老舊小區改造的融資問題新探

王軍

摘要：老舊小區改造事關上億人的民生。對老舊小區改造的融資支持依然在探索之中，本文分析了其融資環境的特點，綜述了一些進展，供同行指正。

關鍵詞：老舊小區;改造;融資

棚改漸漸去潮，老舊小區改造則新浪涌動。棚改和舊改，一先一后，于國于民，都是重大民生工程，直接提升上億的人的生活，功德無量。

十年前，中國有棚戶區規模到1200萬戶，涉及人口數千萬人，棚戶區形成于早年的國有林場、礦場、墾區，隨著歲月變遷，其生存環境惡劣。經過近年的艱苦工作，目前棚戶區改造工作已經形成相當成果，接近尾聲。

而老舊小區（多數修于2000年前）規模約有4000萬戶，涉及人口上億人。從建筑學角度，老舊小區壽命還長（混凝土的理論壽命可達千年），但從實用角度講，這些小區跟不上時代需要，設施落后，適當改造，則可以發揮更大價值。

從中央政府的高度，有計劃對全國的老舊小區進行大修大補，這與市場經濟、新自由主義根本不是一個路數，體現出濃郁的東方執政特色。如何為老舊小區改造融資，則是一個新課題。結合近期進展，筆者梳理一些新情況，供同行指正。

一.融資環境有所變化（與棚改相比）

棚改起于中央開始對地方政府債務進行整肅之際（2014年起）。但是，到2019年前，棚改依然可以輕松取得政信貸款（多數以政府購買的形式），這相當于政府為之開了綠色通道。近兩年地方專項債井噴行情中，棚改也大行其道，屬于優質債項。

棚改融資環境如此寬厚，究其原因，一是因為是民生工程，有現實需要，中國不允許出現人口大國常見大量連片貧民窟。二是因為棚改也是拉動GDP的生力軍，棚改的貨幣化安置，對三四線城市地產的去庫存化，大有好處。 三是，棚改有土地回報做支撐，這大大增加金融部門授信的信心。

反觀老舊小區改造，首先，對于老舊小區改造項目，中央對項目的財政支持是給力的。2017年以來，住建系統一直在持續上報改造計劃，中央據此進行補貼。僅在今年，補貼已經到位500億，粗略計算，每個小區平均到位約一百萬元，戶均過萬。從中央層面細化到對具體小區的補貼數量，其關心力度不可謂不小，全球罕見。政府拿出了真金白銀，改善民生。

但是，老舊小區尋求的金融支持預計將是有限的。目前，國內對老舊小區的專項債已經出現（湖北、上海等十五地），而專門針對老舊小區改造貸款品種也已經落地（山東省）。總之，金融機構對國家政策是有響應的。然而，國務院辦公廳關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見國辦發〔2020〕23號中，提出“支持城鎮老舊小區改造規模化實施運營主體采取市場化方式，運用公司信用類債券、項目收益票據等進行債券融資，但不得承擔政府融資職能，杜絕新增地方政府隱性債務。國家開發銀行、農業發展銀行結合各自職能定位和業務范圍，按照市場化、法治化原則，依法合規加大對城鎮老舊小區改造的信貸支持力度。商業銀行加大產品和服務創新力度，在風險可控、商業可持續前提下，依法合規對實施城鎮老舊小區改造的企業和項目提供信貸支持。”從其表述來看，用語較為慎重。

客觀上，老舊小區改造尋求金融支持是有其天花板。一是收益覆蓋難度大。老舊小區沒有直接土地收益，其他收入很零星，這與棚改大相徑庭。二，多數地方政府處于債務消化期，為了政績并不明顯的老舊小區改造，大費周章，負債經營，實在是缺少吸引力。

二.老舊小區融資進展與思考

依照部署，老舊小區改造未來分五年解決，相關融資活動，尚無多少成熟經驗。在去政信化的時代，純粹民生工程融資實在艱難。目前，多數銀行沒有出臺關于舊改的專門產品手冊，而先行一步的專項債或個別貸款實踐也許可供同行參考。

國內2020年累計發行舊改債券規模為140億元，期限多數為10年期及以上。老舊小區改造項目的建設內容包含基本類的配套設施、提升類的基礎設施、完善公共服務類，專項債中，一般將老舊小區改造和其他商業化項目包裝（如有）在一起;資金主要來源于財政支出和專項債券、貸款。已有的專項債案例中，老舊小區改造償債資金來源則主要包括：

（1）項目直接收入（含服務性收入）;（2）供水供氣光纖等收入;（3）各級財政補貼;（4）土地出讓收入;（5）項目改造區域內國有資產出租租金收益。

土地收入可以納入項目收入，對銀行貸款或有一定啟發。其典型案例來自深圳。

深圳市龍華區城鎮老舊小區改造項目中，其專項債券的償債資金100%來源于土地出讓收入，其實施方案中批露：項目通過城中村綜合整治項目，全面提升環境品質，在項目期內，政府將安排龍華轄區內的國有土地使用權出讓收入和城市更新用地出讓收入作為項目的還本付息來源，按照各50%的比例承擔債券的還本付息。深圳這個土地加環境打造的打捆模式，仿佛回到2016年前暢行無阻的土地加設施打造模式，值得思考。

部分商業銀行已有針對舊改的動作。截至2020年6月，農業銀行安徽、山東、重慶、江西4家分行共審批城鎮老舊小區改造貸款11筆、金額10億元。

政策銀行方面，農發行方面山東分行已有動作。山東行于近日審批改造貸款2.3億元，支持德州樂陵市城區老舊小區的雨污分流改造工程。

就山東農發行的案例項目上看，雨污分流改造工程屬于較大型基礎設施。這比較能說明政策性銀行的一貫傾向：偏好大型的市政設施（當然，得與老舊小區項目相關）。相關策劃單位或可以以此為方向展開工作。

成都社會科學院王 軍