以“轉租”現象分析上饒市公共租賃住房政策執行偏差

摘要：本文以公租房“轉租”現象為切入點，從政策本體、執行機構等要素，對上饒市公租房政策在執行過程中的各環節進行了分析。分析得出公租房政策總體是合理的，但是執行機構人員配置不足，租戶年齡結構偏大、受教育程度普遍偏低，且公租房的政策宣傳力度不足。因此，需要加大相關政策宣傳講解力度，提高公共租賃住房管理費用預算，加大對于“轉租”行為的處罰力度，才能有效杜絕公租房“轉租”現象，實現公共租賃住房政策的良好執行。

關鍵詞：公共租賃住房;轉租;公共政策執行;史密斯模型

一、問題由提出：

公共租賃住房是指限定建設標準和租金水平，面向符合規定條件的城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員出租的保障性住房[1]。自2009年時任國務院總理溫家寶在當年的《政府工作報告》中首次提出大力發展公共租賃住房的要求后，我國對公共租賃住房建設的力度逐步加大，使部分低收入家庭的住房條件得到較大改善。但是，由于有的地區住房保障政策覆蓋范圍比較小，部分大中城市商品住房價格較高、上漲過快、可供出租的小戶型住房供應不足等原因，一些中等偏下收入住房困難家庭無力通過市場租賃或購買住房的問題比較突出。同時，隨著城鎮化快速推進，新職工的階段性住房支付能力不足矛盾日益顯現，外來務工人員居住條件也亟需改善。按照黨的十九大報告中指出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的租房制度，讓全體人民住有所居。”的目標要求，大力發展公共租賃住房，是完善住房供應體系，培育住房租賃市場，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措，是引導城鎮居民合理住房消費，調整房地產市場供應結構的必然要求[2]。

自2010年起，我國相繼出臺了《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保[2010]87號）、《公共租賃住房管理辦法》（中華人民共和國住房和城鄉建設部令第11號）、《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》（建保[2013]178號）等一系列政策法規，從中我們可以看出國家對公共租賃住房相關工作十分重視。然而，在具體的政策實施過程中，實際情況卻不容樂觀。如近期江西省上饒市婺源縣的玉宇錦和小區就被曝光小區內公共租賃房存在轉租現象，原本一年租金七百多元的公共租賃房，一經轉手就變成了每年六、七千元，并且由于小區附近有學校，該小區內的轉租現象較為普遍。對于把公共租賃房轉租的行為國家早就出臺了相關政策明文禁止，如2012年住房和城鄉建設部出臺的《公共租賃住房管理辦法》中第二十七條就明確規定，對于轉借、轉租或者擅自調換所承租公共租賃住房的，承租人應當退回公共租賃住房。公共租賃住房原本是政府為了改善低收入群體住房條件的一項民生政策，但在執行過程中產生了偏差，成為某些人的謀利工具，將公共租賃住房進行轉租的行為，本質上就是浪費公共資源，這不僅損害了低收入群體的利益，還助長了社會的不正之風，降低了政府的公信力。

二、分析框架或理論模型

本文將對公共租賃房政策執行過程中產生轉租現象的原因進行分析;本分析將結合托馬斯·史密斯的政策執行過程模型展開。

托馬斯·史密斯（以下簡稱史密斯）[3]指出，在一些第三世界國家某些政策制定出臺后，并不一定被貫徹執行。因為第三世界國家政府傾向于制定某些寬泛而全面的政策，但官僚機構并不具備執行這些政策的能力，而利益集團、反對黨以及相關群體和個人都會傾向于去影響這一政策而非執行它。史密斯進而提出了公共政策執行過程的模型，認為公共政策的執行可被視為社會張力的發生之源，這種張力產生于政策過程的四個組成部分：理想化的政策、執行機構、目標群體及環境因素（如圖1所示）。在政策執行過程中這四個組成部分均會產生張力，并對政策形成反饋，通過這種對政策制定者與執行者的反饋，形成對制度進一步的支持或阻礙。

史密斯這一模型是分析公共政策執行因素及其生態的經典模型之一，本文將結合這一模型來分析上饒市公共租賃住房政策實施過程中的轉租現象，并以此來透視上饒市公共租房政策執行過程中的偏差。

三、展開分析與論證

（一）公共租賃住房政策分析

為弄清楚一項政策是好是壞，是否實現了預期的目標，就必須首先建立一套評估標準，即進行價值判斷的尺度[5]。史密斯認為理想化的政策應該具備合法、合理與可行性。有關公共租賃房政策的合法性暫不討論，把合理的政策目標視?為基礎，并在此基礎上分析該目標操作化的可行性。

2010年6月12日，由住建部等七部委聯合制定的《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》正式公布，作為我國首部有關公共租賃住房的政策法規，就已明確規定公共租賃住房只能用于承租人自住，不得出借、轉租或閑置，也不得用于從事其他經營活動。承租人違反規定使用公共租賃住房的，應當責令退出[6]。而在2012年，住建部發布的《公共租賃住房管理辦法》中，除了規定公共租賃房不得轉租外，還明確了若承租人轉借、轉租或者擅自調換所承租公共租賃住房的，由市、縣級人民政府住房保障主管部門責令按市場價格補繳從違法行為發生之日起的租金，記入公共租賃住房管理檔案，處以1000元以下罰款[7]。從以上政策中都可以看出，對于轉租現象是令行禁止，同時還明確了相應的處罰措施，可以說，政策目標是科學合理的。

為確保政策目標得以貫徹執行，做到公共租賃住房無轉租現象，就必須對公租房進行監督管理。在2012年《上饒市中心城區公共租賃住房管理實施細則》中規定：（1）市保障性住房管理部門組織對承租人履行租賃合同約定的情況進行監督檢查;（2）市保障性住房管理部門設立舉報電話、舉報信箱，接受任何組織和個人對違反本細則行為的舉報、投訴。對違法違紀行為的舉報、投訴，要及時依法核實、處理[8]。為進一步加強對公共租賃房的監管力度，建立常態化的管理機制，在2016年江西省住建廳制定的《關于進一步加強公共租賃住房管理工作的意見》（贛建?！?016〕1號）中就規定：加強公共租賃住房使用管理，建立定期檢查制度，由住房保障部門牽頭，民政、人社、公安、國土、工商、稅務、金融等部門參加，街道、社區居委會配合，每年定期不定期，對已配租、配售公共租賃住房家庭情況進行核查，及時更新住戶檔案信息，核查情況向社會公示[9]。

綜合以上政策可以看出，為禁止公共租賃住房的轉租行為，國家有關部委制定了科學合理的政策目標，省、市各級政府制定可量化、可操作的具體措施，公共租賃住房政策總體而言較為理想。

（二）住房保障主管部門能力分析

我國公共租賃房的管理機構為住房和城鄉建設（住房保障）主管部門。接下來，以筆者所在的上饒市為例，對上饒市住房保障機構的層級、人力資源情況、組織架構。以及管理的公共租賃住房群體數量來進行分析。

上饒市在2013年組建了市保障性住房管理局作為全市公共租賃住房的建設和管理部門，為正科級自收自支事業單位，截止到2020年2月，共有在編干部職工17人，主管局為上饒市房地產管理局，組織架構如圖2所示。

從各年度上饒市國民經濟和社會發展統計公報[10]中可以觀察上饒市2008年至2018年公共租賃住房的建設情況，如圖3所示。2016年后，因國民經濟“十三五”時期江西省基本公共服務領域主要發展指標要求到2020年保障性安居工程覆蓋率需達到常住人口的23%以上，按上饒市統計局對本市住房保障覆蓋率的測算，上饒市截止2015年末，實際完成保障性安居工程22萬套，覆蓋率已達到24.58%。根據江西省住房和城鄉建設廳、江西省發展和改革委員會、江西省財政廳《關于報送2016年保障性安居工程計劃的通知》（贛建保〔2015〕20號）文件精神“從2016年起，上饒市原則上不再新建公共租賃住房”[11]。

從圖3我們可以看出，上饒市公共租賃住房建設數量從2008年開始到2013年都處于上升趨勢隨后下降，截止到2020年2月，上饒市的竣工的公共租賃住房已達到66819套，分配入住率根據《關于提高公共租賃住房使用效率的意見》[12]按最低要求70%計算，上饒市公共租賃住房實際入住戶數約為46773戶。上饒市全市共15個縣（市、區），以市保障性住房管理局在編干部職工為均值，全市保障性住房管理局（所）在編干部職工約255人。從圖2我們可以了解到，公共租賃住房使用情況核查由房屋管理科負責。若要進行全市公共租賃房核查工作，就算保障性住房管理局（所）全體干部職工參與，平均每一位干部職工也要核查183套。且在實際核查過程中，由于保障性住房管理局干部職工并不具備執法權，保障性住房管理局在市（縣、區）都屬于當地的二級局，與社區、街道和其它有單位的溝通協調的能力不強，進一步加大了工作難度。綜合上述分析，我們可以得出，作為公共租賃住房政策的執行機構，人員配置不足，權利范圍有限，機構層級不高，這些問題都制約著公共租賃租房政策的實施及目標的實現。

（三）公共租賃住房的目標群體分析

公共租賃住房制度的建立，是為了解決城市發展過程中，那些既無法享受到廉租房又無能力購買經濟適用房的城市中低收入群體、新就業無房人員和外來務工人員等“夾心層”群體的住房需求。一直以來，我國公共租賃住房的目標群體（供應對象）范圍都處于擴大之中，變化情況如圖4所示。

具體以上饒市為例，根據《關于進一步推進保障性住房建設管理工作的實施意見》（饒府廳字〔2013〕120號）文件要求，在上饒市同時符合以下條件的對象就可申請公共租賃住房：（1）在當地無房，或在當地有房但家庭人均住房建筑在15平方米（含）以下;（2）家庭人均可支配收入在當地城鎮人均可支配收入2.5倍以下;（收入準入標準可由各縣（市）根據實際情況分步確定）;（3）具有當地城鎮戶籍，或無當地城鎮戶籍但在當地繳納社會保險金或住房公積金6個月以上，且已辦理居住證的[13]。

上饒市的公共租賃住房申請條件是國家政策并結合當地的實際情況制定的，產生轉租現象的原因主要有以下幾個方面：

從主觀上，部分租戶一般會在以下兩種情況主動轉租，一種是如果申請到的公共租賃住房位于學區、醫院等住房需求較為強烈的區域，部分租戶就會因為利益驅動，把申請來的公共租賃房轉租給他人，自己則依然住在原來的房子或者出租房里，把租金的差額作為自身收入。正如前文提到婺源縣的玉宇錦和小區所發生的情況，畢竟對于低收入家庭來說，一年的租金差額五、六千元可以抵得上他們大半年的收入了，誘惑十分巨大;另一種是如果申請到的公共租賃房位于偏遠區域或者離自身的工作地點較遠，部分租戶也會嫌不方便把公租房轉租給他人，自身還能獲得一定的收入。

從客觀上，根據上饒市住房和城鄉建設局所提供的2014年度市中心城區某小區公共租賃住房搖號中簽人員名單（由于近期受病毒影響的原因，無法前往公共租賃住房小區發放調查問卷），租戶的年齡分布如圖5所示。

可以看出，公共租賃住房租戶年齡結構偏大，同時又因為租戶的經濟基礎較差，大部分公共租賃住房租戶受教育程度不高、規則意識薄弱、法律意識淡薄，很多租戶都會自認為政府把公共租賃住房租給他之后，房屋就可以隨意處置，甚至轉租。并且現有的政策對于租戶進行轉租的處罰一般是沒收轉租租金，記錄公共租賃住房管理檔案，處1000元一下罰款，嚴重的清退公共租賃房并且5年內不能再申請，懲罰力度略顯不足，不能對租戶形成足夠的威懾效果。

（四）公共租賃住房政策執行的環境因素

任何政策的實施都是處在一定的環境之中，環境中的各種因素會影響政策的執行與政策目標的達成。戴維·伊斯頓在《政治生活的系統分析》中將政策環境分為社會內部環境和社會外部環境兩個部分。社會內部環境主要包括生態系統、生物系統、個人系統以及社會系統;社會外部環境是某社會本身以外的系統，它們是國際社會的功能部分[14]。這里我們簡要討論公共租賃住房政策執行中出現轉租現象的政策因素、社會因素。

隨著我國城鎮化加速推進，近幾年，住房“夾心層”在城鎮居民中占據了越來越多的比例，對住房需求的呼聲也越來越大，為解決“夾心層"群體的住房問題，公共租賃住房在此背景下應運而生。直到2010年，我國才正式出臺了第一部有關公共租賃住房的相關政策法規，相比于美國與西歐國家較完備的公共租賃住房制度，我國的公共租賃住房制度還相對不夠成熟，在近些年的大力發展中，公共租賃住房的租后動態監督管理制度沒有與建設情況做好配套工作，出現了相對滯后的情況。

公共租賃住房的租戶基本為社會的低層人民，社會對于這個群體的容忍度較高，發現轉租情況后大多都只是批評教育并進行整改，一般情況都不會罰款或者取消公共租賃房資格。且公共租賃住房租戶年齡結構偏大，自身的規則意識與法律意識都較為薄弱，很多租戶并不清楚轉租行為是否違法違規，社會中有關公共租賃住房政策的宣傳講解較少，尚未形成一個濃厚的政策宣傳氛圍。

經濟實力是政策執行和實施的基本物質條件，政策要得到充分執行需要財力、物力等各種經濟資源的支持[15]。經濟水平在一定程度上決定了政策實施的效率和政策目標的實現。目前在公共租賃住房動態監督管理中無論是執法費用還是人員費用都較為緊張，對于一些新的科技產品如“刷臉機”也因費用問題無法大范圍推廣，降低了政策的執行效率。

四、結論

公共租賃住房作為我國保障性住房中的重要組成部分，是解決“夾心層”群體住房需求的重要舉措，本文以公共租賃住房轉租現象為抓手，通過史密斯的政策執行模型對公共租賃住房的政策執行進行分析。發現目前上饒市的公共租賃住房政策總體上是科學合理，較為理想的。但是政策執行機構也就是各地的保障性住房管理部門人員配置不足、權利范圍有限、機構層級不高。公共租賃住房租戶年齡結構偏大、受教育程度普遍偏低、法規意識淡薄，并且目前社會上對于公共租賃住房的政策講解宣傳力度以及政策執行費用都不充足，導致目前公共租賃住房轉租的現象還時有發生。為了更好了解決上饒市公共租賃住房轉租問題，讓公共租賃住房更好的發揮其政策效用，提出如下建議：一是要加大關于保障性住房的政策宣傳力度，可以定期邀請相關專家前往公共租賃住房小區開展政策宣講活動，發現租戶存在轉租行為可聯系新聞媒體進行曝光，給予其他租戶警示教育作用;二是加大公共租賃住房管理費用預算，可借鑒北京、杭州等地公共租賃住房小區管理模式，運用現代化科技手段在小區內普及“刷臉器”，具體為有人進入小區時，設置在公租房小區出入口的人臉識別機就能迅速通過捕捉人像特征，來判斷其是公租房小區住戶還是陌生人。如果陌生人頻率達到一定數值，就可以知道小區是否存在轉租、轉借等違規行為，從而對該小區發出陌生人預警、轉租轉借預警;三是要加大對于轉租行為的處罰力度，可提高處罰金額或者將轉租人和承租人的轉租行為納入個人誠信系統，限制其今后的大額消費如買車、買車以及出行方式如乘坐飛機、高鐵等行為。相信只要不斷完善和改進現有的公共租賃住 房相關制度，公共租賃住房各項政策定能更加有效執行并達成目標，為提升上饒市人民群眾生活水平作出更大貢獻。

注釋：

[1] 《公共租賃住房管理辦法》（中華人民共和國住房和城鄉建設部令第11號），載http：//www.gov.cn/gongbao/content/2012/content_2226147.htm.

[2] 《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保[2010]87號），載http：//www.mohurd.gov.cn/wjfb/201006/t20100612_201308.html

[3] Thomas B smith.“The Policy Implementation Process”，Policy Sciences 1973，（4），pp，197～209.

[4] 陳慶云：《公共政策分析》，中國經濟出版社，1996年，第234頁。

[5] 《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保[2010]87號），載http：//www.mohurd.gov.cn/wjfb/201006/t20100612_201308.html

[6] 《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保[2010]87號），載http：//www.mohurd.gov.cn/wjfb/201006/t20100612_201308.html。

[7] 《公共租賃住房管理辦法》（中華人民共和國住房和城鄉建設部令第11號），載http：//www.gov.cn/gongbao/content/2012/content_2226147.htm。

[8] 《上饒市中心城區公共租賃住房管理實施細則》（饒房發[2012]51號），載http：//www.zgsr.gov.cn/doc/2013/12/09/69250.shtml。

[9] 《關于進一步加強公共租賃住房管理工作的意見》（贛建保[2016]1號），載http：//www.jxjst.gov.cn/zcwj_1/gfxwj/201601/t20160120_655351.htm

[10] 數據來源《上饒市國民經濟和社會發展統計公報》（2008-2018），見國家統計局官方網站http：//www.tjcn.org/tjgb/14jx/。

[11] 《關于對2019年度住房保障政務公開工作的情況說明》，見上饒市人民政府信息公開平臺， http：//www.zgsr.gov.cn/doc/2019/12/27/343279.shtml。

[12] 《關于提高公共租賃住房使用效率的意見》，見上饒市人民政府信息公開平臺，http：//www.zgsr.gov.cn/doc/2018/01/02/286551.shtml。

[13] 《關于進一步推進保障性住房建設管理工作的實施意見》，見上饒市人民政府信息平臺，http：//www.zgsr.gov.cn/doc/2013/12/31/69275.shtml。

[14] 戴維·伊斯頓：《政治生活的系統分析》，華夏出版社，1999年，26-27頁。

[15] 陳振明《公共政策分析導論》（第二版），中國人民大學出版社，2003年，第61頁。

參考文獻：

[1]陸雄文：《管理學大辭典》，上海辭書出版社，2013年。

[2]龍雯：公共住房保障中的政府責任研究，湖南大學，2012年。

[3]蒲勝：我國住房租賃市場邊緣化問題及對策分析，中國房地產，2019年。

[4]李好好，鄧光華：我國保障性住房建設面臨的問題及對策分析，當代經濟，2010年。

[5]鄧大松，徐芳：當代中國社區健康教育的政策執行過程——基于史密斯模型的分析，武漢大學學報（哲學社會科學版），2012年。

[6]王維：中國住房政策執行的障礙性因素分析--史密斯模型的一個解釋，中國行政管理，1998年。

[7]關育兵：“刷臉”入住規范公租房管理，中國建設報，2019年。

[8]易磐培：中國住房租賃制度改革研究，華南理工大學，2018年。

作者簡介：

甘任遠（1994—），男，江西上饒人，上海交通大學國際與公共事務學院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大學 國際與公共事務學院? 甘任遠