后隱含著一種國家對土地資源進行管理——將部分土地配置給集體和農民使用——根據國家需要征收土地——按“原配額”予以補償的國家、集體、農民之間的單向度關系。據此，為滿足城鎮化建設需要，國家征收集體土地的行為本質上屬于一種“收回”行為。土地“收回”的成本即是土地“發放”時國家對集體和農民所“承諾”的范圍或者由此對其產生的可期待利益。至于農地是否增值、增值收益該如何分配，則是國家進行再分配的問題，而與集體和農民個人并無必然關聯。由于農村集體實際上同樣扮演著資源配置者的角色，而農民近乎只享有反射性的利益，所以雖然安置補助費面向的是被征地農民的利益，但也仍與土地補償費一并交由集體進行內部分配。很長一段時間，農民個人對征收、補償爭議均無訴權的事實恰是其法律地位的反證。

二、傳統農地產權結構的制度根源及其利弊分析

（一）傳統農地產權結構的制度根源

我國現行憲法第10條規定，“城市的土地屬于國家所有”，“集體和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”，“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。從字面含義看，我國土地實行的是全民所有和勞動群眾集體所有兩種制度，二者并無法律地位和權能范圍的本質區別。只是在兩種所有制具體實現的過程中，《土地管理法》對之進行了區別對待。在《土地管理法》中，國有土地擁有完整的占有、使用、收益、處分權能，而集體土地不僅在使用權方面受到土地用途管制制度的嚴格管控，而且其處分權能甚至直接被征收補償制度所剝奪。正如有學者所指出的，“集體土地所有權的不完全性，違反了所有權平等的要求”[9]。那么值得思考的是，《土地管理法》的一系列規定是否就是傳統農地產權結構的制度根源，這樣的規定又是否涉嫌“違憲”？

圍繞上述問題，部分學者認為，憲法土地條款本身存在正當性問題，應以人權保障、物權平等、財產權自由等原則重塑憲法秩序，并提出了土地國有條款屬于授權性規范、名義性規范、主權性規范、陳述性規范等憲法解釋論，以及刪除土地國有條款、增加土地征購條款等憲法修改論，進而竭力主張將城鄉二元制的土地產權結構“做虛”，以實現國有土地與集體土地的實質平等;另一部分學者則是從我國土地制度對城鎮化建設所作出的巨大貢獻和改變現行制度可能導致的“劣質城市化”、產生“土地食利階層”等后果出發，將憲法序言和第6條關于生產資料社會主義公有制的規定作為理解憲法第10條的前提和基礎，認為由國家掌握土地增值收益進行多種方式分配的法律制度符合中國“地利共享”的土地憲法秩序，并極力主張將城鄉二元制的土地產權結構“做實”，以維持現行制度的優勢[10]。依筆者之見，表面上看雙方是對憲法條文應當如何理解的爭論，而實際上卻是雙方在對國有土地與集體土地的法律地位、集體所有權的權能范圍以及土地增值收益的歸屬等問題的認識上存在根本分歧。雙方雖然都認為傳統農地產權結構的制度根源在于憲法，而非土地管理法的制度設計，但因論證的出發點不同，所以很難達成共識。因此，有必要從“憲法規范的屬性—憲法規范的內涵—憲法規范意指的憲法秩序”的認識思路重歸探究憲法真意的正途，然后再根據社會現實與憲法秩序是否產生了沖突以及沖突能否調和的客觀事實，繼而考慮是否應從憲法變遷的視角釋憲或者修憲。

要確定憲法土地國有條款的規范屬性，應當首先判斷其是一項規則還是一項原則，而法律規則與法律原則最主要的區別在于，是否預先設定了“明確和具體的事實狀態”，以及與之相聯系的“明確具體的法律后果”[11]。我國現行憲法第10條第1款法律后果要素的缺失不證自明，但對于“城市土地”是否屬于“明確具體的事實狀態”，學界尚有爭議。有學者認為，該條款只是對1982年憲法通過時城市土地國有化成果的歷史確認[12]。倘若這一判斷能夠成立，由于1982年憲法通過時“城市”的邊界是完全可以確定的，那么該條款所包含的事實狀態也就是清晰的。然而，從修憲的相關資料看，1982年憲法之所以新增憲法第10條的規定，很大程度上是要明確“堅持土地公有制”而非僅僅是為了確定土地的權屬范圍[13]115。針對憲法草案全民討論期間有人提出的“城市的市區范圍是不斷變化的”，以及“新增城市的土地歸屬”等問題，彭真同志在1982年11月26日代表憲法修改委員會所作的《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》進行了專門的回應：“全民討論中有人指出，全國各地情況不同，有些地方鎮的建制較大，今后還要發展，實際上是小城市。因此刪去了有關鎮的規定，可根據實際情況分別處理?！盵14]由此可見，在修憲者的視野中，“城市土地”原本就是一個“動靜結合”的概念。因此，在既沒有“明確事實狀態”，也缺少“具體法律后果”的情況下，憲法土地國有條款應屬于“原則”而非“規則”。作為原則的土地國有條款并不要求“城市的土地屬于國家所有”，必須以“全有或者全無”的“決斷性”[15]方式運作，但這不等于說“城市的土地既可以歸國家所有，也可以歸集體所有”。作為最佳化命令的“原則”要求某事在相對于法律上與事實上可行的范圍內盡最大可能被實現[16]。

既然城市土地國有化是一項重要的憲法原則，那么確立這項原則的動因是什么？為何不能一蹴而就卻又保留了其他土地的集體所有？集體所有到底有沒有受到限制？若受到限制，這樣的限制是否符合社會主義的公平正義理念？如錢穆先生所言，“要講一代的制度，必先精熟一代的人事”[17]。探尋某一憲法規范的內涵及其背后的憲法秩序同樣也必須以對修憲時社會現實需要以及修憲者歷史意見的考察為依歸。根據肖蔚云教授的論述，1982年憲法之所以要確立城市土地國有化的原則，一方面是為了解決各地對城市房屋所有人征房產稅、地產稅不一致的問題;另一方面是因為在“城市發展越來越快，地價逐步上漲的情況下，把城市土地統一收歸國有，更顯得必要和及時”[13]43。前一動因是形式意義上法律制度統一的要求，而后一動因則屬于實質意義的社會現實所需。換言之，1982憲法規定城市土地屬于國家所有原則的核心要旨在于實現“地租”的國有化。根據馬克思主義經典作家的觀點，土地和地租私有必然會導致“土地所有者剝削地球的軀體、內臟、空氣，從而剝奪生命的維持和發展的權利”等“人剝削人”的嚴重不公現象發生[18]。所以，“土地只能是國家的財產”，不能歸屬于任何特定人群[19]232-233。而“土地國有化將徹底改變勞動和資本的關系，并最終消滅工業和農業中的資本主義生產方式”[19]233。其之所以能夠消滅剝削的原因在于社會主義公有制通過消滅土地食利者將地租國有化，再以多種形式的國家分配方式將地租重新轉交給全社會，從而實現地利的共享[19]323。由于土地國有化是地租共享的前提，因此憲法土地國有條款不僅符合社會主義公平正義理念，而且是社會主義公有制的必然要求。從修憲時的社會歷史條件看，我國已經消滅了人剝削人的制度，建立起了社會主義制度。在此意義上，憲法規定土地國有很大程度上是對當時社會現實的一種確認。但依照上述馬克思主義地利共享的邏輯，按理說，全部土地都歸國家所有才更符合社會主義原則的要求，那么為何1982憲法沒有把集體土地也規定為國有呢？從許崇德教授對1982年憲法修改過程的紀實情況看，自1982年3月10日至4月15日，憲法修改委員會就土地所有權的問題先后進行了5次較為集中的討論，共有12位修憲參與者發表了自己的看法[14]399-427。就討論內容而言，在觀點比較明確的9位修憲參與者之中，有7位明確表示贊成“土地國有”，其中，有5位修憲參與者堅定支持土地全部國有，其主要理由是為了保障國家的開發建設，防止農民“坐地起價”成為食利階層，當然也有出于合理利用土地的考慮;而另外4位，無論是否明確支持土地全部國有，均從更為務實的角度表達了維持土地“集體所有”的必要性與可行性。分而論之，保留土地“集體所有”的必要性在于“土地所有制牽涉心理狀態”，“宣布土地國有震動太大”，“即便規定國有將來也還要給農民補償”;其可行性在于我國土地已經消滅了農民個體所有，不必宣布國有，沒有實際意義，而且可以通過禁止土地買賣、制定《土地征用條例》消除反對保留集體所有觀點的擔憂，從而漸進實現全部土地的國有。由此可見，修憲者根本上贊同的是土地全部國有，之所以保留“集體所有”，更多的考慮是為了避免影響農民的生產積極性，避免造成不必要的社會動蕩。是故，1982年憲法保留的土地“集體所有”是社會主義公有制下的集體所有，而非私有制意義上的集體所有，其仍遵循馬克思主義地利共享的邏輯，符合社會主義的公平正義理念。值得指出的是，依照社會主義地利共享理論，地租國有后，理應通過公平正義的分配方案讓全國人民不分城市與農村人口對地進行分享。然而，因1982年憲法修改時關于農村土地所有權應如何規定問題的討論是圍繞如何使之有利于國家征用土地進行國防和經濟建設為中心而展開的[20]，所以，無論在具體制度設計上還是在實施過程中，國家均有意無意地將國有后的地租主要用于社會主義工業化和城鎮化建設。雖然“現行法在地權的初始分配上‘厚此薄彼’，在一定程度上順應了新中國經濟與社會的特殊發展歷程，具有歷史的正當性”[21]，但卻忽視了農民作為整體分享土地增值收益的“另一半憲法秩序”。長此以往，便阻隔了農民作為整體分享土地增值收益的機會與渠道。由此可見，解決土地增值收益分配不公的問題無需重新釋憲或者修憲，關鍵在于對潛藏于憲法規范體內的利益分配傾向性進行適度糾偏，使之遵循完整“地利共享”憲法秩序本意的要求。

（二）傳統農地產權結構的利弊分析

功利地看，不管是現代社會發展的客觀規律，還是人為的制度設計，傳統農地產權結構都是將城鎮化成本降到最低的絕佳路徑。而如果說傳統農地產權結構的設計初衷是為了降低征地成本的話，那么在私主體大量參與城鎮化建設的社會主義市場經濟體制下，除了真正意義上的公益建設征收，政府的目光便轉移到通過土地優惠政策促進地方經濟發展以及獲取土地增值收益彌補地方財政不足上來。尤其是在1994年實行“財權集中、事權下放”的分稅制改革以后，在地方財政和績效考核的雙重壓力之下，通過征地來彌補地方財政缺口就幾乎成為地方政府的一致選擇。該種做法被形象地稱之為“土地財政”，其實質是政府通過賺取價格剪刀差的方式為城市公共服務設施建設提供一次性投資[22]?，F實中，土地增值收益的國有化不僅填補了地方政府進行城市公共設施建設、提供城市公共服務，以及償還地方債務的財政缺口，而且還支撐起了地方政府以土地收入為抵押進行政府投資的能力[23]。所以，無論是為城鎮化建設降低成本還是為其提供支撐，我國傳統的土地增值收益分配機制可謂是功不可沒。

然而，因其在地權的初始分配上“厚此薄彼”，我國傳統的土地增值收益分配機制也造成了諸多發展不平衡、不充分的問題。就城市發展而言，在高額土地增值收益的刺激下，地方政府過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮化建設，甚至不惜鋌而走險采用違法違規手段征收土地[24]，加劇了土地的粗放式利用，浪費了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態安全，加大了地方政府性債務等財政金融風險。就農村、農業和農民發展而言，由于農村集體和農民個人幾乎與土地增值收益無緣，“城進鄉退”的現象愈加凸顯，城鄉差距越拉越大[25];為保障城鎮化建設的土地供給，集體土地長期處于被征收或待征收的產權不穩定狀態，而為降低征地成本，農地產權權能一直受到嚴格管控，這使得農業的自主發展和吸引投資能力大打折扣，農業現代化發展面臨嚴重困境;因征地補償標準不足以維持農民原有生活水平不降低，更無法實現農民長遠生計有保障，農村出現了大量無土地、無工作和無社保的“三無農民”;土地作為集體共享的資源，在人民公社解體之后集體成員再組織化停滯不前、集體土地權利人與行使者相分離的情況下，集體資產只能由少數鄉鎮政府或村委會領導實際管理，但因此種序列聯系天然存在截留、貪污腐化的風險[26]，從而進一步加劇了社會矛盾的激化。

三、我國農地產權結構的調整及其形成的制度幻覺

（一）“同地同權”：國家與集體法律地位的部分調整

集體經營性建設用地入市是新型城鎮化背景下農村土地管理制度改革的重要舉措，其主要內容是“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。自2015年2月27日全國人大常委會授權試點以來，該項改革激發了農村土地資源活力，增強了農村產業發展用地的保障能力，增加了農民土地財產收入，取得了顯著成效。由此，秉持“權利”研究視角的學者認為，這一改革旨在顯化農村集體土地的私權屬性[27]，開辟了將集體土地征收嚴格限于“公益”范圍的法律路徑[23]，同時也為世界主要發達國家通行的議價購買制度的引入提供了重要參考[8]。依此觀點，國家允許集體經營性建設用地入市的目的在于徹底實現集體土地與國有土地的平等地位，使集體所有成為一種完全獨立于國家所有的私有財產權，進而打破我國傳統的土地增值收益分配機制，建立起以市價補償為標準的征地補償制度，以充分保障農村集體和農民的合法權益。

不可否認，集體經營性建設用地入市改革的確對國家與集體在農地產權結構中的法律地位作出了部分調整，這一調整無論是對農村集體還是農民個人都具有重要的意義;但是，這只是農村土地利益分配制度變革的冰山一角，并不足以改變我國社會主義地租共享的憲法秩序。首先，集體經營性建設用地與其他類型的農村土地不可混為一談。集體經營性建設用地本身就是用于經營的建設用地，其價值雖然同樣受地理區位影響，但農村集體實際上也對其進行了建設性投資。根據馬克思主義地租理論，因投資而產生的地租收益原則上應歸投資人所有。因此，國家允許集體經營性建設用地入市，通過征繳土地增值稅或者土地增值收益調節金的方式取回其投入的公共環境產權成本，將剩余的地租收益留給農村集體，具有一定的正當性與合理性。由于其他類型的集體土地并不涉及建設性投資的問題，若將這種主要因地理區位而產生的級差地租與因投資而產生的地租等同視之，把集體經營性建設用地入市的地租收益分配機制擴展到其他類型的集體土地，就會產生理論適用上的嚴重錯誤。而這也是本次農村土地管理制度改革將可入市土地嚴格限于集體經營性建設用地的根本原因。其次，根據社會主義地租共享理論，因上述其他類型土地的地價上漲主要是社會發展帶來的區位條件改善所致，而非基于農村集體的投資產生。所以，該類地租收益不應歸屬于任何特定群體，而應堅持來自社會并用之社會的原則，實現地利的全社會共享。如果賦予集體土地與國有土地完全相同的權能，在征收集體土地時按照市價補償標準對被征地農村集體和農民進行補償，使土地增值收益歸其所有，顯然遵循的是土地私有制的地租分配邏輯，而與社會主義公平正義理念相去甚遠。再次，根據各類型土地的占比情況，農村土地絕大多數是農業用地。在居于少數的農村集體建設用地中，“宅基地至少占70%以上，另外還有部分鄉村公益用地，從而剩下的所謂經營性建設用地所占比例很小”[28]。如此看，集體經營性建設用地入市改革的作用實際相當有限，因而并不會對整個農地產權結構產生全面且實質性的影響。最后，從“權利”視角研究者的理想訴求看，其研究目的在于保障農村集體和農民的合法權益。但就客觀現實而言，“社會上流行的征地中‘保護農民利益’話語中所指的‘農民’主要是近郊農民”[29]。這部分農民無論在土地面積上還是人口數量上均不占任何優勢。如果將國家投資建設和社會發展所帶來的地租收益全部歸其所有，固然是充分照顧了被征地者的利益，但卻犧牲了其他所有人的利益。這不僅與上述研究者的初衷相違背，而且與社會主義地利共享的憲法原則背道而馳。

（二）賦權于“民”：農村集體與農民個人關系的變革

除允許集體經營性建設用地入市之外，本輪農村土地管理制度改革還對其他類型集體土地的產權結構進行了大幅調整，其調整的思路是賦予農民個人更多的財產權利。從當前改革的主要內容看，國家不僅要賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及抵押、擔保權能，而且要賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。據此可知，未來對于已經分配到戶的集體產權，農民將獲得長久穩定且較為完整的他物權，其占有、使用的集體土地份額可以流轉、退出與繼承。而此前未分配到戶的集體產權，也將通過股份占有的方式落實到農民個體。如此一來，農村集體和農民個人之間就形成了一種以“集體成員權利”為核心的新型產權結構。針對這一改革所帶來的重大變化，有學者認為這是要建立一種“股份合作、人人共有”的農地股份共有制，讓農民成為土地共有權的現實所有者[30]。也有學者認為，它應當是一種“按份共有——股份合作”的農地產權結構[31]。前者傾向于把集體當作一個人合性的團體，后者則強調將其視為一種資合性的組織。兩種觀點雖然存在一定的分歧，但均認為集體土地所有權不再是一種被“虛置”的權利，農民實際成為集體土地的所有者。由此，國家征收集體土地也應當遵循與一個獨立所有權人打交道的“強制購買”邏輯，按市價對其進行補償。

毫無疑問，新一輪賦權于“民”的農地產權調整意義不可低估。它不僅可以增強農民對集體資產的控制能力，提升集體經濟組織運行的民主化、法治化水平，而且也是使市場在土地資源配置中發揮決定性作用的必然要求。但從賦予農民的具體產權權能看，無論是土地承包經營權的“三權分置”還是宅基地使用權的“三權分置”，均沒有突破農民作為他物權人的權能范圍。盡管兩種類型的“三權分置”實現了承包權與經營權、資格權與使用權的分離，但本質上并未改變集體土地歸集體所有而不歸任何農民個人所有的社會主義公有制。農民雖然在一定程度上擁有了轉讓其經營權或使用權的自由，但卻必須受到其“承包權”和“資格權”本身權能范圍的限制。同理，農民對于集體資產的股份占有，也要受農村集體資產本身權能范圍的限制。因此，賦權于“民”的集體產權份額化改革改變的主要是農村集體和農民個人的內部關系，而不涉及與集體土地處分權相關的國家與集體之間外部關系的調整。若據此就認為我國農村土地管理制度改革的方向是要將集體所有權“私權化”，只能是一種制度幻覺。當前的農地產權結構調整仍是社會主義地利共享憲法秩序的延續而非替代，其既沒有改變農村土地歸集體所有的公有制性質，也沒有突破我國憲法所確立的社會主義地租國有原則。

四、我國土地利益分配憲法秩序的重申與適度限定

（一）“國家—集體”一元論下的地租共享秩序重申

馬克思主義認為，“單個人的利益是要占有一切，而群體的利益是要使每個人所占有的都相等”[32]。為了減少私人利益之間的沖突，促使個體維護公共利益，就需要特定的組織來引導和調節社會活動，而這樣的組織就是國家。但是，并非所有的“國家”都能促進個人利益與社會利益的調和，唯有消滅階級對立的私有制、建立社會主義公有制的國家才能實現個人利益與社會利益真實意義上的統一，否則就只會產生新的桎梏[33]。我國是社會主義國家，實行的是社會主義制度，國家在平衡個人利益與社會利益中扮演著重要角色。雖然我國憲法規定了兩種土地所有制，但其本質上均是社會主義公有制的具體實現形式。在社會主義公有制之下，國家與集體是一元存在而非二元對立的關系。1982年憲法確立的地租國有原則正是堅持“國家—集體”一元論的產物。遵循“國家—集體”一元論的視角，無論國有土地還是集體土地所產生的地租均應歸國家所有，與此同時也應由全社會共享。但為迅速實現社會主義工業化和城鎮化，我國在改革開放初期選擇了農業支持工業、農村支持城市的地租分配方案。這雖然符合為近現代工業社會發展積累原始資本的客觀規律，但長此以往卻忽視了農民作為整體分享地租收益的社會主義地利共享秩序。因此，我國城鄉之間發展不平衡不充分的矛盾并非基于土地增值收益的國有化而產生，而是由于利益分配的傾向性所致。更進一步說，我國地租收益分配不公的癥結并不在于城鄉土地法律地位的不平等，而在于城鄉戶籍二元制為地租收益分配帶有傾向性創造了各種便利。

回顧我國土地增值收益分配問題的理論研究歷程，不難發現大多數學術成果均是借用西方的土地征收補償理論范式，從“國家—集體”二元論的視角為中國問題開藥方。然而，無論主張集體土地所有權應實質歸農民個人所有還是歸特定農村集體所有，固然都有利于保障被征地者的利益，但卻動搖了我國社會主義制度的根基。并且，從實際效果看，若誤把被征地農民的利益等同于所有農民的利益，不僅解決不了過往土地增值收益分配不公的歷史遺留問題，而且會使其他沒有機會被征地的農民永遠喪失分享土地增值收益的權利，從而造成更大的不公。當然，找準了 “根源”也不能對“不公”置若罔聞。雖然也有學者提出我國是社會主義國家，土地增值收益的分配應當遵循社會主義地租共享理念，但這并沒有成為其改變傳統土地增值收益分配機制不公的立論基礎，反而成為其維護傳統制度的論據。反觀我國當下進行的改革，其既沒有采納農地私權化的主張，也沒有對過往土地增值收益分配不公的事實予以否認，而是在一種統籌兼顧的政策指引下，逐漸將地利分配的天平向農村、農業、農民傾斜。在改革方向上，“堅持土地公有制性質不改變”是農村土地制度改革的三條底線之一。而這正是現行土地制度改革堅持社會主義公有制下“國家—集體”一元論的根本體現。

（二）現行土地增值收益分配機制的適度限定

我國目前的土地管理制度改革總體符合中國的具體國情，但在微觀制度上仍存在一定的完善空間。如前文所述，我國土地增值收益的分配不公貫穿于其實現國有化之前、之中、之后的全過程。當前進行的農村土地管理制度改革僅解決了實現土地增值收益國有化之前為降低征地成本而對農地產權限制不公的問題，并對其國有化過程中征地補償標準的提高以及征地補償款的內部分配問題產生了一定影響。但是，土地增值收益國有化過程中和國有化之后如何使農民公平分享土地增值收益的問題仍未徹底解決。

2019年《土地管理法》的修改將“區片綜合地價”確立為土地增值收益國有化過程中的土地利益分配方案。根據新《土地管理法》第48條的規定，區片綜合地價綜合了2004年《土地管理法》中的土地補償費和安置補助費兩項內容，其制定應綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系、人口及經濟社會發展水平等因素，并至少每3年更新1次。從區片綜合地價的形成因素和具體操作情況看，它實際是在原用途補償基礎上增加了考慮土地原用途價值市場化背景下的諸多要素，而非對土地“最佳用途”價值的綜合考量。所以，區片綜合地價仍然遵循了我國憲法所確立的地租國有原則，并在農村土地管理制度改革的影響下，基于各類型農村土地經營權的釋放，將其市場化的要素納入了制定征地補償標準的考量因素。由此可見，區片綜合地價堅持了我國地利共享的憲法秩序，并吸收了最新的改革成果，具有相當程度的正當性與合理性。但由于大多數城市近郊農村集體的土地一旦被征收，他們就必須面對被動城鎮化的問題，而在其沒有享受到地租收益分配重心由城市轉向農村所帶來的發展成果的情形下，立即的被動城鎮化便意味著其既沒有分享到過去的土地增值收益也很難分享到未來的土地增值收益。因此，有必要在征地補償過程中充分考慮其應分享的地租收益份額，并將之作為制定區片綜合地價的重要考量因素。有學者從把“城市”理解為一個經濟、社會和文化概念的角度出發，認為要使農村集體土地城市化就必須同時以“使農民真正成為市民”的標準對其進行補償，使其能夠享有與城市公民平等的政治、經濟和社會等各項權力[21]。筆者贊同這一觀點，在某種程度上，正是過往土地增值收益的分配不均才造就了城市居民所享有的各項權利和各種便利。對于土地被征收而被動城鎮化的城市近郊農民而言，從這一實質平等的角度對區片綜合地價進行限定無疑是一種更為公平合理的土地增值收益分配方案。

通過征地補償制度實現地租國有化之后，土地增值收益的公平分享問題主要涉及兩個層面：其一，國家掌管的土地增值收益該如何使用;其二，土地增值收益使用之后形成的發展成果如何共享。一般而言，土地增值收益國有化之后均會轉變為“土地財政”，所以解決土地增值收益使用問題的關鍵在于我們應實施什么樣的“土地財政”政策。進入中國特色社會主義新時代，我國的社會主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾”。土地增值收益分配不公所導致的城鄉之間的發展矛盾是最為重要的新時代矛盾之一。要解決這一矛盾，撫平“國家—集體”一元論體制下地租收益分配帶有傾向性所產生的歷史折痕，我們有必要采取傾向于農村發展和實現農業現代化的“土地財政”政策。但是，由于農村發展和農業現代化是一個較為漫長的歷史過程，并且我國的城鎮化水平還遠低于發達國家的平均水平，未來還需要有大量的農民轉化為市民。所以，逐步破除為傳統土地增值收益分配不公提供諸多便利的城鄉戶籍二元制，實現城鄉一體化發展，讓全體人民共享現代化建設成果，才是全面建立土地增值收益共享機制更為現實與便捷的路徑。

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Abstract： The structure of farmland property rights is an important bridge for constructing an effective link between the distribution of land value-added income and the constitutional order. From the perspective of the structure change of farmland property right， the nationalization mechanism of the traditional land value-added income in China is in fact largely in line with the socialist land rent state-owned principle and the land benefit sharing order established in the Constitution of 1982. However， since the land clause of the constitution has been injected with the ideological gene of land interest distribution， “the other half of the constitutional order” in which farmers as a whole share the land value-added income has been ignored for a long time. Under the background of new urbanization， China has carried out the rural land management system reform of “the same land and the same rights” and “empowering the farmers”. Its essence is the continuation of the constitutional order rather than the replacement. The main mechanism of land value-added income distribution in China is still the land acquisition compensation system. In order to realize the fair sharing of land value-added income in China， we must return to the complete land benefit sharing order of socialist “state-collective” monism， and follow the requirements of substantive equality， by limiting the regional comprehensive land price with the goal of “urbanization of people”， adopting a “land finance” policy in favor of rural and agricultural development， and breaking the dual system of urban and rural household registration to realize the integrated development of urban and rural areas， so as to promote farmers to participate in the whole process and share land interests.

Key words：" structure of farmland property right; land value-added income; constitutional order; the same land and the same rights; regional comprehensive land price

（責任編輯 胡志平）