經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展探究

摘要：在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，地方投融資平臺(tái)對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍具有十分重要的作用，當(dāng)務(wù)之急是在全面分析投融資平臺(tái)面臨的內(nèi)外部環(huán)境基礎(chǔ)上，正視問題，創(chuàng)新思路，明確方向，完善措施，探索出一條轉(zhuǎn)型發(fā)展新路徑。本文針對(duì)地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀，分析存在的問題，并提出相應(yīng)的可行性措施和建議。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)新常態(tài);地方政府投融資平臺(tái);轉(zhuǎn)型發(fā)展;問題;對(duì)策

隨著20世紀(jì)末中央財(cái)稅制度改革的實(shí)施推進(jìn)，地方政府紛紛成立直屬政府的投融資平臺(tái)，通過以土地及其它公共資源為核心的資本運(yùn)作，為地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金，大大促進(jìn)了我國(guó)城市化進(jìn)程。但同時(shí)，地方投融資平臺(tái)也產(chǎn)生了諸多問題，尤其是融資規(guī)模過大導(dǎo)致部分城市債務(wù)壓力沉重，在一定程度上影響了區(qū)域金融和社會(huì)穩(wěn)定。為此，國(guó)家多次出臺(tái)監(jiān)管措施，將地方政府舉債納入制度管理，因此地方投融資平臺(tái)面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，地方投融資平臺(tái)對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍具有十分重要的作用，當(dāng)務(wù)之急是在全面分析投融資平臺(tái)面臨的內(nèi)外部環(huán)境基礎(chǔ)上，正視問題，完善措施，探索出一條轉(zhuǎn)型發(fā)展新路徑。

一、平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)意義

（一）有利于防范區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，地方政府投融資平臺(tái)融資規(guī)模擴(kuò)張迅速，無(wú)序的融資擴(kuò)張極易引發(fā)資金鏈斷裂，在一定程度上將影響區(qū)域金融安全，引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范地方投融資平臺(tái)運(yùn)作，有利于合理控制債務(wù)擴(kuò)張，防范區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)。

（二）有利于促進(jìn)城市有序發(fā)展。由于前期地方政府投融資平臺(tái)的融資模式便捷易行，部分地方政府以最大限度、最大規(guī)模的融資為政績(jī)目標(biāo)之一。由于缺乏合理控制，導(dǎo)致部分城市擴(kuò)張過快，在一定程度上影響了資源的合理配置以及城市有序健康發(fā)展。規(guī)范融資平臺(tái)，從資金源頭對(duì)地方政府進(jìn)行控制，有利于地方政府量入為出。

（三）有利于推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革。投融資平臺(tái)大都屬于國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，面臨著深化改革、轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。各地平臺(tái)公司大都擁有各類政府性資產(chǎn)，轉(zhuǎn)向國(guó)有資產(chǎn)投資運(yùn)營(yíng)公司將是平臺(tái)改革的重要方向之一。通過對(duì)平臺(tái)轉(zhuǎn)型方向、路徑選擇的研究，促使投融資平臺(tái)順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型與發(fā)展，將為國(guó)企改革提供有益借鑒。

（四）有利于規(guī)范平臺(tái)健康發(fā)展。由于地方政府融資平臺(tái)的快速發(fā)展，土地等資產(chǎn)重復(fù)抵押、金融機(jī)構(gòu)對(duì)平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防控缺失等問題日益嚴(yán)重，一旦發(fā)生投資失控、信貸違約等情況，平臺(tái)信用可能會(huì)急劇降低，最終可能導(dǎo)致平臺(tái)重組或破產(chǎn)。隨著中央一系列監(jiān)管措施的不斷出臺(tái)，必將推動(dòng)平臺(tái)盡快走上規(guī)范運(yùn)營(yíng)之路，促進(jìn)平臺(tái)的健康和可持續(xù)發(fā)展。

二、平臺(tái)公司發(fā)展過程中存在的問題

（一）法人治理結(jié)構(gòu)不完善。大部分平臺(tái)公司雖然設(shè)立了類似董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層等機(jī)構(gòu)，但這些機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人通常都是由當(dāng)?shù)卣姓蚊舜酥g還有可能存在上下級(jí)關(guān)系，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)之間無(wú)法形成相互監(jiān)管、相互制約的良性機(jī)制，其人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)、決策權(quán)都控制在政府手中，使得大部分平臺(tái)喪失自主經(jīng)營(yíng)能力，無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境。

（二）經(jīng)營(yíng)模式缺乏可持續(xù)性。由于平臺(tái)實(shí)際上并不具備自主經(jīng)營(yíng)條件，因此也不能根據(jù)市場(chǎng)變化調(diào)整經(jīng)營(yíng)策略，實(shí)際上成為了地方政府單純的融資機(jī)構(gòu)，一方面其資金來(lái)源主要是各類銀行貨款，因?yàn)楸旧碡?cái)務(wù)狀況不佳，所以取得這些款不僅需要政府擔(dān)保，而且還要花費(fèi)更高的成本，財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)相當(dāng)沉重;另一方面大部分平臺(tái)公司并不具備運(yùn)營(yíng)能力，所取得的資金基本投向公益類基礎(chǔ)設(shè)施，償債能力低下，基本靠以貸養(yǎng)貸，其債務(wù)最終不得不由政府財(cái)政買單，加大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）缺少有效經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。在城市開發(fā)建設(shè)工程中，平臺(tái)公司雖然賬面上積累了一定資產(chǎn)，但運(yùn)作起來(lái)，仍然面臨很多問題。首先，資產(chǎn)普遍手續(xù)不完善，很多項(xiàng)目建成后無(wú)法確權(quán)，無(wú)法形成有效資產(chǎn)。其次，資產(chǎn)無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有效益。一些公益性項(xiàng)目，雖然賬面上資產(chǎn)所有權(quán)在平臺(tái)公司手里，但卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流。

（四）投融資方式單一，缺乏持續(xù)有效的償債機(jī)制。融資方式單一、過多依靠土地預(yù)期收益是平臺(tái)公司融資的突出特點(diǎn)，由于資產(chǎn)及現(xiàn)金流未能全覆蓋，低成本、高額度、靈活多樣的企業(yè)債券、收費(fèi)權(quán)信托、資產(chǎn)證券化等融資方式不能得到運(yùn)用，吸引社會(huì)資本參與城市建設(shè)的嘗試較少。債務(wù)償還的來(lái)源多靠土地出讓金、負(fù)債融資、借新還舊，缺乏持續(xù)有效的償債機(jī)制，融資平臺(tái)缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。

（五）地方政府管控嚴(yán)。平臺(tái)公司大都由地方財(cái)政、國(guó)資部門直接出資組建，地方政府從人員委派、到業(yè)務(wù)開展都有很強(qiáng)的控制力。過度的政府管控，導(dǎo)致平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的腳步相當(dāng)沉重，主要表現(xiàn)在需要請(qǐng)示的事項(xiàng)多，能自主決策的事項(xiàng)少，并且審批程序完全是政府流程，容易貽誤市場(chǎng)時(shí)機(jī)。

三、平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的原則和方向

（一）發(fā)展原則。平臺(tái)公司在轉(zhuǎn)型發(fā)展中應(yīng)遵循以下原則：一是市場(chǎng)化原則，平臺(tái)公司必須適應(yīng)市場(chǎng)變化、經(jīng)受住市場(chǎng)考驗(yàn)才能發(fā)展壯大;二是科學(xué)化原則，平臺(tái)公司必須在治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)模式、內(nèi)部管理等方面進(jìn)一步科學(xué)化，才能有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（二）發(fā)展方向。平臺(tái)公司在新形勢(shì)下的發(fā)展中，一是處理好政府與平臺(tái)的關(guān)系，需要明確兩者之間的責(zé)任，最大限度減少行政干預(yù)，推進(jìn)平臺(tái)的市場(chǎng)化發(fā)展進(jìn)程;二是需要引入民間資本，加大民間資本的引進(jìn)，通過基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)的建設(shè)，既可以為民間資本提供發(fā)展契機(jī)，也可以激發(fā)平臺(tái)公司的內(nèi)生動(dòng)力;三是創(chuàng)新融資模式，根據(jù)項(xiàng)目的特征，可以采用信托、公私合作、資產(chǎn)證券化以及特許經(jīng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等策略，以此降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn);四是擴(kuò)寬經(jīng)營(yíng)渠道，平臺(tái)公司可以將產(chǎn)業(yè)以及投資納入經(jīng)營(yíng)范圍，逐步擴(kuò)展到衛(wèi)生、教育等諸多領(lǐng)域。

四、促進(jìn)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的對(duì)策措施

（一）全面優(yōu)化整合資源。地方政府要要明確專職單位將分散在各個(gè)板塊的資產(chǎn)進(jìn)行集中管理和優(yōu)化重組，提升各平臺(tái)公司整體運(yùn)營(yíng)效益。首先要對(duì)單純承擔(dān)政府融資職能、沒有實(shí)質(zhì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)能力的平臺(tái)公司，在妥善處置其存量債務(wù)、資產(chǎn)和人員的基礎(chǔ)上依法清理注銷;其次對(duì)兼有政府融資和公益性建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力的平臺(tái)公司剝離其政府融資功能，通過兼并重組等方式整合同類業(yè)務(wù)，推動(dòng)轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)作的國(guó)有企業(yè)。

（二）明確平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型方向。首先要對(duì)平臺(tái)公司原已形成的政府性債務(wù)進(jìn)行清理剝離，確保公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型后能輕裝上陣;其次需要對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行重構(gòu)，將行政管理與企業(yè)管理分開，并對(duì)管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新優(yōu)化，建立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)及經(jīng)營(yíng)層，在實(shí)現(xiàn)科學(xué)化管理的基礎(chǔ)上，提升平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)能力和發(fā)展能力。把資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理作為重要任務(wù)之一，科學(xué)高效運(yùn)營(yíng)在城市開發(fā)建設(shè)過程中形成的國(guó)有資產(chǎn)，健全管理體系，拓寬經(jīng)營(yíng)思路，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)模式，不斷提升國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理能力，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

（三）構(gòu)建良好的政策環(huán)境。雖然轉(zhuǎn)型后政府在平臺(tái)公司的角色和以往大有不同，但在促進(jìn)平臺(tái)公司的發(fā)展方面，仍然可以通過政策手段給予一定的支持，比如注入足夠的資本金、出資設(shè)立擔(dān)保公司、依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)、在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域擴(kuò)大合作等等。

（四）拓寬業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍。投融資平臺(tái)應(yīng)圍繞國(guó)企改革方向，拓寬合作思路，擴(kuò)大自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，利用國(guó)有資本撬動(dòng)社會(huì)資本，可考慮選擇與知名上市房地產(chǎn)開發(fā)公司、大型商業(yè)管理運(yùn)營(yíng)公司等業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度高、資金雄厚、技術(shù)先進(jìn)的大企業(yè)集團(tuán)開展多種形式的合作，逐步提升自己的競(jìng)爭(zhēng)力。平臺(tái)公司在自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的前提下，要結(jié)合國(guó)家精準(zhǔn)脫貧、城鎮(zhèn)化建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略，在污水處理、垃圾分類處理、河道治理、城鄉(xiāng)道路建設(shè)、教育衛(wèi)生設(shè)施等方面，通過承擔(dān)建設(shè)、特許經(jīng)營(yíng)、PPP合作等模式擴(kuò)展經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范國(guó)，增加盈利渠道，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司可持續(xù)發(fā)展。

（五）完善人力資源管理，加強(qiáng)人才引進(jìn)。要堅(jiān)持“德為先，能為本”的用人理念，打造一支有理想、有擔(dān)當(dāng)、有作為的干部隊(duì)伍。平臺(tái)的員工隊(duì)伍要實(shí)現(xiàn)由建設(shè)者向建設(shè)者和經(jīng)營(yíng)者兼具的總體轉(zhuǎn)型，形成專業(yè)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)和職位結(jié)構(gòu)合理，核心骨干隊(duì)伍穩(wěn)定，后備人才梯隊(duì)充足的優(yōu)勢(shì)人力資源。平臺(tái)需要拓寬人才引進(jìn)渠道，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)管理人才的培養(yǎng)，并建立科學(xué)的薪酬制度和考評(píng)機(jī)制，建設(shè)高素質(zhì)的經(jīng)營(yíng)管理隊(duì)伍，從而為平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供不竭的動(dòng)力。

五、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)的存在有其必然性，但改革轉(zhuǎn)型迫在眉睫，地方政府需要從政策法規(guī)的角度進(jìn)行輔助，加強(qiáng)引導(dǎo)和規(guī)范，有效促進(jìn)平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型。各類地方政府投融資平臺(tái)公司為城市開發(fā)建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，同時(shí)也積累了不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)和問題。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，平臺(tái)公司面臨中央監(jiān)管措施不斷加強(qiáng)和自身債務(wù)不斷膨脹的雙重壓力，為保證健康可持續(xù)發(fā)展，更好的發(fā)揮積極作用，平臺(tái)一方面要加強(qiáng)業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新，提升經(jīng)營(yíng)管理水平，一方面要充分抓住市場(chǎng)機(jī)遇，加強(qiáng)與政府的溝通協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)變思路觀念，拓展外部市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

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