關于嘉定區建筑垃圾管理工作的研究

摘要：自上海市開展“五違四必”區域環境整治工程以來，建筑垃圾產生量短時間內激增，產生大量固廢堆點。嘉定區以固廢整治工作為抓手，不斷完善建筑垃圾全程管理。在此期間，發現為進一步實現建筑垃圾規范化管理，一些問題亟待解決，對此提出一些管理意見。

關鍵詞：固廢整治;建筑垃圾管理

自2017年上海市開展“五違四必”區域環境綜合整治以來，大量集中連片和歷史遺留的違法無證建筑被拆除，區域內產生大量建筑垃圾亟待處置，通過加強對各街鎮建筑垃圾處置管理的工作指導，強化區內各部門之間的工作協同，加強建筑垃圾全程管控和拆后地塊管理，確保我區平穩渡過拆房垃圾集中增量階段。

一、嘉定區固廢[1]堆點現狀

近年來，隨著嘉定區城市建設，城市化水平不斷提升，與此同時，建筑垃圾的產生量不斷增長;同時，隨著“五違四必”區域環境綜合整治工作的開展，加之建筑垃圾外運受限的現狀，固廢堆點產生，影響市容環境衛生面貌。

（一）堆點成因

在大面積拆除違章建筑的起初，我區建筑垃圾轉運和處置能力尚且不足;不少街鎮對建筑垃圾管理未能引起足夠重視;而同時，按照“郊區自行消納，中心城區統籌”原則，市級部門關閉各郊區建筑垃圾市級處置渠道，我區部分建筑垃圾無法做到即產即清，臨時堆放于拆房（拆違）現場，區域內產生不少建筑垃圾固廢堆點。

建筑垃圾固廢堆點大多為臨時性堆放點，一類為政府部門設置的臨時集中堆放點，將區域內拆后零散的建筑垃圾集中堆放于一處，便于集中管理，存在場地設施設備較為簡單、管理方式相對粗放的問題;另一類為拆房（拆違）現場臨時堆放的點位，拆房后建筑垃圾尚未有明確處置去向，暫存在拆房現場，存在揚塵污染、易產生偷亂倒現象，導致垃圾混合堆放等問題，兩類都會對堆點周邊市容環境衛生產生一定影響。

（二）整治情況

2018年開始，嘉定區結合中央非正規垃圾堆點整治、市“清廢行動”等工作，通過加強源頭排查，及早發現堆點問題，督促街鎮落實整改措施，跟進后續管理等開展區域內固廢堆點整治工作。通過排查、整治和巡查鞏固等工作，逐步減少和控制區域內建筑垃圾固廢堆點。

二、目前建筑垃圾[2]管理存在的問題

嘉定區以固廢堆點整治為契機，不斷加強對建筑垃圾的全程管控，區域內建筑垃圾處置更加規范、有序，但在日常管理中仍存在一定問題：

（一）各方工作缺乏整合

1、街鎮層面不夠重視。不少街鎮在大面積拆違之初，將大部分關注點放在前端的“拆”，而非后端的“處置”，對于轄區內建筑垃圾產生源頭、中轉運輸、末端處置未制定完整、有效的管理制度。有的街鎮甚至不完全掌握轄區內建筑垃圾處置情況，未到區級部門進行備案，建筑垃圾處置存在流向不明、流量不清的問題。

2、部門職責尚未厘清。建筑垃圾管理涉及建設管理、城管執法（拆違）、公安交警、規劃資源、房屋管理等多個部門，各部門職責未厘清，責任未落實，缺乏統一協調。產生和處置銜接不順暢，管理和執法聯動不見效，總體沒有形成閉合管理，致使建筑垃圾偷亂倒、堆點反復回潮等問題不能得到有效根治。

（二）管理方式相對粗放

1、管理觀念尚未轉變。上海市建筑垃圾原以填埋和外運至外省市處置為主，自2016年發生西山事件以后，我市全面禁止建筑垃圾外運處置，但傳統的建筑垃圾管理理念尚未轉變，環保意識和安全責任意識尚未深入人心，部分管理者認為建筑垃圾對環境污染影響不大，對源頭分類分揀、末端資源化利用等未引起足夠重視，極易產生環境污染隱患。

2、管理對象范圍較大。建筑垃圾全程管控涉及源頭、中端、末端全過程管理，管理對象較多，不僅是體制內的管理部門，市場經濟中的社會企業、日常生活中的居民個人都是建筑垃圾全程管控的重要一環。例如，工程垃圾管理涉及街鎮管理部門、建設單位、施工單位、運輸單位、卸點經營單位等;裝修垃圾管理涉及街鎮管理部門、物業公司、小區居民、環衛公司、處置單位等，單單依靠綠化市容部門管理存在一定難度。

（三）長期規劃尚未形成

1、缺乏規范處置場所。目前拆房垃圾、裝修垃圾處置主要依靠臨時設施進行加工，作為臨時性設施，在用地、環保等方面難以達到規范化、標準化要求，在建筑垃圾的處置過程中易造成對周邊環境的二次污染，總體環境效益較差。且這部分臨時設施的企業管理者管理水平參差不齊，環保觀念較為落后，企業管理制度較為松弛，政府對此類企業缺乏強有力的約束，社會效益也較差。

2、再生利用效率較低。2018年施行的《上海市建筑垃圾管理規定》（滬府令第57號），雖鼓勵建設施工單位優先使用建筑垃圾資源化利用產品，但截止目前，尚未有相關扶持和激勵政策，且尚無專業機構對建筑垃圾再生產品進行技術認證，導致再生產品被使用率較低。一定程度上阻礙了建筑垃圾資源化利用的發展。

3、消納場所缺少規劃。上海市建筑垃圾自2016年下半年開始不允許外運出市處置，隨著上海城市化進程的不斷加深，土地資源愈發寶貴，可用于回填建筑垃圾的消納場所逐漸減少。在市場化經濟作用下，稀缺的消納資源和高昂的消納費用，極易導致違法違規行為的發生，造成土地資源污染和浪費。

三、建筑垃圾管理的對策及建議

（一）加強協同治理，完善制度建設

進一步厘清各部門工作職責，明確責任分工;充分利用各聯席會議工作平臺，強化各部門之間的溝通協調，整合各方資源，依靠多方共治形成工作合力;進一步完善區和街鎮兩級建筑垃圾管理體系，壓實屬地管理責任和源頭管理要求，落實街鎮托底管理，合理配置建筑垃圾管理人員，強化業務培訓與指導，夯實基層管理力量。

（二）創新管理方式，提高管理效能

從源頭著手，與區建管委、區房管局、區城管執法局建立雙向溝通機制，及時掌握新開工地信息、拆房（拆違）、動遷地塊工作進展，提前介入，加大源頭治理力度，突出建筑垃圾產生源頭治理的關鍵作用;引進科技手段，實現固廢堆點全覆蓋排查;科學建立建筑垃圾全程管控信息平臺，逐步實現建筑垃圾源頭產生、中轉運輸、末端處置各環節信息可追溯、過程可監控、問題可預警。

（三）實施科學規劃，強化統籌管理

立足長遠，加快推進區級建筑垃圾資源化利用項目建設;充分發揮區級統籌作用，逐步關閉各鎮級建筑垃圾臨時處理設施，減少環境污染隱患;鼓勵建筑垃圾資源化再利用，加快論證再生產品的認證標準、技術規范，建立再生產品優先使用制度;對生產和使用再生產品的企業進行適當扶持，研究財政補貼、稅收減免辦法，形成建筑垃圾資源化利用循環經濟，提高前端規范處置的積極性。

注釋：

[1] 固廢即固體廢物，包括危險廢物、醫療廢物、一般工業固體廢物、生活垃圾、工程渣土及泥漿、拆房及裝修等建筑垃圾。本篇文章的固廢堆點主要指以建筑垃圾為主的堆放點。

[2] 建筑垃圾包括建設工程垃圾和裝修垃圾。建設工程垃圾是指建設工程的新建、改建、擴建、修繕或者拆除等過程中，產生的棄土、棄料和其他廢棄物，主要包括工程渣土、工程泥漿、拆房垃圾等。裝修垃圾是指按照國家規定無需實施施工許可管理的房屋裝飾裝修過程中，產生的棄料和其他廢棄物。

參考文獻：

[1].中華人民共和國固體廢物污染環境防治法[J].中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報，2020（02）：414-430.

[2].上海市建筑垃圾處理管理規定[J].上海市人民政府公報，2017（20）：3-10.

作者簡介：

周文（1992—），女，江蘇南通人，上海交通大學國際與公共事務學院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大學 國際與公共事務學院周文