基于政策文本量化分析的我國(guó)風(fēng)景道政策演進(jìn)特征研究

孫盼盼，余 青

(北京交通大學(xué) 風(fēng)景道與旅游交通研究中心，北京 100044)

0 引言

風(fēng)景道指路旁或視域之內(nèi)，擁有審美風(fēng)景、自然、游憩、文化、歷史和考古等價(jià)值的景觀道路[1]，可實(shí)現(xiàn)道路從單一交通功能向交通、景觀、生態(tài)、游憩和保護(hù)等復(fù)合功能的轉(zhuǎn)變，反映了工程技術(shù)與生態(tài)環(huán)境、歷史文化、景觀游憩的有機(jī)結(jié)合，是百余年來(lái)歐美國(guó)家注重生態(tài)環(huán)境及自然文化遺產(chǎn)保護(hù)與管理的延續(xù)和發(fā)展[2]。

近年來(lái)，風(fēng)景道作為一種新型旅游功能區(qū)和線型旅游目的地，協(xié)同區(qū)域發(fā)展、優(yōu)化空間布局[3]，順應(yīng)“旅游+”、“交通+”、“生態(tài)+”等融合發(fā)展時(shí)代的迫切需求，兼具景觀、生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化5大屬性[4]，逐步成為我國(guó)實(shí)施全域旅游發(fā)展、交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和美麗中國(guó)建設(shè)的重要抓手。

風(fēng)景道源起于美國(guó)，在我國(guó)的實(shí)踐發(fā)展與學(xué)術(shù)研究中出現(xiàn)了風(fēng)景道、旅游風(fēng)景道、旅游公路、生態(tài)公路、生態(tài)風(fēng)景道、美麗公路、景觀道路、風(fēng)景道路、文化線路、遺產(chǎn)廊道、綠道、公園路等各種稱謂和術(shù)語(yǔ)，學(xué)者們對(duì)此也進(jìn)行過(guò)相關(guān)辨析與界定[1,5-6]，這些概念既互有重復(fù),有些含義又略有不同，但廣義上都屬于“泛風(fēng)景道”范疇，因此，文中用“風(fēng)景道”統(tǒng)一上述術(shù)語(yǔ)，并進(jìn)行政策文本的搜集、整理與分析。

政策屬于制度范疇，風(fēng)景道政策是推進(jìn)我國(guó)風(fēng)景道走向規(guī)范化、規(guī)模化和可持續(xù)化發(fā)展的前提條件，是促進(jìn)風(fēng)景道建設(shè)的重要措施和手段，也是一個(gè)國(guó)家主導(dǎo)與管理風(fēng)景道發(fā)展的重要依據(jù)和基本準(zhǔn)則，具有引領(lǐng)與導(dǎo)向作用。隨著風(fēng)景道建設(shè)與發(fā)展得到各地積極響應(yīng)和市場(chǎng)熱捧，在國(guó)家層面開(kāi)始高度重視風(fēng)景道政策的制訂與實(shí)施，實(shí)踐的快速發(fā)展迫切需要理論予以支撐。

國(guó)外學(xué)者對(duì)風(fēng)景道政策的研究主要集中在3個(gè)方面：一是風(fēng)景道現(xiàn)有政策情況。Jones等[7]在對(duì)美國(guó)華盛頓風(fēng)景和休閑公路進(jìn)行研究時(shí)，回顧了其他州現(xiàn)有風(fēng)景公路相關(guān)法案政策；Nishikawa[8]回顧了日本歷史風(fēng)景道路認(rèn)定的相關(guān)政策，就現(xiàn)有認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)加以剖析。二是風(fēng)景道政策制訂與使用。Smith[9]從政策角度出發(fā)，提出應(yīng)建立美國(guó)全國(guó)性的風(fēng)景道路系統(tǒng)，并給予聯(lián)邦資助或特殊類別的資助，以發(fā)揮其推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用；Hoover等[10]從土地使用政策角度，描述了美國(guó)促進(jìn)跨區(qū)域綠道政策協(xié)調(diào)的制度安排，提出應(yīng)在民主參與背景下建立綠道政策；Yates等[11]研究得出為更好整合風(fēng)景公路的旅游資源，加強(qiáng)社區(qū)參與，未來(lái)應(yīng)更加關(guān)注政策實(shí)施過(guò)程中，政府管理人員與非政府參與人員(如社區(qū)志愿者)的差異性，以使政策實(shí)施更有效；Weiler等[12]認(rèn)為未來(lái)風(fēng)景駕車道市場(chǎng)營(yíng)銷時(shí)，應(yīng)去標(biāo)志化，考慮心理和人口統(tǒng)計(jì)學(xué)因素，以進(jìn)一步具體分析政策運(yùn)用案例。三是對(duì)完善風(fēng)景道政策提出相關(guān)建議。Gobster等[13]、Antonson等[14]、Maltese等[15]在對(duì)綠道規(guī)劃、旅游線路管理政策制訂與實(shí)施和文化遺產(chǎn)廊道收益評(píng)估的研究中，分別提出了相應(yīng)的政策完善建議；Cohen等[16]研究認(rèn)為城際自駕旅游的興起，使風(fēng)景公路更關(guān)注景觀的串聯(lián)，對(duì)旅游業(yè)產(chǎn)生的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)影響，政策決策者應(yīng)予以重視。

國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)風(fēng)景道政策的專門性研究還十分缺乏，多是從對(duì)美國(guó)風(fēng)景道管理[17]、風(fēng)景道評(píng)估[18]、路側(cè)游憩服務(wù)設(shè)施規(guī)劃提升[19]、風(fēng)景道規(guī)劃設(shè)計(jì)[20]、旅游風(fēng)景道系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)方法[21]、風(fēng)景道投融資[22]等研究中涉及的政策建議或得到的啟示，呼吁應(yīng)結(jié)合我國(guó)實(shí)際，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善國(guó)家層面風(fēng)景道相關(guān)政策，并盡快出臺(tái)風(fēng)景道專門性政策。還有一部分學(xué)者，針對(duì)我國(guó)風(fēng)景道發(fā)展，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有相關(guān)政策狀況進(jìn)行了簡(jiǎn)要闡述[23-24]，提出了相關(guān)建議。學(xué)者們認(rèn)為由于風(fēng)景道涉及多個(gè)部門和行業(yè)，出現(xiàn)政出多門現(xiàn)象，政策協(xié)同性有待提升，政策內(nèi)容宏觀引導(dǎo)有余、微觀支撐不足，政策規(guī)范不完善，難以落實(shí)[25-26]，認(rèn)為我國(guó)風(fēng)景道發(fā)展中投資大、運(yùn)營(yíng)難、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)亟待建立等問(wèn)題[27]，為此，應(yīng)在實(shí)踐與操作層面，推動(dòng)風(fēng)景道建設(shè)、評(píng)估、投融資、運(yùn)營(yíng)等專門性政策的出臺(tái)[3]，積極推進(jìn)將風(fēng)景道體系相關(guān)內(nèi)容列入《公路法》和《旅游法》，或通過(guò)國(guó)務(wù)院文件形式，對(duì)風(fēng)景道相關(guān)制度內(nèi)容加以規(guī)定[28]，對(duì)原國(guó)省道提升改造為旅游風(fēng)景道項(xiàng)目予以政策支持[29]，加強(qiáng)區(qū)域風(fēng)景道體系建設(shè)政策保障[30]。另有少量學(xué)者，對(duì)旅游公路、綠道等“泛風(fēng)景道”建設(shè)與規(guī)劃中政策的實(shí)施過(guò)程[31]、效率評(píng)價(jià)[32-33]、效果評(píng)估及優(yōu)化[34]等進(jìn)行了初步探索。

綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)風(fēng)景道政策的研究還較為欠缺和薄弱，多是在對(duì)風(fēng)景道規(guī)劃、評(píng)估、管理、營(yíng)銷、投融資等研究中，對(duì)風(fēng)景道政策的現(xiàn)有狀況、制訂與使用、政策完善等進(jìn)行了分析與探索，提及應(yīng)該給予風(fēng)景道發(fā)展哪些政策支持，呼吁制訂相關(guān)政策，提出的政策建議多涉及宏觀指導(dǎo)方面，具體化還不足，難以進(jìn)行實(shí)際操作。對(duì)政策的實(shí)施效果、優(yōu)化路徑等雖進(jìn)行了初探，但深入性尚不夠，專門針對(duì)風(fēng)景道政策的研究幾乎處于空白。

基于此，本研究以國(guó)家層面政策文件為研究樣本，基于政策演進(jìn)視角，從政策文本形式、政策制訂主體、政策關(guān)注主題、政策使用工具4個(gè)方面展開(kāi)量化分析，以期從本質(zhì)上揭示我國(guó)風(fēng)景道政策演進(jìn)的邏輯嬗變規(guī)律與內(nèi)在特征。一方面，從研究方法上彌補(bǔ)定量方法的欠缺；另一方面，從研究?jī)?nèi)容上，可全面了解國(guó)家層面風(fēng)景道政策演進(jìn)歷經(jīng)的階段、政策文本形式、政策制訂主體、政策關(guān)注主題、政策工具使用合理與否，并探索其內(nèi)在嬗變規(guī)律，提出切實(shí)性建議，填補(bǔ)專門針對(duì)風(fēng)景道政策研究的缺失，為國(guó)家層面風(fēng)景道政策的制訂、實(shí)施與優(yōu)化等提供些許理論支撐。

1 樣本選擇與研究思路

1.1 樣本選擇

本研究選取的政策文本主要來(lái)自“北大法寶”、“無(wú)訟”、國(guó)務(wù)院及其下屬與風(fēng)景道相關(guān)各部門的官方網(wǎng)站。為保證樣本的代表性、準(zhǔn)確性和有效性，樣本選取中遵循如下原則：一是主要選取國(guó)家層面相關(guān)文本，政策制訂主體是國(guó)家級(jí)行政部門、機(jī)構(gòu)或政府組織，不包含地方政府部門或機(jī)構(gòu)；二是在“北大法寶”、“無(wú)訟”上獲取的政策文本通過(guò)全文搜索獲得；三是政策文本如無(wú)風(fēng)景道實(shí)際相關(guān)內(nèi)容，則予以剔除。按照以上原則，截至2020年1月，共獲得原始樣本298份，經(jīng)過(guò)剔除與篩選，最終獲得有效文本212份。為進(jìn)一步豐富研究樣本量，對(duì)政策工具編碼時(shí)，將212份有效文本中有關(guān)風(fēng)景道政策的內(nèi)容一句一單元打散，實(shí)現(xiàn)編碼315條。為研究更加科學(xué)準(zhǔn)確，同一條政策編碼涉及多種政策工具時(shí)，進(jìn)行重復(fù)統(tǒng)計(jì)，共計(jì)369次。

1.2 研究思路

借助RostCM6、UCINET和NetDraw等數(shù)據(jù)提取與分析軟件，通過(guò)語(yǔ)義內(nèi)容分析、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析、政策工具編碼，從政策文本形式、政策制訂主體、政策關(guān)注主題、政策運(yùn)用工具等方面，對(duì)我國(guó)風(fēng)景道政策演進(jìn)4大階段展開(kāi)量化研究，并基于實(shí)證研究結(jié)果，探尋與揭示我國(guó)風(fēng)景道政策演進(jìn)特征(見(jiàn)圖1)。

圖1 風(fēng)景道政策演進(jìn)量化分析框架Fig.1 Quantitative analysis framework of scenic byway policy evolution

2 不同演進(jìn)階段政策文本量化分析

根據(jù)風(fēng)景道政策年發(fā)文量的分布特點(diǎn)和出臺(tái)的標(biāo)志性政策，將我國(guó)風(fēng)景道政策演進(jìn)劃分為萌芽起步、平穩(wěn)發(fā)展、快速增長(zhǎng)和政策利好4個(gè)階段(見(jiàn)圖2)。1997年首次在原交通部頒發(fā)的《公路、水運(yùn)交通主要技術(shù)政策》的通知(1997修訂)中，提出了加強(qiáng)旅游公路這一廣義風(fēng)景道的標(biāo)志、標(biāo)線設(shè)置，標(biāo)志著風(fēng)景道相關(guān)政策的出臺(tái)。至2003年間，年度發(fā)文上間隔有相關(guān)政策出臺(tái)，共發(fā)文6份。隨著旅游公路、景觀道路等風(fēng)景道早期形態(tài)的建設(shè)與發(fā)展，促使相關(guān)政策的出臺(tái)在國(guó)家層面逐步得到關(guān)注，風(fēng)景道政策演進(jìn)歷程進(jìn)入萌芽起步階段。

圖2 風(fēng)景道政策演進(jìn)階段劃分Fig.2 Division of scenic byway policy evolution stages

2004年至2009年間，年度發(fā)文上每年持續(xù)發(fā)文，發(fā)文總量增加，共計(jì)27份，但年均發(fā)文數(shù)量相對(duì)還較少，每年平均4.5份，發(fā)展較為平緩，政策持續(xù)對(duì)旅游公路、景觀道路加以關(guān)注，同時(shí)旅游道路、生態(tài)公路、風(fēng)景道路、文化線路等引起關(guān)注，風(fēng)景道政策處于平穩(wěn)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，由國(guó)務(wù)院2009年12月1日出臺(tái)的《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》，促使風(fēng)景道政策演進(jìn)發(fā)生轉(zhuǎn)折，標(biāo)志著平穩(wěn)發(fā)展階段的結(jié)束。

2010年至2015年，相比于平穩(wěn)發(fā)展階段，年度發(fā)文數(shù)量明顯增加，發(fā)文總量達(dá)到82份，年度最高發(fā)文19份，年均發(fā)文數(shù)量增加，每年達(dá)13余份。政策除繼續(xù)關(guān)注旅游公路、景觀道路、旅游道路、生態(tài)公路、風(fēng)景道路、文化線路等外，還涉及綠道、美麗公路、遺產(chǎn)廊道、公園路(道)等，風(fēng)景道政策演進(jìn)步入快速增長(zhǎng)階段。

2016年《全國(guó)生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃》、《關(guān)于促進(jìn)自駕車旅居車旅游發(fā)展的若干意見(jiàn)》、《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等風(fēng)景道相關(guān)政策的出臺(tái)，特別是“重點(diǎn)建設(shè)25條國(guó)家旅游風(fēng)景道”的首次提出，標(biāo)志著國(guó)家層面更加重視風(fēng)景道發(fā)展，促使風(fēng)景道政策演進(jìn)再次發(fā)生轉(zhuǎn)折，進(jìn)入政策利好階段。2016年—2019年，僅4 a時(shí)間，年度發(fā)文總量已達(dá)97份，年最高發(fā)文量達(dá)32份，國(guó)家對(duì)旅游風(fēng)景道、生態(tài)風(fēng)景道、旅游公路、綠道、景觀道路、旅游道路、生態(tài)公路、美麗公路、文化線路、遺產(chǎn)廊道等各類泛風(fēng)景道建設(shè)與發(fā)展予以政策支持，促使各省掀起風(fēng)景道建設(shè)的浪潮，如，京津冀蒙打造“環(huán)京津冀千里草原旅游大道”、貴州赤水河旅游公路建成通車、廣東省綠道網(wǎng)絡(luò)形成、浙江省美麗公路建設(shè)、福建省生態(tài)公路打造等，同時(shí)社會(huì)資本積極熱捧風(fēng)景道市場(chǎng)，政策支持為風(fēng)景道發(fā)展帶來(lái)紅利，風(fēng)景道政策演進(jìn)迎來(lái)政策利好機(jī)遇期。

2.1 政策文本形式

政策文本形式呈現(xiàn)出多樣化和廣泛性，總體上涵蓋了通知、意見(jiàn)、規(guī)劃、計(jì)劃、綱要、方案、辦法、通報(bào)、函、批復(fù)、公告、指南、決定、報(bào)告、公示、準(zhǔn)則、答復(fù)、導(dǎo)則、要點(diǎn)、公報(bào)、標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)及其他共23種形式，每個(gè)階段文本形式又有所不同(見(jiàn)表1)。

在萌芽起步階段，文本形式相對(duì)較少，主要以通知為主，占該階段政策文本總量的33.2%，其次是意見(jiàn)、決定、計(jì)劃、綱要。這一階段政策文本多具有宏觀指導(dǎo)與引領(lǐng)作用，反映出國(guó)家層面開(kāi)始對(duì)風(fēng)景道發(fā)展加以關(guān)注，并給予一定的政策支持，但支持力度還較小，主要源于我國(guó)風(fēng)景道建設(shè)剛剛萌芽。

在平穩(wěn)發(fā)展階段，文本形式增多，已達(dá)到10種，通知、意見(jiàn)、綱要、計(jì)劃等引導(dǎo)類政策仍是主要形式，占比約70.3%。該階段國(guó)家層面在注重引導(dǎo)風(fēng)景道發(fā)展的同時(shí)，開(kāi)始逐步關(guān)注風(fēng)景道建設(shè)的具體方面，公告、辦法、方案、標(biāo)準(zhǔn)、函等問(wèn)題解決類政策出現(xiàn)[35]，在政策支持下，風(fēng)景道建設(shè)逐步興起。

在快速增長(zhǎng)階段，政策文本形式是各演進(jìn)階段中最豐富的，達(dá)到19種。其中，通知、規(guī)劃、批復(fù)、意見(jiàn)、通報(bào)、函、計(jì)劃等是主要形式，占比約81.7%。這一階段引導(dǎo)類政策仍是重中之重，但解決問(wèn)題類政策增多，公告、辦法、方案、函外，批復(fù)、指南、決定、報(bào)告、公示、準(zhǔn)則、答復(fù)等政策文本相繼制訂，風(fēng)景道發(fā)展中的具體問(wèn)題越來(lái)越被政策關(guān)注，法規(guī)首次出現(xiàn)，但還十分少。各地在國(guó)家層面逐漸多樣化的政策保障下，風(fēng)景道實(shí)踐發(fā)展進(jìn)一步加快。

在政策利好階段，文本形式相對(duì)于快速增長(zhǎng)階段減少，但仍達(dá)到15種。在關(guān)注引導(dǎo)類政策和問(wèn)題解決類政策的同時(shí)，文本形式相對(duì)集中，主要是通知、意見(jiàn)、規(guī)劃、計(jì)劃、方案、公告、批復(fù)、函等，共占該階段政策文本總量的87.6%，每種形式數(shù)量均在4件以上，其中，通知達(dá)到23件。這一階段，再次出現(xiàn)了法規(guī)，增加了導(dǎo)則、要點(diǎn)和公報(bào)，但指南、辦法、標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則等更詳細(xì)的文本形式缺乏，表明國(guó)家層面雖持續(xù)關(guān)注問(wèn)題解決類政策，但仍需要加強(qiáng)此類政策的出臺(tái)，以從實(shí)操性上更好地指導(dǎo)各省風(fēng)景道建設(shè)，推動(dòng)我國(guó)風(fēng)景道事業(yè)蓬勃發(fā)展。

表1 各演進(jìn)階段風(fēng)景道政策文本形式Tab.1 Text forms of Scenic byway policy in each evolution stage

2.2 政策制訂主體

歷經(jīng)20余年演進(jìn)變遷，風(fēng)景道政策制訂主體從權(quán)威性上來(lái)說(shuō)主要包括3類：一是中共中央、全國(guó)人民代表大會(huì)、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議;二是國(guó)務(wù)院，三是國(guó)務(wù)院各部委及其直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等。從主導(dǎo)發(fā)文上來(lái)看，主要是交通運(yùn)輸部、文化和旅游部(原文化部、原國(guó)家旅游局)、國(guó)家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、自然資源部(原國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、水利部、國(guó)家林業(yè)局等相關(guān)機(jī)構(gòu)合并)、國(guó)務(wù)院及其辦公廳等；從參與機(jī)構(gòu)及合作廣度來(lái)說(shuō)，呈現(xiàn)出多部門跨部門聯(lián)合，政策主體間合作逐步增強(qiáng)，參與主體向多元化發(fā)展，涉及機(jī)構(gòu)已達(dá)70個(gè)以上(見(jiàn)表2和圖3)。

在萌芽起步階段，政策制訂主體較少，僅有原交通部、原國(guó)土資源部、原建設(shè)部、全國(guó)化學(xué)建材協(xié)調(diào)組4個(gè)部門或機(jī)構(gòu)在出臺(tái)的相關(guān)政策中涉及風(fēng)景道。政策主體以單獨(dú)發(fā)文為主，占比約85.7%，其中原交通部發(fā)文最多；聯(lián)合發(fā)文還較少，政策主體間合作程度還相對(duì)較低，僅原建設(shè)部和全國(guó)化學(xué)建材協(xié)調(diào)組聯(lián)合發(fā)文1次，從圖3(a)中可以看出，政策主體間合作還難以成網(wǎng)，呈零散分布狀態(tài)。

在平穩(wěn)發(fā)展階段，政策制訂主體明顯增多，已涉及原交通部、原國(guó)家旅游局、原建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委、全國(guó)假日旅游部際協(xié)調(diào)會(huì)議辦公室(已撤銷)等19個(gè)風(fēng)景道相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)。這一階段仍以單獨(dú)發(fā)文為主，但占比有所下降，約為67.6%，仍是原交通部發(fā)文最多，其次是原國(guó)家旅游局、原建設(shè)部；聯(lián)合發(fā)文顯著增加，已達(dá)12次，占比約32.4%，有10個(gè)部門或機(jī)構(gòu)參與到聯(lián)合發(fā)文中，政策主體間合作程度相比萌芽起步階段有所增加。圖3(b)顯示政策主體間合作密度雖還不高，但歷經(jīng)演變，已可以連線成網(wǎng)，主要是由原交通部、國(guó)家發(fā)展改革委、原國(guó)家旅游局等聯(lián)合其他風(fēng)景道相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)形成聯(lián)合發(fā)文主體，促進(jìn)政策制訂主體間合作強(qiáng)度逐步提升。

表2 各演進(jìn)階段風(fēng)景道政策主體構(gòu)成Tab.2 Subject composition of scenic byway policy in each evolution stage

注：我國(guó)先后進(jìn)行過(guò)8次國(guó)務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革，為更清晰地表達(dá)政策主體的演進(jìn)，對(duì)涉及部門改制的機(jī)構(gòu)，圖中同時(shí)采用政策文本當(dāng)年簽發(fā)機(jī)構(gòu)原有名稱，不予以合并處理。圖3 各演進(jìn)階段風(fēng)景道政策主體可視化合作網(wǎng)絡(luò)Fig.3 Visual cooperation network of scenic byway policy subjects in each evolution stage

在快速增長(zhǎng)階段，政策制訂主體進(jìn)一步增多，已有交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展改革委、原環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家文物局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原國(guó)家旅游局等30個(gè)部門或機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來(lái)。這一階段單獨(dú)發(fā)文所占比例相對(duì)平穩(wěn)發(fā)展階段有所提升，占比約77.9%。交通運(yùn)輸部發(fā)文最多，其次是國(guó)家發(fā)展改革委、原環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家文物局等，發(fā)文量均在10次以上；聯(lián)合發(fā)文占比下降，但次數(shù)增加，共計(jì)21次，聯(lián)合發(fā)文機(jī)構(gòu)達(dá)到18個(gè)，其中既包括權(quán)威性較高的中共中央、國(guó)務(wù)院及其下屬部委，也包括部委研究機(jī)構(gòu)、相關(guān)委員會(huì)等，政策主體間合作程度進(jìn)一步提升。

可視化分析結(jié)果表明，政策主體間已逐步形成2層主要合作網(wǎng)絡(luò)體系，一層是由國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合財(cái)政部、國(guó)家民委、國(guó)務(wù)院扶貧辦、中國(guó)人民銀行、原環(huán)境保護(hù)部、原國(guó)家林業(yè)局等構(gòu)成一級(jí)合作網(wǎng)絡(luò)，國(guó)家發(fā)展改革委有相對(duì)較多的鏈條關(guān)系，處于一級(jí)合作網(wǎng)絡(luò)核心位置，節(jié)點(diǎn)較大，該機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文較多；另一層是由交通運(yùn)輸部聯(lián)合原國(guó)家旅游局、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、公安部、中國(guó)氣象局等構(gòu)成次級(jí)合作網(wǎng)絡(luò)，交通運(yùn)輸部在二級(jí)合作網(wǎng)絡(luò)中有相對(duì)較多鏈條關(guān)系，但與國(guó)家發(fā)展改革委相比次之，節(jié)點(diǎn)大小也次之。此外，中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳、交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院與科學(xué)研究院、交通運(yùn)輸部精神文明辦公室與中國(guó)海員建設(shè)工會(huì)全國(guó)委員會(huì)等各自間聯(lián)合發(fā)文1次，有所關(guān)聯(lián)，可連點(diǎn)成線。政策主體間合作部門相對(duì)平穩(wěn)發(fā)展階段增多，合作強(qiáng)度增大，已逐步形成合作網(wǎng)絡(luò)體系，但呈分布成網(wǎng)狀態(tài)。

在政策利好階段，政策制訂主體繼續(xù)增多，參與部門或機(jī)構(gòu)達(dá)55個(gè)，主要是交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原國(guó)家旅游局、國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、自然資源部等。該階段單獨(dú)發(fā)文占比相比于快速增長(zhǎng)階段明顯下降，約為33.3%，仍以交通運(yùn)輸部為主，其次是國(guó)家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原國(guó)家旅游局、國(guó)務(wù)院等；聯(lián)合發(fā)文顯著增加，合作發(fā)文次數(shù)累計(jì)達(dá)138次，占比約69.7%，52個(gè)部門或機(jī)構(gòu)參與過(guò)聯(lián)合發(fā)文，聯(lián)合發(fā)文機(jī)構(gòu)呈多元化發(fā)展。圖3(d)顯示，這一階段政策主體間連線成網(wǎng)密度顯著提升，已逐步形成較為完整的網(wǎng)絡(luò)合作體系，交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原國(guó)家旅游局等有相對(duì)較多的鏈條關(guān)系，說(shuō)明與其他機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文較多，合作強(qiáng)度較大，處于整個(gè)合作網(wǎng)絡(luò)體系的內(nèi)核區(qū)域。風(fēng)景道已引起國(guó)家層面多個(gè)部門的關(guān)注和重視，政策主體間合作越來(lái)越緊密，在交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、原國(guó)家旅游局等主導(dǎo)下，多部門跨部門共同推動(dòng)政策出臺(tái)。

2.3 政策關(guān)注主題

通過(guò)高頻詞提取、語(yǔ)義內(nèi)容和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)共現(xiàn)分析，全面揭示風(fēng)景道政策關(guān)注要素和內(nèi)容。從整體來(lái)看，歷經(jīng)20多年的演進(jìn)，政策逐步聚焦于風(fēng)景道建設(shè)、交通、旅游、生態(tài)、安全、保護(hù)、規(guī)劃、設(shè)施、管理、技術(shù)、服務(wù)、研究、資源、示范、體系、標(biāo)準(zhǔn)、投資等各方面，從“建管養(yǎng)運(yùn)”全過(guò)程來(lái)說(shuō)，“建”是主要關(guān)注點(diǎn)，“管養(yǎng)運(yùn)”雖有所涉及，但仍需加強(qiáng)，每個(gè)階段具體關(guān)注主題又有所差異(見(jiàn)圖4)。

圖4 各演進(jìn)階段風(fēng)景道政策主題高頻詞語(yǔ)義網(wǎng)絡(luò)Fig.4 High frequency word semantic network of scenic byway policy theme in each evolution stage

在萌芽起步階段，政策主要關(guān)注風(fēng)景道早期形態(tài)旅游公路、景觀道路等的交通標(biāo)識(shí)設(shè)置、路側(cè)管理、保護(hù)、開(kāi)發(fā)等方面。其中，“旅游公路”、“交通”、“標(biāo)志”、“標(biāo)線”等內(nèi)容要素共現(xiàn)次數(shù)最多，形成核心節(jié)點(diǎn)；“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”、“兩側(cè)”、“保護(hù)”等共現(xiàn)次數(shù)次之，構(gòu)成次級(jí)節(jié)點(diǎn)，這一階段，內(nèi)容要素間關(guān)聯(lián)密度和強(qiáng)度還相對(duì)較弱。在政策支持下，通過(guò)新建、改造或提升，各省逐步打造了一批旅游公路，如京承旅游公路、西安環(huán)山旅游公路、重慶南山旅游公路、瓊海山牛旅游公路等。

在平穩(wěn)發(fā)展階段，政策主要聚焦于旅游公路、旅游道路等泛風(fēng)景道的交通安全、基礎(chǔ)設(shè)施、工程、標(biāo)志等建設(shè)、改造與設(shè)置；其次是前期設(shè)計(jì)，后期管理、服務(wù)與資金保障等也逐步引起關(guān)注。從內(nèi)容要素的共現(xiàn)分析得知，該階段各要素間共現(xiàn)次數(shù)增加、關(guān)聯(lián)密度增大、關(guān)聯(lián)強(qiáng)度增加，“旅游公路”、“交通”、“安全”、“設(shè)施”等成為較活躍的節(jié)點(diǎn)。隨著國(guó)家層面對(duì)風(fēng)景道政策關(guān)注的逐步增強(qiáng)，在政策保障下，較顯著的成效為旅游公路進(jìn)一步增多，如海南濱海旅游公路、云南昆明至攀枝花旅游公路、長(zhǎng)白山旅游公路等，景區(qū)間和景區(qū)內(nèi)旅游道路得到發(fā)展，景觀大道建設(shè)與改造工程增多，如環(huán)巢湖旅游景觀大道、武夷山旅游濱江景觀大道等。

在快速增長(zhǎng)階段，政策主題主要聚焦于旅游公路、綠道、旅游道路、“文化線路”等泛風(fēng)景道的道路工程與設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)，交通安全問(wèn)題，文化、環(huán)境、生態(tài)等資源的保護(hù)、開(kāi)發(fā)與管理等；其次是理論研究、技術(shù)應(yīng)用、服務(wù)提升、標(biāo)準(zhǔn)與投資、示范工程等方面。共現(xiàn)結(jié)果表明，各要素間共現(xiàn)次數(shù)、密度、強(qiáng)度相對(duì)平穩(wěn)發(fā)展階段稍顯降低，但除“旅游公路”、“交通”是較為活躍的節(jié)點(diǎn)外，“綠道”、“建設(shè)”、“規(guī)劃”、“環(huán)境”、“保護(hù)”逐步成為次之活躍的節(jié)點(diǎn)。該階段政策成效表現(xiàn)為各省除繼續(xù)加強(qiáng)旅游公路、景觀道路、旅游道路、生態(tài)公路等發(fā)展外，綠道、遺產(chǎn)廊道、公園路(道)等也得到發(fā)展，各類泛風(fēng)景道建設(shè)在我國(guó)大地興起。

在政策利好階段，政策主題主要聚焦在旅游公路、風(fēng)景道、綠道、旅游道路、風(fēng)景道路、美麗公路等各類風(fēng)景道的建設(shè)、規(guī)劃、交通、旅游、生態(tài)、示范工程、資源、保護(hù)、服務(wù)等方面；其次是理論研究、體系構(gòu)建、技術(shù)應(yīng)用、公共管理、精品開(kāi)發(fā)、投資推廣等關(guān)注增加。從共現(xiàn)分析結(jié)果看，內(nèi)容要素間共現(xiàn)次數(shù)相較于快速增長(zhǎng)階段次數(shù)顯著增加，密度明顯增大，關(guān)聯(lián)強(qiáng)度增強(qiáng)，“旅游公路”、“風(fēng)景道”、“建設(shè)”等是最為活躍的核心節(jié)點(diǎn)；其次，“交通”、“旅游”、“生態(tài)”、“規(guī)劃”、“資源”等構(gòu)成次級(jí)節(jié)點(diǎn)，且節(jié)點(diǎn)間關(guān)聯(lián)關(guān)系較為聚集。該階段國(guó)家層面政策關(guān)注持續(xù)增強(qiáng)，為風(fēng)景道在各省蓬勃發(fā)展帶來(lái)政策機(jī)遇期，政策成效為各省逐步形成注重各類泛風(fēng)景道建設(shè)的陣營(yíng)，如海南、四川、云南、廣西等較注重旅游公路、(旅游/生態(tài))風(fēng)景道；河北、安徽、湖北、山西等較專注打造(旅游/生態(tài))風(fēng)景道、旅游/景觀大道；浙江省、陜西省致力于美麗公路、風(fēng)景道(路)發(fā)展;福建、江西和廣東等較關(guān)注生態(tài)公路、旅游公路、綠道等。

2.4 政策工具分析

政策工具是達(dá)成政策目標(biāo)的手段[36]，不同的學(xué)者依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其有多種劃分，較有代表性的是Rothwell和Zegveld將政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型3類[37]。風(fēng)景道政策工具一級(jí)類目的劃分借鑒了這一研究成果，并結(jié)合政策關(guān)注主題，對(duì)二級(jí)類目進(jìn)一步細(xì)分。其中，供給型政策工具細(xì)分為人才培養(yǎng)、信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施、科技支持；環(huán)境型政策工具細(xì)分為法規(guī)管制、目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；需求型工具細(xì)分為財(cái)政政策、示范工程、宣傳交流、市場(chǎng)完善(見(jiàn)表3)，在此基礎(chǔ)上，展開(kāi)對(duì)風(fēng)景道政策工具的全面深入分析。

表3 各演進(jìn)階段風(fēng)景道政策工具使用編碼統(tǒng)計(jì)Tab.3 Statistics on use of scenic byway policy tools in each evolution stage

通過(guò)政策工具編碼和頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，對(duì)風(fēng)景道政策工具展開(kāi)量化研究。結(jié)果表明，我國(guó)風(fēng)景道政策工具以供給型工具為主，使用次數(shù)累計(jì)達(dá)到168次。從演進(jìn)歷程上看，各演進(jìn)階段所占百分比呈上升趨勢(shì)；其次是環(huán)境型工具，使用次數(shù)累計(jì)達(dá)到152次，演進(jìn)進(jìn)程整體所占百分比呈下降趨勢(shì)；最后是需求型工具，使用次數(shù)累計(jì)達(dá)到49次，雖使用次數(shù)相對(duì)較少，但整體所占百分比呈上升趨勢(shì)，且政策利好階段上升幅度高于供給型工具，表明國(guó)家層面在注重供給側(cè)調(diào)整的同時(shí)，風(fēng)景道發(fā)展需求側(cè)所需支持也越來(lái)越引起政策重視。從政策工具二級(jí)類目使用上看，多集中于基礎(chǔ)設(shè)施和法規(guī)管制，2者被使用頻次達(dá)90次以上；再者是目標(biāo)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、科技支持、信息支持、財(cái)政政策，被使用頻次在20～30次之間；而人才培養(yǎng)、宣傳交流、示范工程、市場(chǎng)完善、金融支持等使用頻次相對(duì)更少，內(nèi)部均衡性不足，有待進(jìn)一步調(diào)整與完善各類政策工具使用結(jié)構(gòu)。

在國(guó)家層面風(fēng)景道政策工具使用中，不同階段不同類型工具間具有一定的協(xié)同性，參照張國(guó)興等[38]、楊艷等[39]、張娜等[40]政策工具協(xié)同度測(cè)量模型，進(jìn)行相關(guān)研究(見(jiàn)圖5)。研究發(fā)現(xiàn)，從各階段演進(jìn)歷程上來(lái)看，在萌芽起步階段，僅供給型與環(huán)境型政策工具間存在一定協(xié)同性；在平穩(wěn)發(fā)展階段，政策工具間協(xié)同性有所上升，雖仍以供給型與環(huán)境型政策工具間協(xié)同為主，但供給型與需求型、需求型與環(huán)境型政策工具間政策協(xié)同性顯現(xiàn)；在快速增長(zhǎng)階段，不同類型政策工具間協(xié)同性進(jìn)一步增強(qiáng)，特別是供給型與環(huán)境型政策工具間協(xié)同性增幅較為明顯，但供給型、需求型與環(huán)境型3大政策工具協(xié)同運(yùn)用的情況尚未出現(xiàn)；在政策利好階段，政策工具間協(xié)同性進(jìn)一步提升，雖供給型與環(huán)境型政策工具間協(xié)同性有所降低，但供給型與需求型、需求型與環(huán)境型政策工具間協(xié)同性進(jìn)一步加強(qiáng)，且供給型、需求型與環(huán)境型3大政策工具協(xié)同運(yùn)用情況出現(xiàn)，且表現(xiàn)較為顯著。整體來(lái)說(shuō)，我國(guó)風(fēng)景道政策工具間協(xié)同性逐步增強(qiáng)，總體呈上升趨勢(shì)，政策工具使用逐步由單一政策工具向綜合性運(yùn)用多種政策工具轉(zhuǎn)變。

圖5 各演進(jìn)階段風(fēng)景道政策工具協(xié)同性Fig.5 Coordination of scenic byway policy tools in each evolution stage

3 政策演進(jìn)特征

我國(guó)風(fēng)景道政策歷經(jīng)20多年變遷，政策年度發(fā)文數(shù)量不斷增加，國(guó)家重視程度逐步提升，政策文本形式不斷豐富，已涵蓋23種類型，政策制訂主體不斷增多，合作程度趨向緊密，政策關(guān)注主題涉及領(lǐng)域和內(nèi)容不斷豐富，政策工具使用逐步呈多樣化、協(xié)同性逐步上升，具體來(lái)說(shuō)，呈現(xiàn)出以下特征：

(1)風(fēng)景道政策演進(jìn)與國(guó)家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、交通、旅游及風(fēng)景道自身發(fā)展等緊密相關(guān)，具有一定的內(nèi)在邏輯規(guī)律。量化分析研究表明，我國(guó)現(xiàn)有涉及風(fēng)景道的政策多出自國(guó)家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、交通、旅游等相關(guān)政策中，政策演進(jìn)已歷經(jīng)“萌芽起步”、“平穩(wěn)發(fā)展”、“快速增長(zhǎng)”、“政策利好”4大階段，符合事物發(fā)展與嬗變的內(nèi)在邏輯規(guī)律，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、交旅融合發(fā)展等共同推動(dòng)與拉動(dòng)的成果。但應(yīng)看到，我國(guó)專門性風(fēng)景道政策還尚待制訂與完善，現(xiàn)涉及風(fēng)景道的政策多是相關(guān)性的，變遷歷程應(yīng)盡快邁入專門性風(fēng)景道政策演進(jìn)生命周期。

(2)政策文本形式已逐步覆蓋多種政策類型，但問(wèn)題解決類和法規(guī)性政策有待進(jìn)一步加強(qiáng)。隨著風(fēng)景道政策的演進(jìn)，文本形式已基本覆蓋我國(guó)政策文本類型，以通知、意見(jiàn)、規(guī)劃、計(jì)劃、綱要等引導(dǎo)類政策為主，方案、辦法、標(biāo)準(zhǔn)、指南等問(wèn)題解決類政策還相對(duì)較少，法規(guī)性政策文本較為缺乏，主要原因是我國(guó)風(fēng)景道發(fā)展起步相對(duì)歐美等國(guó)家較晚，近年來(lái)雖逐步得到國(guó)家層面政策鼓勵(lì)與支持，但仍尚處于起步發(fā)展階段，因而實(shí)操性較強(qiáng)的風(fēng)景道相關(guān)政策還較少，風(fēng)景道尚未納入國(guó)家立法系統(tǒng)。為實(shí)現(xiàn)我國(guó)風(fēng)景道長(zhǎng)遠(yuǎn)、規(guī)范化、可持續(xù)發(fā)展，未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)問(wèn)題解決類和法規(guī)性政策的出臺(tái)。

(3)政策主體逐步多元，涉及部門不斷增多，但尚未確立專門的主導(dǎo)或牽頭機(jī)構(gòu)。風(fēng)景道政策制訂主體已逐步涉及國(guó)家層面70多個(gè)相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)，不僅包括全國(guó)人民代表大會(huì)、中共中央、國(guó)務(wù)院及其下屬部委和隸屬機(jī)構(gòu)，相關(guān)研究機(jī)構(gòu)、學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、委員會(huì)等也參與進(jìn)來(lái)。隨著政策演進(jìn)，交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展改革委、原國(guó)家旅游局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等成為發(fā)文較多部門，國(guó)務(wù)院、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家文物局、原國(guó)家林業(yè)局等次之，政策主體間聯(lián)合發(fā)文程度增大。但應(yīng)注意的是，政策主體雖逐步增多，也在一定程度上發(fā)揮了部門聯(lián)動(dòng)作用，但尚無(wú)專門主導(dǎo)或牽頭機(jī)構(gòu)，不可避免出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)、政出多門問(wèn)題，因此，應(yīng)盡快設(shè)立風(fēng)景道政策制訂、頒布與實(shí)施主導(dǎo)或牽頭機(jī)構(gòu)，以發(fā)揮政策的最大效用。

(4)政策關(guān)注主題雖逐步涉及風(fēng)景道“建管養(yǎng)運(yùn)”各方面，但內(nèi)容多聚焦于“建”，“管養(yǎng)運(yùn)”多是呼吁，針對(duì)性尚不足。隨著風(fēng)景道政策的演進(jìn)，現(xiàn)有相關(guān)政策關(guān)注內(nèi)容主要聚焦于風(fēng)景道道路工程建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施提升、標(biāo)識(shí)標(biāo)牌打造等“建”方面，在風(fēng)景道前期規(guī)劃、后期管理機(jī)構(gòu)構(gòu)建、沿線城鎮(zhèn)居民參與、道路認(rèn)定與示范、道路業(yè)態(tài)開(kāi)發(fā)、投資與收益、宣傳與市場(chǎng)完善、道路維修與養(yǎng)護(hù)、理論支撐與人才儲(chǔ)備等方面，相關(guān)政策雖逐步有所涉及，并引起國(guó)家層面關(guān)注，但具體如何操作，現(xiàn)有相關(guān)政策還未予以詳細(xì)規(guī)定，亟待制訂一系列專門化、實(shí)操性強(qiáng)的政策。

(5)政策工具使用符合一般規(guī)律，逐步從政府管制轉(zhuǎn)向政府調(diào)控，政策工具間協(xié)同性逐步上升，但各類型工具使用結(jié)構(gòu)均衡性不足。風(fēng)景道政策工具以供給型和環(huán)境型工具為主，需求型工具不斷增加，逐步從注重管制轉(zhuǎn)向調(diào)控，政策工具間協(xié)同性逐步上升，由單一性向綜合性轉(zhuǎn)變，符合政策工具運(yùn)用內(nèi)在規(guī)律，這源于風(fēng)景道本質(zhì)是公路，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在起步發(fā)展階段，作用于供給方和為風(fēng)景道發(fā)展提供良好環(huán)境的政策工具被較多運(yùn)用，但隨著風(fēng)景道的建設(shè)與發(fā)展，作用于需求方的政策工具慢慢增多。政策工具運(yùn)用較多的是基礎(chǔ)設(shè)施、法規(guī)管制、目標(biāo)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、科技支持、信息支持、財(cái)政政策等，主要是供給型和環(huán)境型政策工具，需求型工具使用相對(duì)較少，在工具間協(xié)調(diào)性上亦表現(xiàn)為供給型與環(huán)境型協(xié)調(diào)較強(qiáng)，政策工具使用結(jié)構(gòu)均衡性、合理性有待進(jìn)一步調(diào)整與完善。

總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)風(fēng)景道政策演進(jìn)符合生命周期一般內(nèi)在規(guī)律，是一個(gè)動(dòng)態(tài)演變的歷史過(guò)程，政策文本形式逐步豐富，但以宏觀引導(dǎo)為主，政策制訂主體注重聯(lián)合聯(lián)動(dòng)，逐步涉及與風(fēng)景道發(fā)展相關(guān)的眾多部門或機(jī)構(gòu)，但政出多門，缺乏專門部門或機(jī)構(gòu)牽頭，政策主題較關(guān)注于“建”，體系化不足，“管養(yǎng)運(yùn)”關(guān)注有待加強(qiáng)，政策工具使用逐步由以供給型政策工具為主向注重3者均衡化運(yùn)用轉(zhuǎn)變，政策工具間協(xié)同性逐步提升，但政策工具使用結(jié)構(gòu)的合理性有待提升，整體有待通過(guò)政策文本、政策主體、政策主題和政策工具的再完善與優(yōu)化，促使我國(guó)風(fēng)景道政策演進(jìn)盡早進(jìn)入專門性風(fēng)景道政策出臺(tái)階段，步入風(fēng)景道政策演進(jìn)的下一個(gè)生命周期。

4 結(jié)論

基于政策演進(jìn)視角，借助語(yǔ)義內(nèi)容分析、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析、政策工具編碼等量化手段，對(duì)我國(guó)風(fēng)景道政策進(jìn)行了全面且系統(tǒng)的研究，主要得出以下結(jié)論：

(1)我國(guó)風(fēng)景道政策演進(jìn)已歷經(jīng)4個(gè)階段，符合生命周期內(nèi)在規(guī)律，但仍處于風(fēng)景道專門性政策醞釀時(shí)期。自20世紀(jì)末至今，伴隨著風(fēng)景道在我國(guó)的發(fā)展，風(fēng)景道政策演進(jìn)已歷經(jīng)“萌芽起步”、“平穩(wěn)發(fā)展”、“快速增長(zhǎng)”、“政策利好”4大階段，逐步得到國(guó)家層面高度重視，符合政策演進(jìn)的生命周期內(nèi)在邏輯規(guī)律，但應(yīng)看到，我國(guó)專門性風(fēng)景道政策仍亟待制訂、頒布與實(shí)施，任務(wù)還很艱巨。

(2)政策文本形式不斷豐富，涵蓋多種類型，以引導(dǎo)類政策為主，針對(duì)問(wèn)題解決類和法規(guī)性尚不足。政策文本形式已基本覆蓋我國(guó)政策類型，已逐步呈多樣化發(fā)展態(tài)勢(shì)，但政策文本多偏向于宏觀引導(dǎo)，具體解決問(wèn)題類政策相較于引導(dǎo)類政策顯然不足，法規(guī)性政策還很缺乏。

(3)政策主體已基本涵蓋國(guó)家層面風(fēng)景道相關(guān)部門，注重聯(lián)合聯(lián)動(dòng)，但亟待成立專門機(jī)構(gòu)。歷經(jīng)20多年變遷，全國(guó)人民代表大會(huì)、中共中央、國(guó)務(wù)院、交通、旅游、國(guó)土、環(huán)保、自然資源、文物、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、財(cái)政、工商、工業(yè)和信息、科技、海事、航空、鐵路、銀行、質(zhì)檢、安全等相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)均單獨(dú)或聯(lián)合發(fā)布過(guò)風(fēng)景道相關(guān)政策。近年來(lái)，風(fēng)景道相關(guān)政府組織也逐步參與到風(fēng)景道政策中來(lái)。但值得關(guān)注的是，國(guó)家層面尚未設(shè)立專門性風(fēng)景道機(jī)構(gòu)來(lái)具體主導(dǎo)或牽頭負(fù)責(zé)風(fēng)景道政策制訂、頒布與實(shí)施。

(4)政策主題較注重風(fēng)景道“建”，“管養(yǎng)運(yùn)”方面內(nèi)容有待進(jìn)一步加強(qiáng)，具體化有待提升。從政策演進(jìn)中關(guān)注主題內(nèi)容來(lái)看，雖逐步涉及風(fēng)景道“建管養(yǎng)運(yùn)”全過(guò)程、全要素，但因我國(guó)尚處于風(fēng)景道起步發(fā)展階段，“建”仍是主要任務(wù)之一，故現(xiàn)有相關(guān)政策多關(guān)注此方面，但量的積累，最終還是要回歸到質(zhì)的提升，未來(lái)“管養(yǎng)運(yùn)”方面內(nèi)容應(yīng)在呼吁的基礎(chǔ)上，更落地性、具體化和系列化。

(5)政策工具以供給型和環(huán)境型為主，需求型有待增加，政策工具協(xié)同性逐步增強(qiáng)，但使用結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步調(diào)整。政策工具使用符合風(fēng)景道政策演進(jìn)的一般規(guī)律和風(fēng)景道本質(zhì)屬性，以供給型和環(huán)境型工具為主，隨著風(fēng)景道發(fā)展，需求型工具使用頻次增多，政策工具間協(xié)同性逐步提升，但政策工具使用內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在一定失衡，有待進(jìn)一步調(diào)控與優(yōu)化，促使政策工具使用向合理化、科學(xué)化、均衡化轉(zhuǎn)變。

政策是我國(guó)風(fēng)景道發(fā)展的有力保障和制度支撐，推動(dòng)風(fēng)景道在各地建設(shè)，拉動(dòng)風(fēng)景道市場(chǎng)社會(huì)資本進(jìn)入，保障我國(guó)風(fēng)景道事業(yè)不斷向規(guī)范化、法治化發(fā)展，基于量化分析和研究結(jié)論，我國(guó)風(fēng)景道政策仍有需要進(jìn)一步提升、完善之處。